康勝利

摘 ?要：針對十八屆四中全會再次提出和重點闡釋“依法治國”重大戰(zhàn)略，我國檔案事業(yè)法治化建設(shè)再次迎來一個新的機遇期這一關(guān)鍵時間節(jié)點，筆者對1987年《檔案法》頒布以來與“依法治檔”研究相關(guān)的文獻及其主要內(nèi)容進行統(tǒng)計分析和綜述，并就28年來“依法治檔”的研究狀況及其內(nèi)容做簡要述評，得出目前學(xué)術(shù)界對“依法治檔”研究關(guān)注度較低，尚沒有形成比較完整的研究體系以及28年來“依法治檔”過程中存在的部分問題竟然如出一轍，幾乎毫無改善等結(jié)論;同時，還提出許多被以往研究者所忽略的其他問題，如民營企業(yè)私有檔案保護存在法律空白等;目的在于方便學(xué)界日后進行相關(guān)研究。

關(guān)鍵詞：檔案法;依法治檔;文獻綜述;研究現(xiàn)狀

1 “依法治檔”研究統(tǒng)計分析

筆者以“篇名”為檢索項，以“依法治檔”為檢索詞，以“中國知網(wǎng)”為檢索平臺，共檢索到相關(guān)文獻626篇，如圖1所示。

1.1 ?發(fā)表年度——文獻數(shù)量統(tǒng)計分析。一是從發(fā)表年度來看，對“依法治檔”這一問題的研究始于1987年，之后雖有起伏但從未中斷。1987年正是《檔案法》頒布之際，花芝盛在《上海檔案》發(fā)表的《依法治檔》一文是至今能夠檢索到的第一篇研究“依法治檔”的文獻資料，他在文章中主要談了學(xué)習(xí)和宣傳《檔案法》的心得體會，可謂是“依法治檔”研究領(lǐng)域的開山之作。同年申耀壽發(fā)表于《山西檔案》的《依法治檔路更寬》以詩歌的形式抒發(fā)了聆聽《檔案法》頒布之后的振奮之情。二是從時間分布來看，1987年～2014年共28年間，文獻發(fā)表數(shù)量共出現(xiàn)過四次高峰。對四個高峰年份文獻主題和內(nèi)容分析比較，即可發(fā)現(xiàn)這四個年份均為《檔案法》頒布或?qū)嵤┲苣昙o念，如表1所示。

1.2 ?發(fā)文作者統(tǒng)計分析?！耙婪ㄖ螜n”研究文獻共涉及個人作者41人，其余署名為特約評論員或機構(gòu)等。在這41位個人作者中，除趙乃康（3篇）、陳忠海（3篇）、吳雁平（3篇）、舒國雄（2篇）、陳愛華（2篇）、丁成明（2篇）、王璽（2篇）、李建芳（2篇）、陳玉賢（2篇）、劉祖華（2篇）、鄧濤（2篇）、李春英（2篇）外，其余29人均只發(fā)表過1篇文章?？梢姡瑢@一問題的研究缺乏系統(tǒng)性和持續(xù)性。持續(xù)關(guān)注這一問題并連續(xù)發(fā)表3篇文章的共3人：太原市檔案局趙乃康主要對依法治檔的工作實踐和成果進行了總結(jié);鄭州大學(xué)陳忠海和開封市檔案局吳雁平就依法治檔這一問題發(fā)表的文章較為連貫，具有較高的理論價值，同時他們還承擔(dān)了國家社科基金項目《檔案法立法思想與立法原則研究》（后期改為《依法治檔研究》），是少有的專門對“依法治檔”進行深入研究的作者。另外，對這些文章的參考文獻進行初步分析后發(fā)現(xiàn)，陳作明《依法治檔的內(nèi)涵》、舒國雄《關(guān)于依法治檔的幾個認識問題》、鄧濤《依法治檔的內(nèi)涵與重點》這三篇文章被引用和參考頻次最高，在“依法治檔”研究中具有較高代表性和影響力。

1.3 ?發(fā)文機構(gòu)統(tǒng)計分析。如表2所示，各級檔案局、館是研究“依法治檔”的主要力量，他們所撰寫的文獻數(shù)量約占75%，在“依法治檔”研究中具有絕對優(yōu)勢;高校和科研院所居其次，共撰寫研究文獻16篇，總量較少，但在內(nèi)容豐富性和理論性上略高于其他兩類文獻。由此可以看出，目前學(xué)界對“依法治檔”這一問題的研究熱情和關(guān)注度較低，已發(fā)表的大量期刊文獻大都來自從事實踐工作的各局、館工作人員，這也可能是由于依法治檔與他們自身的工作密切度更高，接觸和了解更為方便、直接。

1.4 ?期刊分布統(tǒng)計分析。檢索出的626篇文獻中，能夠清晰查明來源的文獻共537篇，如圖2、圖3所示。在這之中，有兩個問題特別需要引起我們重視：

第一，“依法治檔”研究文獻總體數(shù)量較大，幾乎覆蓋了各級別刊物，但筆者發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)文章都是以領(lǐng)導(dǎo)號召、會議發(fā)言、工作總結(jié)和征文啟事等形式發(fā)表在“事業(yè)”“檔案館工作”“專題報道”“工作園地”等板塊，僅《中國檔案報》就占49篇，這也印證了前文分析所得結(jié)論“各級檔案局、館是研究依法治檔的主要力量，文章內(nèi)容也大都集中于檔案實務(wù)方面”。

第二，雖然刊登在全國中文核心期刊上的“依法治檔”研究文獻總體數(shù)量并不少，但是由圖2可以清晰地發(fā)現(xiàn)，作為檔案界頂級期刊的《檔案學(xué)通訊》和《檔案學(xué)研究》卻只刊發(fā)了5篇文章，并且在這5篇文章中，除去一篇新聞通訊稿，一篇工作回顧，僅有3篇屬于理論研究型文章?？梢姡P(guān)于“依法治檔”問題的研究目前仍然處于較低的理論層次，也從側(cè)面佐證了整個學(xué)術(shù)界對這一問題缺乏研究熱情，關(guān)注度較低。

2 “依法治檔”研究狀況述評

總結(jié)來看，目前對“依法治檔”這一問題的研究主要有七個關(guān)注點，它們分別是“定義”、“法的范圍”、“內(nèi)容”、“必要性和作用”、“主體”、“存在問題”、“措施與方法”。經(jīng)過28年的探索、討論和積淀，目前，學(xué)術(shù)界已經(jīng)就“法的范圍”、“內(nèi)容”、“必要性和作用”等問題達成了共識。具體來說，幾乎所有作者都認為，依法治檔不僅要依據(jù)《檔案法》《檔案法實施辦法》等單純檔案類法律法規(guī)，而且要依靠其他一切有關(guān)的法律法規(guī);同時，他們先后指出依法治檔的內(nèi)容主要包括兩方面，一是嚴格執(zhí)行黨和國家所制定的檔案工作法律法規(guī)，即依法管理;二是妥善行使執(zhí)法權(quán)，通過檢查和督導(dǎo)等形式推進檔案工作順利實行;在依法治檔的“必要性和作用”問題上，相關(guān)作者包括檔案利用者群體都認為實施依法治檔是非常有必要而且是積極有益的，勢必會對增強社會檔案意識、強化檔案管理工作、協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系和促進檔案開放利用等方面起到事半功倍的作用。然而在其他問題上，學(xué)術(shù)界依然討論熱烈，觀點紛呈，頗有一番“百花齊放、百家爭鳴”之景。

2.1 “依法治檔”的定義。這一問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是定義的全面性。以2010年為時間節(jié)點，在此之前，絕大多數(shù)研究者都是從檔案行政管理部門的角度出發(fā)，將“依法治檔”界定為依法管理檔案工作;2010年，國家檔案局法規(guī)司鄧濤撰文指出“依法治檔”不僅包括依法管理檔案工作，而且包括對執(zhí)法機關(guān)自身行為的約束[1]，這一概念更加全面、客觀，較短時間內(nèi)即得到了廣泛認同。二是概念的起源。吳雁平認為“第一個對‘依法治檔下定義的是杭州大學(xué)的陳作明先生，時間為1993年[2]”。事實上早在1993年以前，依法治檔的概念就已經(jīng)成型且取得了較高認可，如姜廷禮在1992年就提出“依法治檔，就是在各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠法律和法規(guī)對檔案工作進行依法管理[3]”。另外，舒國雄曾指出“依法治檔”這一概念的正式提出是在1989年3月國家檔案局與國務(wù)院法制局聯(lián)合發(fā)出的《通知》[4]。

筆者認為，從文獻發(fā)表年度和主題內(nèi)容等方面來分析，最早在1987年前后“依法治檔”的概念就已經(jīng)被提出，至少是已經(jīng)有了模糊的、得到初步認可的概念，否則在這之后的研究便無從談起。

2.2 “依法治檔”的主體。最初，學(xué)術(shù)界以“檔案館（室）無行政權(quán)力”為出發(fā)點，認為依法治檔是檔案局的事，與各級檔案館（室）無關(guān)，如李洪波認為，“依法治檔的執(zhí)法主體應(yīng)該是各級檔案行政管理部門，其他任何組織和個人都無執(zhí)法權(quán)[5]”。對此，管先海指出依法治檔不應(yīng)該只是檔案局的事，它不僅需要檔案局、館、室的共同努力，而且需要各級權(quán)力、行政、司法機關(guān)以及各級領(lǐng)導(dǎo)的支持、配合和協(xié)助[6]，鄭州大學(xué)陳忠海教授也持相同觀點。

筆者認為，依法治檔的主體應(yīng)當(dāng)包括依法管理檔案工作過程中的領(lǐng)導(dǎo)者、參與者和其他利益相關(guān)者。要想做好依法治檔工作，有效提高全社會的檔案法制意識，必然需要更廣泛的參與和外部支持，上至國家下至公民，每個機構(gòu)、組織和個人都與檔案、檔案工作有著千絲萬縷的聯(lián)系，因此他們理應(yīng)都是依法治檔的天然參與者和受益者，當(dāng)屬依法治檔的主體。正是借助于這些主體的廣泛參與和共同協(xié)作，依法治檔才能持續(xù)、健康、有效地推進，最終惠及包括檔案行政管理部門、檔案工作者、檔案利用者和檔案所有者在內(nèi)的全社會人員。

2.3 ?“依法治檔”存在的問題。橫向比對相關(guān)文獻，筆者意外地發(fā)現(xiàn)28年以來“依法治檔”存在的問題幾乎如出一轍。例如在《檔案法》頒布的第二年即1988年，當(dāng)時的研究者和實踐工作者就提出依法治檔過程中主要存在“檔案工作者思想陳舊保守”、“社會檔案意識不強”、“檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制、管理機構(gòu)不健全”、“指導(dǎo)多，監(jiān)督少，執(zhí)法不嚴”以及“基礎(chǔ)條件落后”等問題[7][8];再看2005年，忻州市檔案局副局長薄小林從實踐角度對管理機構(gòu)在依法治檔過程中遇到的問題和難點進行了總結(jié)，主要有“檔案執(zhí)法意識不強，條塊關(guān)系不順，職責(zé)不清;監(jiān)督執(zhí)法的依據(jù)滯后;檔案執(zhí)法重實體輕程序;缺乏良好的執(zhí)法環(huán)境;執(zhí)法機制不健全[9]”等，直到今天，這些問題依然如是。

筆者認為，相對于依法治檔過程中表現(xiàn)出來的各種問題，這一現(xiàn)象同樣值得我們重點關(guān)注，它不僅揭示了各個階段檔案工作和檔案法制化建設(shè)中存在的突出問題，而且真實、客觀地反映了依法治檔工作成效較差，形勢嚴峻等重要問題。這一現(xiàn)象的闡釋和解決，應(yīng)當(dāng)成為今后依法治檔工作開展的出發(fā)點和關(guān)鍵節(jié)點，它有助于我們從根本上思考和解決依法治檔工作中存在的各種問題。

2.4 “依法治檔”的措施與方法。總體來看，無論是各檔案局（館）工作人員，還是各高校、科研院所學(xué)術(shù)研究者，都十分重視加強和改進依法治檔的措施、方法和途徑等問題的研究。

在實踐工作領(lǐng)域，國家檔案局、各省市檔案局（館）都結(jié)合工作實際，從各個層級有針對性地提出了相應(yīng)的對策和辦法，如國家檔案局鄧濤認為“依法治檔的重點應(yīng)堅持做到職權(quán)法定，依法行政，有效監(jiān)督，高效便民[10]”;針對缺乏機構(gòu)和信心等問題，樂清市檔案局厲海鷗提出，要“健全機構(gòu)，樹立信心、敢于執(zhí)法、善于執(zhí)法[11]”;在具體執(zhí)法實踐中做出突出成績的河南省許昌縣檔案局還逐步探索總結(jié)出一套“三結(jié)合”的檔案行政執(zhí)法模式，即集中執(zhí)法與平時執(zhí)法相結(jié)合、檔案執(zhí)法與業(yè)務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合、單獨執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法相結(jié)合，有力地推進了依法治檔工作，保障了檔案工作依法開展[12]。

在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，各高校學(xué)者和科研人員始終沒有放松對“依法治檔”這一問題的關(guān)注和鉆研，不僅對“依法治檔”的定義和主體界定做出了重要貢獻，而且還從多個角度對“依法治檔”存在的問題進行了綜述和比較，并從學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域提出了理論見解和觀念支持。如陳忠海教授從“加強檔案行政執(zhí)法;建立監(jiān)督和制約機制;轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能;加強宣傳教育，提高全社會檔案法治意識[13]”等方面較為系統(tǒng)地論證了如何加強依法治檔的措施與方法。

3 結(jié)論

綜上所述，學(xué)術(shù)界對“依法治檔”研究關(guān)注度較低，缺乏研究熱情和動力，目前較為系統(tǒng)和深入的研究僅有陳忠海和吳雁平1個專項課題共6篇論文，尚沒有形成比較完整的研究體系;檔案局（館）工作人員雖關(guān)注較多，發(fā)表文獻數(shù)量頗豐，但大都以工作總結(jié)、會議發(fā)言、專題報道等形式刊發(fā)在“工作園地”等板塊，較少探討與自身工作息息相關(guān)的實際問題。另外，在1987年《檔案法》頒布后不久，一些研究者根據(jù)當(dāng)時情況提出的依法治檔過程中發(fā)現(xiàn)的問題，如執(zhí)法意識淡薄、執(zhí)法缺少具體依據(jù)等在28年后的今天依然存在，這必須引起我們的高度重視并加以深入研究和積極更正。除此之外，依法治檔還存在著許多被以往研究者所忽略的其他問題，如民營企業(yè)私有檔案保護存在法律空白;行政執(zhí)法時難以對檔案價值進行界定、量化以作法律參考;如何貫徹和實施《檔案法》與相關(guān)法律法規(guī)中的獎勵機制等。無論如何，依法治檔絕不應(yīng)該只是停留在理論探討層面而止步不前，它應(yīng)該且必須走出文獻，扎實、真切地落實到檔案工作的各個方面?？傮w來講，依法治檔的貫徹和實施依然任重而道遠，借此契機，希冀我們檔案人能夠奮發(fā)而昂揚，緊抓這一難得機遇，推動依法治檔工作在理論和實踐兩個方面都能再創(chuàng)新高！

參考文獻：

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（作者單位：遼寧大學(xué)歷史學(xué)院 ?來稿日期：2015-06-15）