摘要：沿海地區(qū)一些經(jīng)濟實力強、人口眾多的經(jīng)濟強鎮(zhèn)，日益出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展與政府經(jīng)濟社會管理職能不匹配的矛盾。為此，一些省份推動了“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革，將縣級政府的部分經(jīng)濟社會管理權(quán)力下放給鎮(zhèn)政府，取得了一定成果。但這種權(quán)力下放依然面臨著一系列需要解決的問題。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟強鎮(zhèn) 行政管理體制 分權(quán) 區(qū)域經(jīng)濟

黨的十八大報告中重點提出新型城鎮(zhèn)化后，立刻成為一個備受關(guān)注的熱點。但是十八大報告僅僅是一個綱領(lǐng)性文件，仍然需要在總體方向明確的情況下繼續(xù)探索具體的實施路徑。在中國城鎮(zhèn)化道路問題上，一直存在著大城市優(yōu)先發(fā)展還是以小城鎮(zhèn)承載城鎮(zhèn)化重任的爭論。但是隨著中國大城市發(fā)展日益陷入城市病的問題，大城市的承載容量已經(jīng)成為一個令人擔(dān)憂的問題，大城市能否繼續(xù)大規(guī)模擴張推動中國的城鎮(zhèn)化顯然是值得懷疑的。在此背景下，中小城市尤其是小城鎮(zhèn)就成為中國未來城鎮(zhèn)化的中堅力量，尤其是在與國外的比較中更可以發(fā)現(xiàn)我國的中小城市數(shù)量明顯偏少，重點發(fā)展中小城市，提升中小城市的數(shù)量與質(zhì)量，使其成為容納農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的重點是十分必要的。目前我國已經(jīng)形成了一批具有龐大人口規(guī)模和經(jīng)濟總量的經(jīng)濟強鎮(zhèn)，其中有些經(jīng)濟強鎮(zhèn)經(jīng)濟實力已經(jīng)超過了一些縣級、地級市，但是由于其行政建制依然是鎮(zhèn)，阻礙了其進一步擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，提升城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量。因此，在新型城鎮(zhèn)化背景下，探討這些經(jīng)濟強鎮(zhèn)的行政管理體制改革的內(nèi)在動力與邏輯，分析改革的障礙與難題，推動改革的實現(xiàn)具有十分重要的意義。

一、經(jīng)濟強鎮(zhèn)行政管理體制改革的必要性

經(jīng)過三十年的高速發(fā)展，我國農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)形成了一大批人口規(guī)模大、經(jīng)濟實力強的經(jīng)濟強鎮(zhèn)，尤其是在東部沿海地區(qū)，由于區(qū)位、歷史等原因，一些經(jīng)濟強鎮(zhèn)無論是在人口規(guī)模還是經(jīng)濟實力上已經(jīng)超越了很多縣級市甚至是地級市。如2013年廣東省鎮(zhèn)級GDP排名最高的佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)，其地區(qū)生產(chǎn)總值達到了803億元，高于省內(nèi)潮州（798億元）、河源（720億元）、汕尾（710億元）和云?。?23億元）四個地級市。雖然經(jīng)濟狀況出現(xiàn)了極大改變，但是在在行政建制上，這些經(jīng)濟強鎮(zhèn)依然處于行政序列的最底層級，導(dǎo)致其社會管理與公共服務(wù)能力嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展，對其進一步成長與擴張產(chǎn)生了不利影響。

首先，鎮(zhèn)政府的職能定位難以滿足經(jīng)濟強鎮(zhèn)的發(fā)展需求。20世紀(jì)80年代，我國全面廢除了人民公社制度，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理農(nóng)村事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是征收農(nóng)業(yè)稅、維護農(nóng)村穩(wěn)定、做好計劃生育工作。但是隨著一些農(nóng)村地區(qū)工商業(yè)的迅速發(fā)展以及人口集聚，鄉(xiāng)村地區(qū)的人口迅速轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，其職能也要求做出相應(yīng)轉(zhuǎn)變，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市管理與社會服務(wù)、新農(nóng)村建設(shè)等職能應(yīng)當(dāng)納入經(jīng)濟強鎮(zhèn)的職能，但是由于其行政建制依然面向鄉(xiāng)村，導(dǎo)致了這些經(jīng)濟強鎮(zhèn)無法順利轉(zhuǎn)換其職能，嚴重制約了小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

其次，小城鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)不相稱。1994年分稅制改革后，我國各級政府間的財權(quán)得到了較清晰的劃分，各級政府擁有了自己獨立的收入來源。但是與此同時，相應(yīng)的事權(quán)并沒有得到清晰的界定，導(dǎo)致收入層層上繳，事務(wù)層層下壓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政級別的最低層級，成為矛盾的焦點。一方面，鎮(zhèn)沒有獨立財權(quán)，稅收大部分被中央與省市縣各級政府抽走，鎮(zhèn)政府所得財政分成極少；另一方面，鎮(zhèn)財政支出極大。具體來說，設(shè)在鎮(zhèn)上的職能部門如工商、稅務(wù)、公安、土地、城建、房管、教育、衛(wèi)生、郵電、廣電等部門均由縣（市）職能部門直接領(lǐng)導(dǎo)，鎮(zhèn)政府沒有權(quán)力干預(yù)，收入亦難于用于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，另一方面，廣播、農(nóng)機、農(nóng)電、農(nóng)技、種子、林業(yè)、水利、文化、獸醫(yī)站等缺乏收入但是需要支出的部門全部甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。缺乏收入來源以及支出龐大導(dǎo)致很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力承擔(dān)基本公共建設(shè)與服務(wù)。經(jīng)濟強鎮(zhèn)雖然收入更多，不至于出現(xiàn)很多基層政府“吃飯財政”的問題，但是與其經(jīng)濟發(fā)展需要的公共建設(shè)與服務(wù)支出要求相去甚遠，遠不能滿足當(dāng)?shù)鼐用襻t(yī)療、教育等公共產(chǎn)品的需求。而且有些經(jīng)濟并不是十分發(fā)達的縣，經(jīng)濟強鎮(zhèn)的稅收已經(jīng)成為縣（市）政府所在地城市建設(shè)與社會管理資金的重要來源，直接導(dǎo)致了經(jīng)濟強鎮(zhèn)與縣（市）政府的矛盾加劇，如浙江蒼南縣與其下屬的龍港鎮(zhèn)、平陽縣與其下屬的鰲江鎮(zhèn)之間。改革財權(quán)與事權(quán)的分配對這些經(jīng)濟強鎮(zhèn)的發(fā)展具有重要意義。

再次，缺乏經(jīng)濟與社會管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)。能力是政治體系能夠動員資源并制定公共政策對社會經(jīng)濟的影響程度。權(quán)小能弱是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的普遍問題。東部沿海很多經(jīng)濟強鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、人口高度集聚，相應(yīng)提出了更高的經(jīng)濟社會管理要求，但是鎮(zhèn)作為最低一級的政府機構(gòu)，受制于行政建制，其公共資源投入受到了極大制約，難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。如一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往受困于人員過多、人浮于事的問題，經(jīng)濟強鎮(zhèn)卻缺乏足夠的人員參與管理。如臨近獅山的容桂鎮(zhèn)，2013年，其規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值達 1414 億元，工商稅收達到 55.41 億元，常住人口超過了 50 萬。但是由于其行政級別仍然是正科級，其公務(wù)員編制在擴權(quán)前一直不到80人[1]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名義上是一級政府，但是在實踐中卻往往被虛化，作為政府的行政許可權(quán)、處罰權(quán)以及強制權(quán)往往在上級政府，工商所、稅務(wù)所、派出所、土地所等作為縣級機構(gòu)的派駐單位，其對上級部門負責(zé)而不對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)，進一步弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際權(quán)力。在近些年基層政府機構(gòu)改革的大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有被進一步虛化的趨勢。對很多經(jīng)濟實力不強，以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，這種改革方向是正確的，精簡了人員，降低了行政成本，但是對于經(jīng)濟強鎮(zhèn)，這個問題則另當(dāng)別論。缺乏足夠的管理人員與管理權(quán)限，造成了經(jīng)濟強鎮(zhèn)職能部門被分割、分離，呈現(xiàn)離散型狀態(tài)，不利于經(jīng)濟強鎮(zhèn)的發(fā)展。在經(jīng)濟強鎮(zhèn)中普遍存在經(jīng)濟、社會管理混亂的問題。河北省高碑店市白溝鎮(zhèn)作為北方的箱包名城，在20世紀(jì)90年代陷入“假冒偽劣”與“黃賭毒”問題中，與義烏之間的距離越拉越大的一個重要原因便是白溝僅是一個鎮(zhèn)級單位，缺乏各種社會管理權(quán)限，對市場不能有效監(jiān)管，義烏則是一個縣級單位，擁有相對較高的管理權(quán)限[2]。

以上分析可以看出，現(xiàn)行制度框架下，行政等級的權(quán)力劃分與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要求的管理權(quán)限已經(jīng)出現(xiàn)矛盾，阻礙經(jīng)濟強鎮(zhèn)進一步合理配置資源，保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)與基本公共服務(wù)的提供，阻礙了其經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，也不利于新型城鎮(zhèn)化的進一步實現(xiàn)。

二、經(jīng)濟強鎮(zhèn)行政管理體制改革的進展、內(nèi)容與績效

早在1986年，國務(wù)院即在批轉(zhuǎn)《民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報告》中明清提出了“鎮(zhèn)改市”的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)“非農(nóng)業(yè)人口6萬以上，年國民生產(chǎn)總值2億元以上，已經(jīng)成為該地經(jīng)濟中心的鎮(zhèn)可以設(shè)市。特殊情況的鎮(zhèn)設(shè)市時可以低于這一標(biāo)準(zhǔn)。”2004年，發(fā)改委在《十一五時期我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略》進一步指出：“作為城市擴張的一個重要環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鎮(zhèn)改市、縣改市（區(qū)）的改制升格是一個必不可少的步驟?！盵3]但從實際執(zhí)行情況來看，鄉(xiāng)改鎮(zhèn)與縣改市（區(qū)）的進展較快，而鎮(zhèn)改市則幾乎停滯不前，1986年福建石獅成功鎮(zhèn)改市之后，沒有一個鎮(zhèn)能夠鎮(zhèn)改市，直到2014年6月，根據(jù)國家發(fā)改委、住建部等11個部門在今年6月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》，準(zhǔn)備選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)開展新型設(shè)市模式試點工作。但是此后也僅將浙江溫州龍港鎮(zhèn)與吉林延邊二道白河鎮(zhèn)列為試點單位，其中二道白河鎮(zhèn)顯然不屬于經(jīng)濟強鎮(zhèn)的范疇。

雖然在中央層面對鎮(zhèn)改市落子謹慎，但在地方層面上，由于小城鎮(zhèn)迅速發(fā)展，對區(qū)域經(jīng)濟影響重大，因此一些地區(qū)尤其是沿海小城鎮(zhèn)發(fā)達的省份，紛紛開展了“強鎮(zhèn)擴權(quán)”、“擴權(quán)強鎮(zhèn)”的行動，將大量經(jīng)濟與社會管理權(quán)限下放給鎮(zhèn)政府，其中尤以縣域經(jīng)濟發(fā)達的浙江最為突出。

20世紀(jì)80年代，全國推行了“市管縣”改革。但是在這場“市管縣”體制改革運動中，浙江根據(jù)自己中心城市較弱的實際情況，將更多的權(quán)力保留給了縣，其地級市的權(quán)力明顯小于其它省份，隨著縣域經(jīng)濟的崛起，浙江實行幾輪“強縣擴權(quán)”，使縣域經(jīng)濟保持了發(fā)展活力。在“強縣擴權(quán)”的同時，浙江也注意到了非縣城的經(jīng)濟強鎮(zhèn)的崛起，1994年，浙江就確定了100個小城鎮(zhèn)綜合改革試點，推動小城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化建設(shè)。2000年，浙江在實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略時選擇了優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略，確定了136個中心鎮(zhèn)，主要是推動小城鎮(zhèn)的綜合改革。2005年，浙江在紹興縣的楊汛橋鎮(zhèn)、錢清鎮(zhèn)等5個鎮(zhèn)進行中心鎮(zhèn)培育工程試點（即“強鎮(zhèn)擴權(quán)”）。2007年5月，浙江將這一范圍擴大到141個中心鎮(zhèn)，并且實行了更大程度的放權(quán)[4]。浙江大規(guī)模的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”標(biāo)志著浙江在經(jīng)濟強鎮(zhèn)的行政體制改革中邁出了關(guān)鍵性的步伐。2010年2月，溫州提出了經(jīng)濟強鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小的問題，努力將樂清柳市鎮(zhèn)、蒼南龍港鎮(zhèn)等5 個試點強鎮(zhèn)建設(shè)成為鎮(zhèn)級市。該年12月，浙江省提出賦予全省 27 個先行試點的鎮(zhèn)與縣級基本相同的經(jīng)濟社會管理權(quán)限。浙江的經(jīng)濟強鎮(zhèn)行政管理體制改革走在了全國前列。除浙江以外，其它沿海地區(qū)也紛紛展開了試驗。2009年，廣東佛山順德區(qū)試點放權(quán)強鎮(zhèn)，將大部分事權(quán)向鎮(zhèn)街下放，目前該市十個鎮(zhèn)街均已獲得縣級管理權(quán)限；佛山南海區(qū)也同樣啟動了強鎮(zhèn)擴權(quán)，將大部分市區(qū)的審批權(quán)限下放給鎮(zhèn)。2010 年 9 月山東省宣布將啟動鎮(zhèn)級市試點，計劃用 3—5年時間將省內(nèi) 20 多個中心鎮(zhèn)培育成小城市。

浙江“擴權(quán)強鎮(zhèn)”的主要特點在于其并不是一次普遍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，而僅是針對經(jīng)濟實力強、輻射力大的經(jīng)濟強鎮(zhèn)所作出改革，其中心在于調(diào)整既有縣鎮(zhèn)關(guān)系，向經(jīng)濟強鎮(zhèn)下放部分甚至是大部分縣級政府經(jīng)濟社會管理權(quán)限，提高經(jīng)濟強鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會管理與服務(wù)能力。具體來看，其下放的權(quán)力主要包括以下幾個部分。第一，財政分成與投資體制。按照財權(quán)與事權(quán)一致的原則，在財政收入分成比例上向經(jīng)濟強鎮(zhèn)傾斜，使經(jīng)濟強鎮(zhèn)可支配財力大大增加；加大投資體制改革力度，允許經(jīng)濟強鎮(zhèn)設(shè)立城建投資公司，籌集資金投入城市建設(shè)；改革貸款融資體制，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，增加經(jīng)濟強鎮(zhèn)貸款的額度與便利性，解決經(jīng)濟強鎮(zhèn)貸款難的問題；加強對經(jīng)濟強鎮(zhèn)的投資，省里撥專項資金用于經(jīng)濟強鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障支出等，并對經(jīng)濟強鎮(zhèn)的建設(shè)項目優(yōu)先立項。第二，改革經(jīng)濟強鎮(zhèn)的建設(shè)用地制度以及與此相關(guān)的戶籍、社會保障制度。農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì)是小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的制約條件，為此，浙江加快了集體非農(nóng)建設(shè)用地使用改革，逐步探索合理的土地流轉(zhuǎn)方式；省里在下達用地指標(biāo)時，也專門留有經(jīng)濟強鎮(zhèn)的用地指標(biāo)，以緩解經(jīng)濟強鎮(zhèn)由于鎮(zhèn)區(qū)面積迅速擴張帶來的用地緊張問題。隨著土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，大量喪失土地的農(nóng)民以及流入城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民的身份產(chǎn)生了巨大轉(zhuǎn)換，原有的戶籍制度已經(jīng)無法反映居民的實際情況，對列入改革范圍的經(jīng)濟強鎮(zhèn)，只要居民在居住地有穩(wěn)定的收入來源與合法固定住所，即可以辦理當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口，得到與當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥纳鐣Ｕ蠙?quán)利。第三，擴大經(jīng)濟強鎮(zhèn)的社會管理權(quán)限與執(zhí)行權(quán)。將縣級政府擁有的部分社會管理權(quán)限下放到經(jīng)濟強鎮(zhèn)，使這些鎮(zhèn)不必再前往縣城審批事務(wù)。對派駐在鎮(zhèn)上的縣級派出機構(gòu)，在人事任免與考核上，也納入鎮(zhèn)的考核體系，使鎮(zhèn)真正成為一級具有社會管理權(quán)的政府。

浙江的改革取得了良好效果，隨著財政分成比例的提高，經(jīng)濟強鎮(zhèn)的財政收入得到明顯提高，如浙江紹興錢清鎮(zhèn) 2006 年稅收達到 4.97 億元，但可支配財政收入只有 1 億元。強鎮(zhèn)擴權(quán)實施后，稅收達到6.5元，其中增量部分全部歸鎮(zhèn)政府，僅此一項，即使可支配財力提高一倍以上，城市建設(shè)與社會保障經(jīng)費得到極大充實[4]。通過各種方式向鎮(zhèn)政府授權(quán)，鎮(zhèn)政府可以直接行使的權(quán)力擴大，行政效率得到了提高，很多事項不必再前往縣市政府審批，為企業(yè)提供優(yōu)良的投資環(huán)境的能力得到了提高，很多已經(jīng)準(zhǔn)備將總部搬遷到大城市的企業(yè)放棄了搬遷打算，并且吸引了一些已經(jīng)遷出企業(yè)將總部回遷。在服務(wù)能力提升的同時，其管理能力也得到了提升，環(huán)境污染、社會治安等以前難于管理的問題也取得了較大進展，社會治安狀況明顯好轉(zhuǎn)，環(huán)境污染問題也得到了一定程度的治理。

三、經(jīng)濟強鎮(zhèn)行政管理體制改革仍需討論的問題

經(jīng)濟強鎮(zhèn)擴權(quán)已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的共識，并且一些省份已經(jīng)做出了有益的探索。但是在改革中仍然面臨一系列的難題，其中首要的則是如何分權(quán)的問題。

按照《憲法》規(guī)定，省、市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是三級政府組織，但是在實際執(zhí)行過程中已經(jīng)演變成為了省、（地級）市、縣（縣級市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府模式，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力被虛化。單一制國家政府間的權(quán)力劃分存在兩種模式：法律化的權(quán)力劃分和行政化的權(quán)力劃分。我國政府的權(quán)力安排是按照民主集中制確立的，但是在具體操作過程中依然停留在非制度化的層面上，政府間權(quán)力安排并沒有依靠法律與制度固定下來，中央與地方政府間的關(guān)系往往依靠上級政府授權(quán)，鎮(zhèn)政府的權(quán)力則來自縣級政府的授權(quán)[5]。由于中國的分權(quán)依然是不穩(wěn)定的，沒有上升到法律層面，地方政府之間的分權(quán)首先依賴中央下放的權(quán)力，這就決定了越到底層權(quán)力越不穩(wěn)定。

已有很多文獻證實了中央與地方的分權(quán)是中國轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟取得迅速發(fā)展的重要原因[6]，這也可以用于解釋為何在此次“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的改革中，地級市政府是一個積極的推動者，通過下放縣級政府權(quán)力給強鎮(zhèn)，刺激強鎮(zhèn)經(jīng)濟更快的發(fā)展，可以使地級市在市域范圍內(nèi)受益。然而縣級政府無疑是此項改革的利益受損者，無論是財權(quán)還是事權(quán)的下放，都會使縣級政府的直接利益受到極大損失，而經(jīng)濟增長帶來的利益只能在很小程度上彌補縣級政府的損失。這也是為何此項改革在各地的進展并不相同，甚至出現(xiàn)一些地方鎮(zhèn)的權(quán)力被重新收回的問題。因此如何界縣級政府下放的權(quán)力，以及如何部分彌補縣級政府因財權(quán)、事權(quán)下放帶來的損失也是一個需要討論的問題。

中國的行政體制是一個“職責(zé)同構(gòu)”的體系，從中央一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政機構(gòu)設(shè)置高度統(tǒng)一，造成了上級有什么樣的機構(gòu)，下級就有什么樣的機構(gòu)對應(yīng)，這是中國地方政府人員膨脹，官僚主義盛行的重要原因[7]。如果繼續(xù)擴張鎮(zhèn)的權(quán)力，那么結(jié)果必然是鎮(zhèn)真正成為一級政府，其人員配置必然出現(xiàn)膨脹，使精簡機構(gòu)與人員的構(gòu)想落空。而且在目前以GDP為首要考核指標(biāo)的前提下，一旦鎮(zhèn)成為一級政府，那么其必然更加追求高速的經(jīng)濟擴張，而放棄其它目標(biāo)的實現(xiàn)，甚至助長已經(jīng)在縣域、市域經(jīng)濟中出現(xiàn)的地方保護主義，加劇地方經(jīng)濟的封閉性，由于鎮(zhèn)域空間有限，封閉性必然帶來更大的不利影響。而且鎮(zhèn)域空間有限還會影響到進一步成長之后的擴展空間。

因此，經(jīng)濟強鎮(zhèn)的行政體制改革問題絕不僅僅是一個簡單的放權(quán)問題，在放權(quán)的同時有必要進行綜合改革。至于此問題，由于篇幅所限，另文加以探討。

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（苗潤雨，1981年生，天津市人，中國人民銀行天津分行助理研究員，博士研究生）