馬 妍

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增加，能源消費(fèi)量逐年提高，與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)資源短缺和環(huán)境生態(tài)壓力不斷加劇。在此背景下，中國(guó)迫切需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源安全和環(huán)境可持續(xù)性中尋找平衡點(diǎn)。而國(guó)際能源署(International Energy Agency，又稱“國(guó)際能源機(jī)構(gòu)”，簡(jiǎn)稱“IEA”)作為發(fā)達(dá)國(guó)家能源政策協(xié)調(diào)機(jī)制，經(jīng)過(guò)四十年的發(fā)展，已經(jīng)在建立戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備、應(yīng)對(duì)能源供應(yīng)危機(jī)、協(xié)調(diào)能源政策、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、提高能源效率等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)尚不是IEA成員國(guó)，目前中國(guó)與IEA的關(guān)系如何?未來(lái)又該以何種方式與之發(fā)展相互關(guān)系?本文擬就上述問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、IEA發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)

IEA是發(fā)達(dá)石油消費(fèi)國(guó)集團(tuán)在經(jīng)歷20世紀(jì)70年代世界石油危機(jī)后，為應(yīng)對(duì)供應(yīng)中斷風(fēng)險(xiǎn)、保證能源供給安全而建立的集體能源安全機(jī)制。1974年11月，《國(guó)際能源計(jì)劃協(xié)定》(The Agreement on An International Energy Program)的通過(guò)，標(biāo)志著該組織在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(The Organization for Economic Cooperation and Development，縮寫(xiě)為 OECD)的框架下正式成立。①Richard Scott，The History of the International Energy Agency:The First Twenty Years(Origins and Structure)，Vol.I，Paris 1994，p.49.IEA目前有29個(gè)成員國(guó)②其成員國(guó)包括:澳大利亞、奧地利、比利時(shí)、加拿大、捷克、丹麥、愛(ài)沙尼亞、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、希臘、匈牙利、愛(ài)爾蘭、意大利、日本、韓國(guó)、盧森堡、荷蘭、新西蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、美國(guó)和英國(guó)。其中挪威因其能源凈出口國(guó)的特殊地位，沒(méi)有簽署《國(guó)際能源計(jì)劃協(xié)定》，但一直積極參加IEA的其他各項(xiàng)工作。通過(guò)《挪威政府參加IEA工作的協(xié)定》(Agreement between the International Energy Agency and the Government of the Kingdom of Norway Concerning the Participation of the Government of the Kingdom of Norway in the Work of the Agency)，挪威廣泛享有IEA成員的各種權(quán)利和義務(wù)，因此挪威作為“事實(shí)成員國(guó)”被認(rèn)可。，通過(guò)協(xié)調(diào)政府間開(kāi)展能源項(xiàng)目合作，旨在為成員國(guó)及相關(guān)國(guó)家提供穩(wěn)定、清潔和可負(fù)擔(dān)的能源。

在IEA的制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制居于核心地位，而它也是西方發(fā)達(dá)國(guó)家集體能源安全保障體系的核心。其中，《國(guó)際能源計(jì)劃協(xié)定》第一章到第四章確立的石油緊急共享機(jī)制，要求成員國(guó)在遭遇石油供應(yīng)量減少7%及以上的重大石油供應(yīng)危機(jī)時(shí)交流石油數(shù)據(jù)信息，必要時(shí)動(dòng)用儲(chǔ)備、限制需求、轉(zhuǎn)換燃料或增加國(guó)內(nèi)生產(chǎn)。③The Agreement on An International Energy Program，Article 3.1，http://www.iea.org/media/aboutus/history/IEP2014.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年6月20日)但由于緊急共享機(jī)制正式啟動(dòng)的決策程序較為復(fù)雜，IEA在實(shí)踐中又形成了相對(duì)靈活的協(xié)調(diào)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，并獲得了國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可。①協(xié)調(diào)應(yīng)急反應(yīng)制度的政策基礎(chǔ)以決議文書(shū)形式體現(xiàn)，主要包括1981年《預(yù)備未來(lái)供應(yīng)中斷的決議》，1984年《關(guān)于儲(chǔ)備和供應(yīng)中斷的決議》，1988年《協(xié)調(diào)應(yīng)急反應(yīng)措施行動(dòng)指南》和1995年《關(guān)于應(yīng)急政策的決議》等。在1991年海灣戰(zhàn)爭(zhēng)、2005年卡特里娜颶風(fēng)和2011年利比亞戰(zhàn)爭(zhēng)期間IEA的成功應(yīng)對(duì)，不僅證明了其集體能源安全機(jī)制的有效性，增強(qiáng)了成員國(guó)對(duì)應(yīng)急機(jī)制的信心，更向國(guó)際社會(huì)展現(xiàn)了它快速、靈活、有效地應(yīng)對(duì)重大供應(yīng)中斷的危機(jī)處理能力。而應(yīng)急機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和政策工具分別是能源儲(chǔ)備體系和市場(chǎng)信息系統(tǒng)。根據(jù)《國(guó)際能源計(jì)劃協(xié)定》的要求，IEA各成員國(guó)(除石油凈出口國(guó)外)均應(yīng)具備90天以上石油凈進(jìn)口量的石油儲(chǔ)備水平。截至2015年4月，IEA共有相當(dāng)于265天凈進(jìn)口量的石油儲(chǔ)備(包括加拿大、丹麥和挪威三個(gè)石油凈出口國(guó)的儲(chǔ)備)。②IEA:“Closing Oil Stock Levels in Days of Net Imports”，http://www.iea.org/netimports/?y=2015＆m=04.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年6月28日)同時(shí)，隨著天然氣在全球能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中所占的比例持續(xù)增加，IEA的應(yīng)急儲(chǔ)備體系也擴(kuò)展至天然氣領(lǐng)域。在2009年的部長(zhǎng)級(jí)理事會(huì)上，各成員國(guó)同意IEA將對(duì)各國(guó)可能面臨的天然氣供應(yīng)中斷采取應(yīng)急措施。③IEA:Energy Supply Security:The Emergency Response of IEA Countries，2014，p.41，http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/ENERGYSUPPLYSECURITY2014.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年7月25日)此外，為了全面了解各成員國(guó)的能源市場(chǎng)狀況并準(zhǔn)確判斷市場(chǎng)趨勢(shì)，IEA還建立了自己的綜合信息系統(tǒng)，要求各成員國(guó)定期向秘書(shū)處提供在其管轄領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)營(yíng)的石油公司的精確數(shù)據(jù)，以及應(yīng)急儲(chǔ)備水平，能源運(yùn)輸、供需狀況等必要信息。目前IEA秘書(shū)處已經(jīng)成為全球能源統(tǒng)計(jì)的權(quán)威，其定期出版的報(bào)告(如《石油市場(chǎng)報(bào)告》和《全球能源展望》等)在世界上頗具影響力。

隨著國(guó)際能源市場(chǎng)不斷變遷，IEA的主要職能也在相應(yīng)發(fā)生變化，目前其使命已從最初的協(xié)調(diào)各成員國(guó)應(yīng)對(duì)石油供應(yīng)緊急情況擴(kuò)展到在能源安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)間謀求制定“科學(xué)、平衡的能源政策”。根據(jù)IEA官方文件，其具體目標(biāo)包括:“應(yīng)對(duì)能源緊急情況，推動(dòng)能源供應(yīng)多樣化，鼓勵(lì)并開(kāi)發(fā)清潔能源，提高能源效率，改善全球能源供需結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)開(kāi)展能源技術(shù)開(kāi)發(fā)與傳播的國(guó)際合作，在全球范圍內(nèi)倡導(dǎo)合理的能源政策，提供自由開(kāi)放的貿(mào)易平臺(tái)和安全的投資框架等?！雹堋秶?guó)際能源署共同目標(biāo)》，1993年6月4日由理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過(guò)。詳見(jiàn)IEA網(wǎng)站:http://www.iea.org/aboutus/whatwedo/sharedgoals/.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年6月20日)目前，IEA下設(shè)的能源研究和技術(shù)委員會(huì)(CERT)匯集了各成員國(guó)的優(yōu)勢(shì)研究力量，致力于共同促進(jìn)能源領(lǐng)域的技術(shù)開(kāi)發(fā)、示范和應(yīng)用，在提高能源效率、能源技術(shù)可靠性以及減少能源利用過(guò)程對(duì)環(huán)境的影響等領(lǐng)域成績(jī)斐然。

經(jīng)過(guò)四十年來(lái)的實(shí)踐發(fā)展，IEA在能源儲(chǔ)備建設(shè)、信息系統(tǒng)共享和能源技術(shù)研發(fā)等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在全球能源治理中發(fā)揮著舉足輕重的作用。近年來(lái)，IEA的工作重點(diǎn)還包括推動(dòng)全球應(yīng)對(duì)氣候變化的研究和能源市場(chǎng)改革，在新的國(guó)際能源形勢(shì)下與世界其他國(guó)家和地區(qū)，特別是與主要能源消費(fèi)和生產(chǎn)國(guó)展開(kāi)合作，為共同關(guān)注的能源和環(huán)境問(wèn)題尋找解決方案。⑤IEA:“What We Do”，http://www.iea.org/aboutus/whatwedo/.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年6月20日)這其中包含兩個(gè)政策導(dǎo)向，一方面，隨著新興市場(chǎng)國(guó)家能源消費(fèi)量的增加，IEA作為能源消費(fèi)國(guó)集團(tuán)的代表性不斷受到挑戰(zhàn)。其奠基人、美國(guó)前國(guó)務(wù)卿基辛格認(rèn)為IEA目前正處于關(guān)鍵時(shí)刻。⑥Neil Hirst，“The Reform of Global Energy Governance”，December 2012，p.2，http://www.imperial.ac.uk/media/imperial-college/granthan-institute/public/publications/discussion-papers/The-Reform-of-Global-Energy-Governance---Granthan-DP3.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年6月25日)2013年，新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的石油消費(fèi)量首次超過(guò)OECD國(guó)家。在IEA成立之初，其成員國(guó)的石油消費(fèi)量占到全球約72%，而今卻減少到不到一半，且這一趨勢(shì)將在未來(lái)進(jìn)一步擴(kuò)大。如下圖所示，據(jù)英國(guó)BP石油公司2015年發(fā)布的《2035世界能源展望》預(yù)測(cè)，今后約96%的一次能源消費(fèi)增量均將來(lái)自非OECD國(guó)家。⑦BP:Energy Outlook 2035，F(xiàn)ebruary 2015，p.11.http://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/Energy-economics/energy-outlook-2015/Energy_Outlook_2035_booklet.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年7月1日)為此，IEA秘書(shū)處于2012年提出了“協(xié)作國(guó)(Association)”倡議，⑧該倡議涉及的7個(gè)國(guó)家包括巴西、中國(guó)、印度、印度尼西亞、墨西哥、俄羅斯和南非。目前，除墨西哥外，其他六國(guó)均與IEA簽訂了聯(lián)合聲明。不斷強(qiáng)調(diào)將加強(qiáng)與重要協(xié)作國(guó)(特別是中國(guó)和印度)的關(guān)系。①I(mǎi)EA Energy:IEA Turns 40，Issue 7，p.3.http://www.iea.org/media/ieajournal/Issue7_WEB.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年6月20日)

圖表1:OECD國(guó)家、非OECD國(guó)家與中國(guó)能源消耗總量變化趨勢(shì)及預(yù)測(cè)

另一方面，國(guó)際能源市場(chǎng)的全球化發(fā)展和能源安全的相互依賴性使得消費(fèi)國(guó)集團(tuán)無(wú)法獨(dú)善其身，與石油生產(chǎn)國(guó)就雙方關(guān)心的問(wèn)題加強(qiáng)合作已成為IEA對(duì)外關(guān)系發(fā)展中一個(gè)突出的主題。雖然在成立之初，IEA與石油輸出國(guó)組織(OPEC)處于對(duì)立的狀態(tài)，但經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，雙方的關(guān)系已有較大改善。從2002年IEA與OPEC在世界石油大會(huì)上首次舉行聯(lián)合記者招待會(huì)至今，雙方召開(kāi)了多次關(guān)于能源安全、能源投資、能源發(fā)展前景等議題的研討會(huì)，并在國(guó)際能源論壇(IEF)的平臺(tái)上開(kāi)展合作。特別是美國(guó)頁(yè)巖氣革命后石油產(chǎn)量持續(xù)增加，并超過(guò)沙特阿拉伯成為最大的石油生產(chǎn)國(guó)，②BP:Statistical Review of World Energy 2015，p.3，http://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/Energy-economics/statistical-review-2015/bp-statistical-review-of-world-energy-2015-full-report.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年7月1日)未來(lái)不能排除其成為重要石油出口國(guó)的可能性。在這一背景下，IEA未來(lái)將進(jìn)一步發(fā)展與OPEC國(guó)家的關(guān)系，共同協(xié)調(diào)能源政策和可能發(fā)生的能源糾紛。目前，IEA已經(jīng)與OPEC成員國(guó)開(kāi)展了一系列的雙邊合作，如與沙特、利比亞、科威特在能效方面的合作，與沙特、阿聯(lián)酋在清潔能源技術(shù)方面的合作等。

二、IEA與中國(guó)的互動(dòng)

中國(guó)正式與IEA建立聯(lián)系是1996年，當(dāng)年10月雙方簽署了《關(guān)于在能源領(lǐng)域進(jìn)行合作的政策性諒解備忘錄》(Memorandum of Policy Understanding in the Field of Energy)，明確雙方將加強(qiáng)在能源節(jié)約與效率、能源開(kāi)發(fā)與利用、能源行業(yè)的投資和貿(mào)易、能源供應(yīng)保障、環(huán)境保護(hù)等方面的合作。③新華網(wǎng):“國(guó)際能源機(jī)構(gòu)”，詳見(jiàn) http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-07/10/content_965023.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年6月23日)該文件的簽署成為中國(guó)與IEA互動(dòng)的制度性基礎(chǔ)。此后，雙方在各層次、各領(lǐng)域的合作逐漸展開(kāi)。

首先，雙方穩(wěn)步增進(jìn)相互間的政治關(guān)系。中國(guó)自1997年起開(kāi)始被邀請(qǐng)以觀察員身份出席每?jī)赡暌淮蔚腎EA理事會(huì)④根據(jù)《國(guó)際能源計(jì)劃協(xié)定》第50～52條的規(guī)定，理事會(huì)是IEA的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，也是制定所有內(nèi)部法令的機(jī)構(gòu)，由所有成員國(guó)的高級(jí)官員代表組成。部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。2005年，時(shí)任中國(guó)發(fā)展和改革委員會(huì)副主任張曉強(qiáng)出席IEA部長(zhǎng)級(jí)理事會(huì)時(shí)介紹了中國(guó)的能源發(fā)展?fàn)顩r和能源政策，并表示將進(jìn)一步加強(qiáng)與IEA的合作。2009年，中國(guó)國(guó)家能源局與IEA簽署聯(lián)合聲明，明確雙方將在已有合作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展為“協(xié)作國(guó)”關(guān)系，并同意建立熱線，在全球石油供應(yīng)中斷(或有中斷可能)的時(shí)期協(xié)助各級(jí)交流和信息傳播，同時(shí)將加強(qiáng)在能源市場(chǎng)改革、可再生能源開(kāi)發(fā)、清潔煤利用、能源統(tǒng)計(jì)、人員訪問(wèn)和技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域的合作。⑤師琰:“中俄印成國(guó)際能源署伙伴國(guó)”，詳見(jiàn)鳳凰網(wǎng)http://finance.ifeng.com/news/hqcj/20091017/1345335.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年6月23日)此后，中國(guó)全面參與了2011年IEA理事會(huì)的所有日程，⑥Robert Youngblood:“What Goes on during an IEA Ministerial Meeting”，IEA Energy，Issue 1，p.21，http://www.iea.org/media/ieajournal/ieaEnergy_Issue1.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年6月25日)又于2013年與巴西、印度、印度尼西亞、俄羅斯和南非五國(guó)一道與IEA發(fā)表了聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)各方將在“協(xié)作國(guó)”倡議的框架下謀求共同利益。聲明表示各方將在已有的雙邊合作基礎(chǔ)上，以平等、高效、自愿的原則在共同關(guān)心的領(lǐng)域加強(qiáng)多邊合作。這些領(lǐng)域包括:關(guān)于能源挑戰(zhàn)和最佳解決方案的信息共享、能源安全、能源市場(chǎng)透明度和分析研究、能源技術(shù)、能源效率和可再生能源，以及其他共同關(guān)注的議題。為此，各方將籌備一個(gè)經(jīng)常性的論壇，來(lái)促進(jìn)IEA成員國(guó)和協(xié)作國(guó)之間的定期對(duì)話。①I(mǎi)EA:“Joint Declaration by the IEA and Brazil，China，India，Indonesia，Russia and South Africa on the Occasion of the 2013 IEA Ministerial Meeting Expressing Mutual Interest in Pursuing an Association”，http://www.iea.org/media/ministerialpublic/2013/jointdeclaration.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年6月27日)

其二，雙方努力加強(qiáng)技術(shù)信息交流。自2001年中國(guó)科技部與IEA簽署了《關(guān)于能源技術(shù)合作的框架》文件后，中國(guó)作為觀察員參與了其能源研究和技術(shù)委員會(huì)的有關(guān)活動(dòng)。截至目前，中國(guó)已成為該委員會(huì)的常規(guī)觀察員，并定期于每年年初召開(kāi)雙方的科技合作工作研討會(huì)。中國(guó)的科研機(jī)構(gòu)已加入了IEA的19個(gè)能源技術(shù)合作實(shí)施協(xié)議(IA)，涵蓋了化石燃料、可再生能源、終端用能、聚變能等各個(gè)方面。②具體包括在潔凈煤中心(CCC)、流化床轉(zhuǎn)化(FBC)、多相流科學(xué)(MPF)、提高石油采收率(EOR)、光伏發(fā)電系統(tǒng)(PVPS)、水力發(fā)電(Hydro)、風(fēng)能(Wind)、太陽(yáng)能熱發(fā)電熱化學(xué)(Soar PACES)、海洋能系統(tǒng)(OES)、太陽(yáng)能供熱制冷(SHC)、建筑和社區(qū)系統(tǒng)節(jié)能(ECBCS)、蓄能節(jié)能(ECES)、先進(jìn)汽車燃料(AMF)、交通運(yùn)輸先進(jìn)材料(AMT)、國(guó)際智能電網(wǎng)行動(dòng)(ISGAN)、聚變堆核技術(shù)(NTFR)、聚變材料(FM)、聚變能環(huán)境安全與經(jīng)濟(jì)(ESEFP)、托卡馬克合作計(jì)劃(CTP)，詳見(jiàn)中國(guó)科技部網(wǎng)站:“中國(guó)與國(guó)際能源署科技合作工作研討會(huì)在京召開(kāi)”，http://www.most.gov.cn/kjbgz/201502/t20150202_118002.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年6月25日)此外，中國(guó)煤炭科學(xué)研究總院煤化工分院自2010年以來(lái)承擔(dān)了雙方技術(shù)合作聯(lián)絡(luò)辦公室的工作，并創(chuàng)建了“能源技術(shù)信息網(wǎng)”，向國(guó)內(nèi)介紹IEA及先進(jìn)的能源技術(shù)和信息。值得一提的是，從2014年9月起，中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局已開(kāi)始定期直接向IEA秘書(shū)處能源信息中心提交相關(guān)的能源數(shù)據(jù)。③IEA 2014 Annual Report，p.14，http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/2014_IEA_AnnualReport.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年7月5日)

其三，雙方開(kāi)展了前沿戰(zhàn)略研討。中國(guó)多次參與了由IEA、OPEC和國(guó)際能源論壇(IEF)共同倡導(dǎo)的“聯(lián)合石油數(shù)據(jù)行動(dòng)”，并積極參與有關(guān)能源安全、能源技術(shù)、地區(qū)合作等議題雙邊及多邊研討會(huì)。④如2001年石油應(yīng)急儲(chǔ)備建設(shè)研討會(huì)，2003年能源建模與統(tǒng)計(jì)研討會(huì)，2010年碳捕捉技術(shù)現(xiàn)狀及未來(lái)發(fā)展會(huì)議，2011年能源管理行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)研討會(huì)，2012年新興市場(chǎng)國(guó)家能源科技研發(fā)討論會(huì)，2014年生物燃料發(fā)展機(jī)遇研討會(huì)，2015年非傳統(tǒng)天然氣論壇等。IEA自2000年以來(lái)對(duì)中國(guó)的能源狀況和發(fā)展前景進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究，在其每年發(fā)布的《世界能源展望》中，有關(guān)中國(guó)能源狀況的闡述占據(jù)著越來(lái)越重要的地位。同時(shí)IEA近年來(lái)不斷組織專家學(xué)者，調(diào)研完成了很多專門(mén)針對(duì)中國(guó)能源發(fā)展的研究報(bào)告。⑤如“中國(guó)能源效率的提高”(2006)、“中國(guó)能源展望”(2007)、“中國(guó)潔凈煤戰(zhàn)略”(2008)、“中國(guó)天然氣:市場(chǎng)演進(jìn)及戰(zhàn)略”(2009)、“中國(guó)可再生能源發(fā)展現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)”(2011)、“天然氣定價(jià)與監(jiān)管:中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒”(2012)、“火電廠升級(jí)與減排”(2014)等。此外，一些中國(guó)專家也受邀參與到了能源政策項(xiàng)目委員會(huì)的其他相關(guān)調(diào)研報(bào)告的撰寫(xiě)中，涉及的領(lǐng)域包括能源效率提高，核能的開(kāi)發(fā)與利用，與氣候變化相關(guān)的能源議題等等。

其四，雙方保持著密切人員往來(lái)。一方面，雙方的高層互訪頻率增加，自2006年以后，IEA的署長(zhǎng)或副署長(zhǎng)每年至少訪華一次。新當(dāng)選的署長(zhǎng)提赫·比羅爾(Fatih Birol)于2015年9月正式上任后將中國(guó)作為其首次官方出訪的目的地，從政治角度清晰地發(fā)出中國(guó)和國(guó)際能源署將加強(qiáng)務(wù)實(shí)合作的信號(hào)。⑥IEA:“Standing Together——A New Era of IEA-China Co-operation”，法提赫·比羅爾在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的講話，詳見(jiàn)IEA網(wǎng)站:http://www.iea.org/media/chinese/IEA_Birol_ChinaCASSSpeech_9Sept2015CN.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年9月9日)與此同時(shí)，中國(guó)政府官員也曾多次受邀參與IEA理事會(huì)，石油市場(chǎng)常設(shè)小組會(huì)議和應(yīng)急問(wèn)題常設(shè)小組會(huì)議等，并利用多邊國(guó)際合作的平臺(tái)加強(qiáng)與IEA管理層面的溝通。目前，IEA與中國(guó)發(fā)改委、能源局、科技部和一些主要能源企業(yè)均有著密切的聯(lián)系。另一方面，IEA還為成員國(guó)及協(xié)作國(guó)開(kāi)展培訓(xùn)項(xiàng)目，包括應(yīng)急反應(yīng)演習(xí)、能源統(tǒng)計(jì)、政策建議、技術(shù)指導(dǎo)、數(shù)據(jù)建模等。2015年1月，IEA首次在中國(guó)寧波進(jìn)行應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的演習(xí)。截至目前對(duì)于中國(guó)相關(guān)人員的培訓(xùn)占到IEA培訓(xùn)項(xiàng)目參與總數(shù)的5%。⑦IEA:“Training”，詳見(jiàn)IEA網(wǎng)站:http://www.iea.org/training/.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年7月2日)

整體而言，中國(guó)方面越來(lái)越重視IEA在維護(hù)能源安全方面的作用，IEA也越來(lái)越關(guān)注中國(guó)作為能源消費(fèi)大國(guó)的影響。到目前為止，中國(guó)的政府部門(mén)、高校、科研單位和石油公司均與IEA開(kāi)展了多項(xiàng)合作，雙方在各層次、各領(lǐng)域的交流日益深化。

三、中國(guó)加入IEA的必要性

盡管隨著中國(guó)參與國(guó)際能源合作的深入，中國(guó)與IEA的雙邊關(guān)系越來(lái)越密切，但中國(guó)仍是以協(xié)作國(guó)的身份參與IEA的有關(guān)活動(dòng)，并不是成員國(guó)。雙方的合作也停留在一般性的對(duì)話和信息交流等層面，對(duì)于其核心的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，中國(guó)尚不能共享。從自身利益出發(fā)，中國(guó)有必要進(jìn)一步向IEA“靠攏”。

作為當(dāng)今最重要的國(guó)際能源組織，IEA在國(guó)際能源合作和全球能源治理方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。隨著中國(guó)國(guó)家實(shí)力的增強(qiáng)和全球利益的擴(kuò)展，有必要以主要利益攸關(guān)者的心態(tài)重新思考全球能源治理問(wèn)題，積極參與到全球能源秩序塑造的進(jìn)程中去?！耙粐?guó)參與國(guó)際組織的狀況和在其中的角色、地位決定著該國(guó)進(jìn)行國(guó)際能源合作的能力和程度，也決定了其在國(guó)際能源領(lǐng)域的發(fā)言權(quán)和影響力。”①國(guó)家能源局:“中國(guó)參與國(guó)際能源組織的合作現(xiàn)狀”，詳見(jiàn):http://www.nea.gov.cn/2006-07/17/c_131101975.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年7月12日)在全球能源治理機(jī)制尚未完善之機(jī)，中國(guó)不應(yīng)放棄在這場(chǎng)政治力量博弈中影響及制定游戲規(guī)則的主動(dòng)權(quán)。作為負(fù)責(zé)任的能源大國(guó)，中國(guó)既要承擔(dān)參與全球能源治理的責(zé)任和義務(wù)，更要代表廣大新興市場(chǎng)國(guó)家推動(dòng)世界能源秩序朝著公正合理的方向發(fā)展。

IEA作為能源消費(fèi)國(guó)的重要國(guó)際合作平臺(tái)，其宗旨與目標(biāo)和中國(guó)的能源發(fā)展實(shí)際有著較高的利益契合點(diǎn)。2014年中國(guó)政府公布《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014～2020年)》，明確指出未來(lái)中國(guó)能源戰(zhàn)略的制定需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源安全和環(huán)境可持續(xù)性中尋找平衡點(diǎn)?！罢{(diào)整結(jié)構(gòu)、提高能效、保障安全”成為未來(lái)中國(guó)能源發(fā)展的要?jiǎng)?wù)。②詳見(jiàn)中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站:能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014～2020年)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/19/content_9222.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年6月25日)

第一，IEA的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制可提升中國(guó)能源安全保障水平。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口規(guī)模的增加使得能源消費(fèi)與需求上升較快，能源對(duì)外依存度逐年增加。2000～2014年間，中國(guó)的石油年進(jìn)口量增長(zhǎng)了5倍，從150萬(wàn)桶/日增加到了754萬(wàn)桶/日，進(jìn)口依存度從31%增長(zhǎng)到了60%。根據(jù)預(yù)測(cè)，中國(guó)將在2030年左右超過(guò)美國(guó)，成為世界上石油消費(fèi)總量最多的國(guó)家，到2035年石油進(jìn)口依存度將由現(xiàn)在的60%左右增加到75%。③BP:Energy Outlook 2035，Country and Regional Insight-China”，F(xiàn)ebruary 2015，http://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/Energy-economics/energy-outlook-2015/Country_insights_China_2035.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年7月2日)盡管多年來(lái)中國(guó)政府和企業(yè)盡力追求能源進(jìn)口來(lái)源的多樣化，但中東地區(qū)依然是中國(guó)石油重要的供應(yīng)地，在2014年仍有約46%的石油進(jìn)口來(lái)自中東地區(qū)。④BP:Statistical Review of World Energy 2015，June 2015，p.18.然而，中東地區(qū)素來(lái)為全球最為動(dòng)蕩的地區(qū)之一，地區(qū)沖突、民族矛盾、宗教紛爭(zhēng)、外部勢(shì)力等多重因素錯(cuò)綜復(fù)雜，直接影響中國(guó)能源供應(yīng)的穩(wěn)定性。中國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備能力尚不完善，目前僅能提供相當(dāng)于70多天的應(yīng)急供應(yīng)量，⑤張銳:“油價(jià)連跌之下中國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的重構(gòu)”，詳見(jiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)新聞網(wǎng):http://www.cet.com.cn/ycpd/xwk/1363504.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年6月30日)一旦出現(xiàn)諸如中國(guó)主要能源進(jìn)口國(guó)同時(shí)發(fā)生戰(zhàn)亂、海上能源運(yùn)輸通道被阻斷等極端事態(tài)，單憑中國(guó)一己之力將難以短期內(nèi)脫困，嚴(yán)重威脅中國(guó)能源供應(yīng)安全及經(jīng)濟(jì)發(fā)展;而且，即使最終勉強(qiáng)度過(guò)危機(jī)，也無(wú)法改變中國(guó)在全球能源治理體系中的相對(duì)被動(dòng)局面。如上文所述，IEA應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的有效性已經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，是目前全球最重要的能源集體安全機(jī)制，中國(guó)加入IEA后將使得能源安全保障水平得到明顯提升。

第二，IEA在能源技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)將助推中國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，有效促進(jìn)能源的低碳化、清潔化發(fā)展。作為能源研發(fā)國(guó)際合作的重要平臺(tái)，IEA在支持各成員國(guó)分擔(dān)研發(fā)成本，共享技術(shù)成果方面走在了世界前列。就中國(guó)的情況而言，目前煤炭在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中仍居主體地位。⑥2014年中國(guó)煤炭消費(fèi)量約占自身能源消費(fèi)總量的66.03%，煤炭產(chǎn)量(18.45億噸)和消費(fèi)量(19.62億噸)仍為全球最高。詳見(jiàn)BP:Statistical Review of World Energy 2015，June 2015.p.41.雖然在傳統(tǒng)能源中煤炭的生產(chǎn)成本較低，但其帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題也相當(dāng)嚴(yán)重。為此，IEA在碳捕獲等方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)很大程度上能夠助推中國(guó)提高單位能耗的產(chǎn)出效益，盡可能減少環(huán)境污染和二氧化碳排放。與此同時(shí)，中國(guó)的天然氣需求越來(lái)越受到重視。⑦2014年中國(guó)的天然氣消費(fèi)總量為1855億立方米，比2013年增加147億立方米，消費(fèi)增量?jī)H次于美國(guó)，居全球第二位，增幅達(dá)到8.6%。詳見(jiàn) BP:Statistical Review of World Energy 2015，June 2015，p.23.作為比煤炭、石油更為清潔、高效的低碳能源，天然氣產(chǎn)生單位熱量的二氧化碳排放比煤炭低40%以上，用其替代煤炭是促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)低碳化的重要選項(xiàng)。⑧何建坤:“中國(guó)能源革命與低碳發(fā)展的戰(zhàn)略選擇”，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2015年，第1期，第6頁(yè)。當(dāng)前，政府對(duì)環(huán)保等議題的關(guān)注必然會(huì)使得天然氣在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重持續(xù)提升。①M(fèi)ikkal E.Herberg:“China’s Search for Oil and Gas Security:Prospects and Implications”，China’s Energy Crossroads——Forging a New Energy and Environmental Balance，The National Bureau of Asian Research，November 2014，p.24.根據(jù)英國(guó)BP石油公司的預(yù)測(cè)，天然氣在中國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重將翻倍，預(yù)計(jì)到2035年將達(dá)到12%左右。②BP:Energy Outlook 2035，Country and Regional Insight-China，F(xiàn)ebruary 2015.而IEA的一些成員國(guó)(如英國(guó)、荷蘭和美國(guó)等)有著與中國(guó)相似的經(jīng)歷，它們的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)非常值得中國(guó)借鑒。③詳見(jiàn)IEA發(fā)布的報(bào)告“天然氣定價(jià)與監(jiān)管:中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒”，http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/ChinaGasReport_Final_WEB_Chinese.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年6月12日)通過(guò)與IEA的合作，中國(guó)可以與其他成員國(guó)分享能源技術(shù)研發(fā)所必需的資金、設(shè)備、人員及信息，從而全面降低成本，提高能源研發(fā)和資源利用的效率。

第三，IEA的合作平臺(tái)將為中國(guó)能源的海外訴求提供相對(duì)友好的國(guó)際空間。當(dāng)前中國(guó)能源海外投資逐年增加，然而在充分利用“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”的同時(shí)，中國(guó)能源外交和中資企業(yè)能源投資也面臨著來(lái)自國(guó)際社會(huì)的些許質(zhì)疑。比如中國(guó)與蘇丹、伊朗等國(guó)的能源合作被指責(zé)為無(wú)視人權(quán)保護(hù)和核不擴(kuò)散問(wèn)題，中資企業(yè)在非洲、中亞等地區(qū)的投資被扣以“資源殖民主義”的帽子，在發(fā)達(dá)國(guó)家的投資遭到投資保護(hù)主義審查與限制等等。傳統(tǒng)上來(lái)看，中國(guó)能源外交更加重視以具體項(xiàng)目為基礎(chǔ)的雙邊合作。盡管此類合作牽扯的因素相對(duì)簡(jiǎn)單，較易達(dá)成預(yù)期的效果，但這種傾向給中國(guó)的國(guó)際能源合作抹上了些許重商主義色彩。與IEA的進(jìn)一步合作恰好可以提高國(guó)際社會(huì)對(duì)于中國(guó)能源外交的信任度。同時(shí)IEA《長(zhǎng)期能源合作計(jì)劃》中的非歧視原則④Richard Scott，The History of the International Energy Agency:The First Twenty Years(Principle Documents)，Vol.III，Long-Term Co-operation Programme，Chapter V，Paris 1994，p.188，http://www.iea.org/media/3ieahistory.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年7月2日)也為中國(guó)在發(fā)達(dá)國(guó)家的能源投資和項(xiàng)目收購(gòu)等獲得國(guó)民待遇提供了制度保證。

整體而言，加入IEA符合中國(guó)能源戰(zhàn)略的實(shí)際需要。IEA不僅可以為中國(guó)參與國(guó)際能源治理提供更廣闊的平臺(tái)，也能助推中國(guó)能源安全體系的完善，從制度建設(shè)、技術(shù)研發(fā)和人員培訓(xùn)等方面為中國(guó)能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和能源效率的提高提供支持。

四、中國(guó)加入IEA的障礙及分析

既然中國(guó)和IEA方面各有需求，那么究竟哪些因素阻礙了中國(guó)成為IEA的成員?

根據(jù)《國(guó)際能源計(jì)劃協(xié)定》，“IEA對(duì)任何能夠并愿意履行國(guó)際能源合作計(jì)劃要求的OECD成員國(guó)開(kāi)放”。⑤The Agreement on an International Energy Program，Article 71.1.這也就意味著，嚴(yán)格意義上來(lái)講，一國(guó)申請(qǐng)加入IEA必須同時(shí)具備OECD成員國(guó)的身份以及履行國(guó)際能源計(jì)劃的能力。這里的能力具體包括:第一，每個(gè)申請(qǐng)國(guó)政府應(yīng)在石油供應(yīng)中斷時(shí)能夠進(jìn)行快速反應(yīng)，隨時(shí)準(zhǔn)備啟用至少相當(dāng)于90天凈進(jìn)口量的應(yīng)急儲(chǔ)備(以前一年的平均石油凈進(jìn)口量為基準(zhǔn));第二，申請(qǐng)國(guó)政府要有石油需求抑制措施的預(yù)案，能夠在必要時(shí)有效減少約10%的國(guó)內(nèi)石油消費(fèi)量;第三，申請(qǐng)國(guó)國(guó)內(nèi)應(yīng)擁有相關(guān)法律和機(jī)構(gòu)，保證協(xié)調(diào)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的有效執(zhí)行;第四，申請(qǐng)國(guó)應(yīng)建立一個(gè)“綜合信息系統(tǒng)”，⑥IEA所指的信息系統(tǒng)要求申請(qǐng)國(guó)向秘書(shū)處提供的數(shù)據(jù)包括宏觀和微觀二個(gè)部分。宏觀上，需要提供申請(qǐng)國(guó)的石油消費(fèi)和供應(yīng);需求抑制措施;應(yīng)急儲(chǔ)備水平;運(yùn)輸設(shè)施的可用性和利用率;國(guó)際供應(yīng)和需求的當(dāng)前水平及預(yù)期水平的相關(guān)精確數(shù)據(jù)。微觀上是指申請(qǐng)國(guó)所管轄領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)營(yíng)的石油公司的一些精確數(shù)據(jù)，包括公司結(jié)構(gòu);財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu);實(shí)現(xiàn)的資本投資;獲取主要原油來(lái)源的協(xié)議條款;當(dāng)前產(chǎn)率和預(yù)期的變化;可獲得原油供應(yīng)向各分支機(jī)構(gòu)和其他客戶的分配;庫(kù)存;原油和石油產(chǎn)口的成本;石油產(chǎn)口的價(jià)格及向分支機(jī)構(gòu)的內(nèi)部調(diào)撥價(jià)格等。并定期向秘書(shū)處提供包括其所管轄的石油公司的相關(guān)信息等。⑦根據(jù)《國(guó)際能源計(jì)劃協(xié)定》文本整理，詳見(jiàn)The Agreement on an International Energy Program，Article 2，Article5，Article 14，Article 27，Article 33.IEA理事會(huì)將據(jù)此對(duì)申請(qǐng)國(guó)進(jìn)行審查。

而從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，中國(guó)一方面不屬于OECD成員國(guó)，另一方面也不具備履行國(guó)際能源計(jì)劃的能力。具體而言，第一，中國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備能力不足。從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2014年首次正式公布的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備狀況來(lái)看，目前中國(guó)石油儲(chǔ)備一期工程已注油完畢，①一期工程總儲(chǔ)備庫(kù)容為1640萬(wàn)立方米，儲(chǔ)備原油1243萬(wàn)噸，共包括舟山、鎮(zhèn)海、大連和黃島等4個(gè)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地，其中:舟山國(guó)家石油儲(chǔ)備基地庫(kù)容為500萬(wàn)立方米，儲(chǔ)備原油398萬(wàn)噸。鎮(zhèn)海國(guó)家石油儲(chǔ)備基地庫(kù)容為520萬(wàn)立方米，儲(chǔ)備原油378萬(wàn)噸。大連國(guó)家石油儲(chǔ)備基地庫(kù)容為300萬(wàn)立方米，儲(chǔ)備原油217萬(wàn)噸。黃島國(guó)家石油儲(chǔ)備基地庫(kù)容為320萬(wàn)立方米，儲(chǔ)備原油250萬(wàn)噸。詳見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站:http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201411/t20141119_640606.html(上網(wǎng)時(shí)間:2015年7月4日)二期工程正在建設(shè)中，預(yù)計(jì)2015年底完工，設(shè)計(jì)儲(chǔ)備能力為1.68億桶。②二期工程包括遼寧錦州、山東青島、江蘇金壇、浙江舟山、廣東惠州、新疆獨(dú)山子、甘肅蘭州等地，詳見(jiàn)人民網(wǎng):中國(guó)石油儲(chǔ)備步伐加快四大油儲(chǔ)基地建成，http://energy.people.com.cn/n/2015/0212/c71661-26553368.html(上網(wǎng)時(shí)間:2015年7月5日)按照國(guó)家規(guī)劃，到2020年第三期儲(chǔ)備基地建成，中國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備能力才能達(dá)到約90天的水平。③中國(guó)石油新聞中心:中國(guó)將定期發(fā)布石油庫(kù)存數(shù)據(jù)http://news.cnpc.com.cn/system/2014/11/18/001516223.shtml(上網(wǎng)時(shí)間:2015年7月5日)第二，中國(guó)尚未公布石油需求抑制措施的系統(tǒng)性預(yù)案。第三，中國(guó)目前還沒(méi)有針對(duì)能源儲(chǔ)備制度的核心法規(guī)，法律機(jī)制不健全是能源安全面臨的一大問(wèn)題。第四，中國(guó)的能源信息統(tǒng)計(jì)制度還不夠完善，④尹偉華:“我國(guó)能源統(tǒng)計(jì)存在的問(wèn)題及對(duì)策”，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2015年，第1期，第41～42頁(yè)。統(tǒng)計(jì)工作仍由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、海關(guān)總署和電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)等多家機(jī)構(gòu)共同完成，統(tǒng)計(jì)范圍不夠全面，特別是石油統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還不能滿足建立國(guó)家能源數(shù)據(jù)庫(kù)的需要。

除了上述《國(guó)際能源計(jì)劃協(xié)定》中涉及的制度性障礙外，中國(guó)未能成為IEA成員國(guó)的一個(gè)很重要的因素是自身對(duì)于加入這一多邊協(xié)議進(jìn)程存在顧慮。雖然中國(guó)不屬于OECD成員國(guó)，但I(xiàn)EA方面有意愿通過(guò)其他靈活方式使中國(guó)的加入不受身份限制。早在2008年中美第五次戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話上，美國(guó)作為IEA最有影響力的成員國(guó)就曾正式提出支持中國(guó)以“非OECD國(guó)家”身份加入 IEA。⑤U.S.Department of Treasure，Press Release，“Fifth U.S.-China Strategic Economic Dialogue Talks Support Bilateral Economic Relationships，Energy Security and Trade”，http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/article/2008/12/20081205140029xjsnommis0.7136804.html#axzz3gOm4mGx1.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年7月1日)在2015年第七輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話上，中美雙方再次承諾“同其他 G20成員一道……完善全球能源合作”。⑥中國(guó)外交部網(wǎng)站:《第七輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話框架下經(jīng)濟(jì)對(duì)話聯(lián)合成果情況說(shuō)明》，2015年7月1日，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/1179_611310/t1277572.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年8月1日)然而從中國(guó)的角度而言，由于參與國(guó)際多邊能源合作經(jīng)驗(yàn)不足，且缺乏機(jī)制創(chuàng)設(shè)能力，對(duì)于國(guó)際組織的約束以及大國(guó)主導(dǎo)等疑慮較重。⑦趙宏圖:“國(guó)際能源組織與多邊能源外交”，《國(guó)際石油經(jīng)濟(jì)》，2008年，第10期，第15頁(yè)。部分學(xué)者擔(dān)心，一旦加入IEA成為組織成員，就要承擔(dān)相應(yīng)的成員義務(wù)，接受其規(guī)則的約束，喪失能源自主權(quán)。

然而事實(shí)上，關(guān)于中國(guó)加入IEA是否會(huì)導(dǎo)致能源自主權(quán)的削弱，這是一個(gè)值得商榷的問(wèn)題。

其一，IEA雖為西方能源消費(fèi)國(guó)主導(dǎo)，但也并不是某個(gè)國(guó)家單獨(dú)可以掌握“決策霸權(quán)”。中國(guó)不必過(guò)度擔(dān)心自身能源政策因此而受到“綁架”。作為獨(dú)立的政府間國(guó)際機(jī)構(gòu)，IEA的決策表決制度設(shè)計(jì)得非常精細(xì)，多數(shù)決議要求復(fù)合多數(shù)通過(guò)，既考慮到了石油消費(fèi)大國(guó)的特殊利益，又兼顧了大小國(guó)家的公平。雖然美國(guó)是IEA成員國(guó)中投票權(quán)最大的國(guó)家(其次是日本)，對(duì)IEA決策具有較大的戰(zhàn)略影響力，但是如果歐洲國(guó)家聯(lián)合起來(lái)，則會(huì)擁有更大的發(fā)言權(quán)。按照《國(guó)際能源計(jì)劃協(xié)定》關(guān)于投票權(quán)的規(guī)定，⑧《國(guó)際能源計(jì)劃協(xié)定》中規(guī)定:每個(gè)成員國(guó)都有3個(gè)權(quán)重的一般投票權(quán)和根據(jù)成員國(guó)的石油消費(fèi)量占團(tuán)體消費(fèi)量的比例來(lái)確定的石油消費(fèi)投票權(quán)，二者之和為其綜合投票權(quán)。從表決權(quán)的集中規(guī)則來(lái)看，IEA的表決制度中涉及“全體一致通過(guò)”、“多數(shù)表決通過(guò)”和“特別多數(shù)表決通過(guò)”三種。根據(jù)《國(guó)際能源計(jì)劃協(xié)定》第62條第3款的規(guī)定，“多數(shù)表決通過(guò)”要求贊成票達(dá)到全部綜合投票權(quán)的60%和一般投票權(quán)的50%;第4款規(guī)定“特別多數(shù)表決通過(guò)”要求贊成票達(dá)到全部綜合投票權(quán)的60%和63個(gè)一般投票權(quán)。詳見(jiàn)The A-greement on an International Energy Program，Article 61，Article 62.中國(guó)若成為IEA成員國(guó)，綜合投票權(quán)應(yīng)僅次于美國(guó)，成為該在組織框架下有影響力的重要成員。在這里還需提及的是，在IEA決策實(shí)踐中，理事會(huì)并不經(jīng)常適用投票規(guī)則。許多重大議題和敏感事項(xiàng)都沒(méi)有提交正式程序予以表決，而是通過(guò)“協(xié)商一致”等非正式程序達(dá)成共識(shí)。⑨Richard Scott，The History of the International Energy Agency:The First Twenty Years(Origins and Structure)，Vol.I，Paris，1994，p.184.在理事會(huì)休會(huì)期間，為了對(duì)緊急問(wèn)題迅速做出決定，通常以郵件、傳真等方式將擬通過(guò)的決議草案或擬采取的措施告知成員國(guó)，如果成員國(guó)在規(guī)定期限內(nèi)(通常是發(fā)出通知后21天，視情況可以延展)沒(méi)有提出明確反對(duì)意見(jiàn)或者消極默許，該決議就視為有效通過(guò)，或者理事會(huì)將實(shí)施該措施。[10]Richard Scott，The History of the International Energy Agency:The First Twenty Years(Origins and Structure)，Vol.I，Paris，1994，pp.187-190.從客觀上來(lái)看，協(xié)商一致和書(shū)面程序等非表決程序的廣泛應(yīng)用大大簡(jiǎn)化了IEA的決策程序和時(shí)間成本。

其二，IEA的能源安全法律制度具有比較明顯的“軟法性色彩”，①肖興利:《國(guó)際能源機(jī)構(gòu)能源安全法律制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2009年，第292頁(yè)。其對(duì)中國(guó)的能源自主權(quán)的挑戰(zhàn)并不突出。《國(guó)際能源計(jì)劃協(xié)定》中沒(méi)有確立任何正式的制裁措施。因此并不能說(shuō)中國(guó)成為IEA成員國(guó)后就會(huì)因政治原因受到制裁，然而也應(yīng)看到，這并不意味著可以完全忽視《國(guó)際能源計(jì)劃協(xié)定》的各項(xiàng)義務(wù)規(guī)定。在IEA組織內(nèi)，成員國(guó)之間的權(quán)利義務(wù)是相互的，若某個(gè)或某些成員國(guó)不履行義務(wù)，將引起其他國(guó)家對(duì)集體安全機(jī)制的信心受到削弱，所以各成員國(guó)一般情況下都會(huì)自覺(jué)遵守協(xié)議規(guī)定。一旦成員國(guó)未能履行在緊急共享制度下的義務(wù)，IEA會(huì)施加政治壓力或干預(yù)措施，由該國(guó)自行承擔(dān)損失。如近期澳大利亞政府未能滿足90天戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的義務(wù)要求，嚴(yán)重影響了其能源外交的協(xié)調(diào)能力。②Christian Downie，“Australia Is Not Meeting Its IEA Oil Reserve Targets”，http://www.lowyinterpreter.org/post/2015/02/05/Australia-not-meeting-IEA-oil-reserve-targets.aspx.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年8月1日)

其三，“信息通報(bào)義務(wù)”不應(yīng)成為中國(guó)與IEA進(jìn)一步發(fā)展關(guān)系的障礙。由于IEA所指的信息系統(tǒng)涉及的數(shù)據(jù)非常細(xì)化，曾有學(xué)者提出“一國(guó)的石油情報(bào)是構(gòu)建國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要依據(jù)之一，它涉及國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家主權(quán)”，因此“信息通報(bào)義務(wù)”對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)有一定的挑戰(zhàn)性。③楊澤偉:“國(guó)際能源機(jī)構(gòu)法律制度初探——兼論國(guó)際能源機(jī)構(gòu)對(duì)維護(hù)我國(guó)能源安全的作用”，《法學(xué)評(píng)論》，2006年，第6期，第83頁(yè)。事實(shí)上，有關(guān)國(guó)家能源信息數(shù)據(jù)的公開(kāi)問(wèn)題，應(yīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放的重要領(lǐng)域。目前國(guó)內(nèi)能源信息和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系不完善、數(shù)據(jù)公開(kāi)程度較低，在一定程度上阻礙了中國(guó)參與國(guó)際能源合作的進(jìn)程，不利于中國(guó)在全球石油市場(chǎng)價(jià)格形成和全球能源治理中贏得話語(yǔ)權(quán)。與其讓IEA或其他第三方機(jī)構(gòu)通過(guò)其他渠道獲得不完整的數(shù)據(jù)而進(jìn)行盲目猜測(cè)和推斷，不如由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和各大國(guó)有企業(yè)直接提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。這樣不僅掌握了發(fā)布權(quán)威數(shù)據(jù)的主動(dòng)權(quán)，也避免了由于信息封閉而引起國(guó)際社會(huì)其他方面的戰(zhàn)略猜忌。此外，提高國(guó)家能源數(shù)據(jù)信息的公開(kāi)透明度，還有利于IEA幫助中國(guó)完善能源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系，提高能源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量。

五、對(duì)中國(guó)加入IEA的對(duì)策思考

目前在履行國(guó)際能源計(jì)劃所要求的能力方面，中國(guó)雖然尚無(wú)法完全符合IEA對(duì)成員國(guó)的要求，但有條件在可預(yù)期的未來(lái)不斷完善自身建設(shè)，逐步具備執(zhí)行應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的能力。

第一，加快石油儲(chǔ)備建設(shè)，協(xié)調(diào)推進(jìn)國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備和商業(yè)儲(chǔ)備。中國(guó)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014～2020年)》明確提出將擴(kuò)大石油儲(chǔ)備規(guī)模，啟動(dòng)三期工程，鼓勵(lì)民間資本參與儲(chǔ)備建設(shè)，建立企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備，鼓勵(lì)發(fā)展商業(yè)儲(chǔ)備。④中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站:“能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014～2020年)”，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/19/content_9222.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年6月25日)考慮到未來(lái)中國(guó)石油凈進(jìn)口量的動(dòng)態(tài)變化，有學(xué)者曾分析指出，國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的三期規(guī)劃中在具體儲(chǔ)備量上的計(jì)劃過(guò)于保守，2020年很可能無(wú)法達(dá)到預(yù)定的目的。⑤薛力、肖歡容:“中國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備規(guī)模:缺陷與應(yīng)對(duì)”，《當(dāng)代亞太》，2009年，第2期，第80～84頁(yè)。因此，應(yīng)繼續(xù)加大中央財(cái)政和地方政府對(duì)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)的投入。同時(shí)應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)最低商業(yè)原油庫(kù)存制度建設(shè)⑥根據(jù)2015年1月發(fā)布的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)原油加工企業(yè)商業(yè)原油庫(kù)存運(yùn)行管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，所有以原油為原料生產(chǎn)各類石油產(chǎn)品的原油加工企業(yè)，均應(yīng)儲(chǔ)存不低于15天設(shè)計(jì)日均加工量的原油。詳見(jiàn)國(guó)家發(fā)展改革委網(wǎng)站http://www.sdpc.gov.cn/gzdt/201501/t20150128_661769.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年8月2日)，最終形成以國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備為主體、商業(yè)儲(chǔ)備為輔助的綜合石油儲(chǔ)備機(jī)制。

第二，中國(guó)已經(jīng)在實(shí)踐中應(yīng)用了石油需求抑制措施，但仍需制定系統(tǒng)化方案。一方面，政府最初針對(duì)環(huán)境污染和大氣治理等采取的措施可以作為有效減少石油消費(fèi)的方式。比如通過(guò)宣傳鼓勵(lì)公眾在日常生活中節(jié)約能源使用，通過(guò)行政強(qiáng)制措施如增收石油稅費(fèi)、機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行、城市道路限速控制等減少石油產(chǎn)品的需求和消費(fèi)。另一方面，隨著中國(guó)對(duì)于清潔能源投資的持續(xù)增加，能源的替代和轉(zhuǎn)化使用能力也逐漸增強(qiáng)。數(shù)據(jù)顯示，從2015～2030年間，中國(guó)對(duì)于提高發(fā)電產(chǎn)能的投資大約為每年900億美元，且60%左右會(huì)集中在以水電、太陽(yáng)能和風(fēng)能為代表的可再生能源領(lǐng)域。⑦IEA:“Energy and Climate Change”，World Energy Outlook Special Report，June 15，2015，p.54，http://www.worldenergyoutlook.org/energyclimate/#d.en.143801.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年7月2日)IEA方面也認(rèn)為中國(guó)對(duì)清潔能源的投資量超過(guò)了美國(guó)與歐洲之和，“應(yīng)得到更多稱贊”。①BBC Business:“China‘Deserves More Credit’for Renewable Energy Effort”，15 June，2015，http://www.bbc.com/news/business-33143176.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年6月27日)因此，對(duì)于中國(guó)而言，可以進(jìn)一步梳理已有的一些措施，并借鑒IEA成員國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)化地制定一套應(yīng)急預(yù)案。

第三，中國(guó)的能源管理模式已明晰，但能源立法體系應(yīng)進(jìn)一步完善。2008年國(guó)家能源局的成立已經(jīng)明確了能源戰(zhàn)略制定和能源政策實(shí)施的行政主體。就參與應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的石油儲(chǔ)備建設(shè)而言，國(guó)家能源局下屬的國(guó)家石油儲(chǔ)備中心作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)掌管戰(zhàn)略石油基地，而石油商業(yè)儲(chǔ)備主要由中石油和中石化兩家國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)。與此同時(shí)，完整的能源安全體系的構(gòu)建還需要一套全面的能源法律體系提供保障。但是，我國(guó)能源立法非常單薄，《能源法(草案)》于2007年公布后至今仍未提交全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)執(zhí)行。就目前情況而言，中國(guó)還需推進(jìn)《石油儲(chǔ)備法》的制定，從法律層面保證能源應(yīng)急儲(chǔ)備的基地建設(shè)和有效運(yùn)行。

第四，加強(qiáng)能源統(tǒng)計(jì)和信息透明機(jī)制建設(shè)。針對(duì)中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)比較薄弱的現(xiàn)實(shí)，政府層面可進(jìn)一步參與IEA有關(guān)能源統(tǒng)計(jì)的各種培訓(xùn)項(xiàng)目，提高能源統(tǒng)計(jì)質(zhì)量，加強(qiáng)能源統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)，明確能源統(tǒng)計(jì)體系的責(zé)任主體，及時(shí)跟蹤并監(jiān)測(cè)各項(xiàng)數(shù)據(jù)信息。同時(shí)中方已在提高能源市場(chǎng)透明度方面積極探索，并于2013年在《關(guān)于加強(qiáng)中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系的聯(lián)合情況說(shuō)明》中明確表示“將推進(jìn)能力建設(shè)，以便加大頻率發(fā)布更加完整的公共能源數(shù)據(jù)，并能夠進(jìn)一步加強(qiáng)與聯(lián)合組織數(shù)據(jù)倡議(JODI)的合作”。②中華人民共和國(guó)財(cái)政部:“關(guān)于加強(qiáng)中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系的聯(lián)合情況說(shuō)明”，http://wjb.mof.gov.cn/pindaoliebiao/gongzuodongtai/201312/t20131206_1021247.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年7月10日)

鑒于以上各種因素，從中國(guó)的角度而言，可以考慮與IEA簽訂單獨(dú)的“特別工作協(xié)定”，成為事實(shí)成員，以“IEA+中國(guó)”模式保障法律地位和實(shí)體權(quán)利，全面參與決策和IEA活動(dòng)。而從IEA的角度而言，雖然各成員國(guó)面對(duì)中國(guó)加入可能帶來(lái)的程序和決策等問(wèn)題有不同的意見(jiàn)，但作為消費(fèi)國(guó)集團(tuán)的集體安全機(jī)制若將中國(guó)排除在外顯然使其代表性和有效性受到質(zhì)疑。為了吸納中國(guó)加入應(yīng)盡量結(jié)合其目前的實(shí)際情況，為雙方的進(jìn)一步合作提供制度層面的靈活性，并通過(guò)各種方式減少中方加入IEA的疑慮和擔(dān)憂。

具體而言，雙方可以借鑒IEA與挪威政府合作的經(jīng)驗(yàn)。如前文所述，挪威因其能源出口國(guó)的特殊性而無(wú)法全面參與IEA的緊急共享等活動(dòng)，但通過(guò)與IEA簽署《挪威政府參加IEA工作的協(xié)定》，挪威已成為IEA的事實(shí)成員，甚至在很多官方文件中也直接將其列為成員國(guó)。雖然中國(guó)與挪威的情況有所不同，不屬于OECD成員國(guó)，但作為獨(dú)立的主權(quán)國(guó)家可以與國(guó)際組織在平等自愿的前提下簽訂條約，這從法律層面上來(lái)看不存在障礙。為此，中國(guó)政府層面可以進(jìn)一步加強(qiáng)與IEA的溝通與協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取在現(xiàn)有的協(xié)作國(guó)關(guān)系基礎(chǔ)上更進(jìn)一步。通過(guò)簽訂單獨(dú)的工作協(xié)定，選擇性地或是全面參與IEA的決策，享有一般投票權(quán)和石油消費(fèi)投票權(quán)。這樣既可以達(dá)到加入IEA的目的，又相對(duì)減少了中國(guó)與IEA方面為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)所付出的代價(jià)。

總之，在日益開(kāi)放的國(guó)際能源市場(chǎng)中，中國(guó)要維護(hù)自身能源安全，緩解人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的資源環(huán)境壓力，就有必要積極參與全球能源治理，確立全方位、多層次的能源合作體系。與IEA的合作與協(xié)調(diào)將成為中國(guó)開(kāi)展國(guó)際能源合作的重要內(nèi)容。IEA在應(yīng)對(duì)石油供應(yīng)危機(jī)、協(xié)調(diào)能源政策、能源科技研發(fā)等方面的經(jīng)驗(yàn)，可以為中國(guó)完善能源制度建設(shè)提供寶貴經(jīng)驗(yàn);而中國(guó)的加入，也使得IEA作為能源消費(fèi)國(guó)集團(tuán)的集體安全行動(dòng)效能得到加強(qiáng)。在這樣一種互利共贏的合作關(guān)系中，雙方有必要平衡協(xié)調(diào)各方利益，共同推動(dòng)國(guó)際能源秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展。