羅鳳梅

摘 要：瀏陽家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度綜合“慈溪模式”和“阿勒泰模式”成功之處，形成“瀏陽模式”，一時(shí)得到了社會(huì)的高度認(rèn)可，瀏陽家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度因申報(bào)范圍擴(kuò)大、公示力度增強(qiáng)，被稱為“最徹底的模式”?？偨Y(jié)“瀏陽模式”的成功經(jīng)驗(yàn)，反思其不足，將對(duì)我國家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建起著較強(qiáng)的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：申報(bào)客體;申報(bào)主體;公示制度受理;審核機(jī)構(gòu);法律責(zé)任

中圖分類號(hào)：D035.2 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2015）30-0066-02

2009年3月27日，湖南省瀏陽市召開反腐敗會(huì)議，瀏陽市委下發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的十項(xiàng)廉政制度》。瀏陽黨風(fēng)廉政網(wǎng)于2009年9月21日至9月24日，公布了擬提職的75名領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)情況，從而揭開了瀏陽家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的面紗。瀏陽家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度綜合“慈溪模式”和“阿勒泰模式”成功之處，形成“瀏陽模式”，一時(shí)得到了社會(huì)的高度認(rèn)可，被稱為“最徹底的模式”。時(shí)至今日，我國家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度處于探索前行階段，剖析瀏陽家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的成功經(jīng)驗(yàn)，反思其不足，將對(duì)我國家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建具有較強(qiáng)借鑒意義。

一、瀏陽家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的典型特征

1.申報(bào)客體范圍擴(kuò)大。瀏陽家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度將申報(bào)人員的年收入、房產(chǎn)、投資、車輛等所有財(cái)產(chǎn)都納入申報(bào)范圍，并將每一個(gè)分類下的子項(xiàng)目細(xì)化，即對(duì)申報(bào)主體的收入、財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了分門別類。分為三項(xiàng)：個(gè)人及家庭年度收入情況、個(gè)人財(cái)產(chǎn)情況、其他財(cái)產(chǎn)收入情況。其中個(gè)人及家庭年收入情況一項(xiàng)中，包括工資、各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼及福利費(fèi)，以及從事咨詢、講學(xué)、寫作、審稿、書畫等工作的勞動(dòng)收入、婚喪喜慶出售出租房屋、領(lǐng)辦創(chuàng)辦企業(yè)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等勞務(wù)所得、無法拒收的禮品和禮金及其他收入等。而個(gè)人財(cái)產(chǎn)情況一項(xiàng)中，包括個(gè)人住房情況（商品房、集資房、自建房）、商鋪、寫字樓、門面、私車情況等。

可以看出，瀏陽家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)客體既包括有形財(cái)產(chǎn)，也包括無形財(cái)產(chǎn)，既包括不動(dòng)產(chǎn)，也包括動(dòng)產(chǎn)，既包括申報(bào)者個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，也包括申報(bào)者的家庭財(cái)產(chǎn)，客體范圍較為全面。這樣一是可以防止領(lǐng)導(dǎo)干部為規(guī)避申報(bào)而將有形財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移成其他形式或者轉(zhuǎn)移到家人名下;同時(shí)，申報(bào)客體擴(kuò)大到直系親屬的財(cái)產(chǎn)上，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部家屬利用申報(bào)人的公職關(guān)系謀取利益行為也能起到警示和約束作用。

2.公示力度加強(qiáng)。首先，在公示范圍上，除以上申報(bào)客體全部需要公示之外，還包括領(lǐng)導(dǎo)干部的姓名、照片、年齡、政治面貌、原單位及職務(wù)、擬任單位及職務(wù)、家庭住址、電話、出國（境）、外出旅游，公車使用等情況，以及其配偶及未成年及共同生活的父母、子女名下的財(cái)產(chǎn)納入公示范圍。公示范圍擴(kuò)大，增強(qiáng)了公開性和透明性。

其次，是在公示方式上，通過瀏陽市黨風(fēng)廉政網(wǎng)、政務(wù)公開欄、報(bào)紙、廣播電視、網(wǎng)站等進(jìn)行公示。公示方式大眾化，公民容易接觸到相關(guān)信息，一方面提高了公眾參與公共事務(wù)的積極性，同時(shí)也增強(qiáng)了監(jiān)督力度。

3.制度執(zhí)行剛性不足。繼2009年瀏陽首次公開擬任職的75名領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)后，2010年，瀏陽市家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體范圍擴(kuò)大，要求副科級(jí)以上干部必須填報(bào)財(cái)產(chǎn)收入表，并向市紀(jì)委匯報(bào)。但在審查和公開的過程中打了折扣，其一，審查階段執(zhí)行力度不夠，對(duì)于申報(bào)的財(cái)產(chǎn)狀況真實(shí)性主要依靠領(lǐng)導(dǎo)干部的自覺性，公布未經(jīng)審核部門嚴(yán)格核實(shí)，這樣難免出現(xiàn)少數(shù)人隱瞞部分收入的情況。公布的財(cái)產(chǎn)信息不僅沒有經(jīng)過權(quán)威核實(shí)，而且事后也沒有機(jī)構(gòu)對(duì)已申報(bào)主體財(cái)產(chǎn)變化的合法性進(jìn)行監(jiān)管，最終使制度執(zhí)行流于形式。其二，公示階段執(zhí)行不到位，當(dāng)時(shí)瀏陽的財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體為副科級(jí)以上干部，但公示的對(duì)象卻主要為科級(jí)、副科級(jí)干部，處級(jí)或以上干部可以不在媒體和網(wǎng)絡(luò)上公示，只在紀(jì)委內(nèi)部匯報(bào)。制度執(zhí)行明顯不到位，而且有不公正、平等之嫌。由此想到美國的《政府行為道德法》中關(guān)于申報(bào)的規(guī)定：高級(jí)官員與雇員要求公開申報(bào)，申報(bào)資料向社會(huì)公開，中、下級(jí)官員與雇員秘密申報(bào)，由單位內(nèi)部掌握，普通公務(wù)員不需申報(bào)。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，權(quán)力越大、級(jí)別越高，腐敗的可能性才越大。如果公示的僅僅是部分官員，甚至只是級(jí)別低的官員，勢必很難達(dá)到家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的目的。

二、經(jīng)驗(yàn)啟示

1.申報(bào)主體范圍應(yīng)擴(kuò)大?？茖W(xué)地確立申報(bào)主體可以有效規(guī)范家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在法治的軌道上運(yùn)行。2010年中辦發(fā)布《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，把申報(bào)主體定為領(lǐng)導(dǎo)干部：（一）各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)中縣處級(jí)副職以上（含縣處級(jí)副職，下同）的干部;（二）人民團(tuán)體、事業(yè)單位中相當(dāng)于縣處級(jí)副職以上的干部;（三）大型、特大型國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨(dú)資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）的中層以上領(lǐng)導(dǎo)人員和中型國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨(dú)資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）的領(lǐng)導(dǎo)班子成員;副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部和已退出現(xiàn)職、但尚未辦理退（離）休手續(xù)的干部?？梢钥闯銎渖陥?bào)主體有兩個(gè)不足：一是有明顯的級(jí)別之分，有悖于法治的公平性。二是不利于防治腐敗犯罪。家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的主要功能在于防范、遏制、打擊腐敗犯罪，其次還可以全面體現(xiàn)公務(wù)員任職前財(cái)產(chǎn)狀況、任職中財(cái)產(chǎn)變化情況，有效證明公務(wù)員財(cái)產(chǎn)的正當(dāng)性、合法性，從而保護(hù)公務(wù)員合法財(cái)產(chǎn)。由此可以看出，中發(fā)辦2010年《規(guī)定》的申報(bào)主體既欠缺公平性又失相應(yīng)保護(hù)功效。

為打擊腐敗犯罪，我國《刑法》第8章貪污賄賂罪規(guī)定：貪污賄賂罪主體定為國家工作人員。根據(jù)第93條的規(guī)定：國家工作人員，是指國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論。從該條規(guī)定可以看出，國家工作人員不僅僅局限于領(lǐng)導(dǎo)干部，而是包括一切從事公務(wù)的人員，即公務(wù)員。且不說《刑法》中貪污賄賂罪的范圍是窮盡，但其主體范圍比《規(guī)定》主體范圍肯定更為全面。因此，為確保法律、法規(guī)的一致性以及法治的平等性原則，家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的主體應(yīng)該與貪污賄賂罪的主體相同。

2.公示制度應(yīng)予完善。公示、公開、透明直接與政府的公信力相關(guān)。信息公開不夠，加上部分公職人員的貪污腐敗行為，將使公務(wù)員隊(duì)伍的純潔性受到質(zhì)疑，政府公信力也會(huì)隨之下降。家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，把政府公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)對(duì)外公開，讓公民可以翻閱查看，對(duì)不合法、有疑問的財(cái)產(chǎn)可以進(jìn)行質(zhì)詢和監(jiān)督，這樣一方面可以一定程度上提高公眾參與公共事項(xiàng)的積極性，另一方面從申報(bào)財(cái)產(chǎn)情況也可知絕大部分公務(wù)員是廉潔的，從而增強(qiáng)老百姓對(duì)政府的認(rèn)同感和信任感。

提高政府公信力，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)該在公示環(huán)節(jié)做功夫：首先，公示資料盡量齊全。政府的信息越公開、透明，群眾了解得越清楚，越明白，就會(huì)越理解、越理智、越信任，有利于發(fā)揮人民群眾和輿論監(jiān)督功能。另外，公示的資料越齊全越有利于提高公職人員的廉潔自律意識(shí)，也有利于國家對(duì)公職人員隊(duì)伍的管理和對(duì)貪污腐敗行為的查處和打擊。家庭財(cái)產(chǎn)公示范圍越廣泛、方式越大眾化，越具有效力。但是，財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料的公開涉及申報(bào)主體合法財(cái)產(chǎn)的安全問題，因此，公眾接觸公開資料應(yīng)該有公開期限、保存期限以及其他相關(guān)制度保障，既保障公民的知情權(quán)，也保障申報(bào)主體的財(cái)產(chǎn)安全。這個(gè)方面可以學(xué)習(xí)借鑒美國做法。美國《政府行為道德法》規(guī)定，財(cái)產(chǎn)申報(bào)程序結(jié)束后，申報(bào)材料向社會(huì)公開，公眾可以在15天以內(nèi)免費(fèi)查閱。15天之后，非為公共利益，公眾可以查閱，但需支付合理費(fèi)用（復(fù)印費(fèi)、郵寄費(fèi)等），財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料保留期限為6年。借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，我國可以給15天的免費(fèi)查閱期，在此期間，公民可以憑有效證件查閱、復(fù)印資料，但不得用于營利、非法之目的。免費(fèi)期外，公民如需查閱，除須出示有效證件，還必須付費(fèi)。這樣既保障了社會(huì)公眾的知情權(quán)，完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，又可防范公民濫用權(quán)力。

3.明確財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核機(jī)構(gòu)。一個(gè)獨(dú)立的、權(quán)威的受理審核機(jī)構(gòu)是貫徹落實(shí)制度的有力保障。我國當(dāng)前家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理審核機(jī)構(gòu)傾向于紀(jì)委負(fù)責(zé)，比如新疆阿勒泰地區(qū)財(cái)產(chǎn)申報(bào)由當(dāng)?shù)丶o(jì)檢委黨風(fēng)廉政建設(shè)室受理，當(dāng)?shù)丶o(jì)檢委所屬的預(yù)防腐敗辦公室負(fù)責(zé)審核。江西黎川縣則由縣紀(jì)委廉政室受理財(cái)產(chǎn)申報(bào)表，監(jiān)察局負(fù)責(zé)核查。瀏陽財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理機(jī)關(guān)為單位紀(jì)檢部門，審核機(jī)關(guān)為瀏陽市紀(jì)委。而從世界各國和地區(qū)的實(shí)踐看，更傾向于成立獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)申報(bào)機(jī)構(gòu)，比如新加坡的反貪污調(diào)查局、法國的政治生活資金透明委員會(huì)、美國的政府道德署及司法道德委員會(huì)、香港和澳門的廉政公署。獨(dú)立的機(jī)構(gòu)的確更具獨(dú)立性和權(quán)威性。為了更好地預(yù)防和懲治腐敗，我國2007年成立了國家預(yù)防腐敗局，在監(jiān)察部掛牌。之后各地逐漸開始成立地方預(yù)防腐敗局并在當(dāng)?shù)丶o(jì)委監(jiān)察局掛牌。筆者覺得，預(yù)防腐敗局如果單列出來，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)可能效果更好，因?yàn)檫@樣其人事權(quán)、財(cái)政權(quán)可以不受制于地方政府，從而切斷與地方黨委、政府之間的聯(lián)系，勢必增強(qiáng)工作的獨(dú)立性。因此，建議各地級(jí)市縣加快地方預(yù)防腐敗局的設(shè)立，國家預(yù)防腐敗局與地方預(yù)防腐敗局實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。而家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作可以交由預(yù)防腐敗局全面負(fù)責(zé)，申報(bào)材料的受理與審核工作則根據(jù)申報(bào)主體的職務(wù)級(jí)別進(jìn)行合理分配。比如縣級(jí)預(yù)防腐敗局對(duì)應(yīng)科級(jí)干部，地級(jí)市預(yù)防腐敗局對(duì)應(yīng)縣處級(jí)干部，省級(jí)預(yù)防腐敗局對(duì)應(yīng)廳局級(jí)干部，國家預(yù)防腐敗局對(duì)應(yīng)副部級(jí)以上干部。軍隊(duì)軍官則在軍隊(duì)內(nèi)部按上述原則執(zhí)行。

4.全面規(guī)范法律責(zé)任。制度的嚴(yán)肅性依靠其剛性“罰則”來維護(hù)，違反制度卻不予懲罰和糾正，制度就會(huì)成為“沒有牙齒的老虎”。因此，強(qiáng)化責(zé)任，完善懲罰機(jī)制是確保家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度順利實(shí)施的關(guān)鍵。正如學(xué)界一致認(rèn)可的，家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律責(zé)任應(yīng)該包含三種情形：一是申報(bào)義務(wù)人違反申報(bào)規(guī)定的法律責(zé)任;二是申報(bào)受理審核機(jī)關(guān)的工作人員在執(zhí)行規(guī)定時(shí)由于失職、瀆職行為而產(chǎn)生的法律責(zé)任;三是社會(huì)公眾違法查閱、獲得、使用申報(bào)材料應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。以上三種情形的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)在家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中予以詳細(xì)規(guī)定。責(zé)任形式可根據(jù)情節(jié)輕重分為：黨紀(jì)責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。

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