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解放戰(zhàn)爭時期，是人民軍隊的大發(fā)展時期。在一面作戰(zhàn)、一面建軍的過程中，人民軍隊在繼承土地革命時期、抗日戰(zhàn)爭時期軍事制度的基礎上，適應大規(guī)模正規(guī)化作戰(zhàn)需要，適應人民軍隊力量不斷壯大的實際，創(chuàng)新發(fā)展了一系列具有我軍特色的軍事制度，不僅為奪取全國解放戰(zhàn)爭的勝利發(fā)揮了重要作用，也為新中國成立后人民軍隊制度建設走向更高階段積累了寶貴經(jīng)驗。

一、著眼加強對作戰(zhàn)和建設的集中統(tǒng)一領導，完善軍事領導和指揮體制

在軍隊設立黨的中央軍事委員會(以下簡稱“中央軍委”)，是人民軍隊從建軍之初就確立的一項重要制度安排，從機構(gòu)設置和組織形式上確保了軍隊的領導權(quán)和指揮權(quán)高度集中統(tǒng)一于黨中央和中央軍委。抗戰(zhàn)勝利前夕，中共中央依據(jù)當時國際國內(nèi)形勢，在不放棄爭取和平民主的同時，著眼應對國民黨發(fā)動大規(guī)模內(nèi)戰(zhàn)的危險，做出了加速實行軍事戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的決策。為加強新形勢下黨對軍事斗爭的領導，1945年8月23日，中共中央召開政治局擴大會議，組成了新的中央軍委，確定凡屬戰(zhàn)略方針、政策及建軍、作戰(zhàn)的一切重大問題均由其決策。在中央軍委之下，設總參謀部、總政治部、總后勤部3個辦事機關，統(tǒng)管全軍的軍事、政治及后勤工作。1947年2月，人民解放軍稱謂正式確定后，又成立了人民解放軍總部。中央軍委和人民解放軍總部是一個機構(gòu)兩個牌子。人民解放軍總部是對外名義，在戰(zhàn)爭期間實際使用次數(shù)不多，主要是以總部名義發(fā)布戰(zhàn)績公告，以及頒布《解放軍口號》和重新頒布《三大紀律八項注意》等。戰(zhàn)略決戰(zhàn)開始后，1948年11月21日，中共中央決定中央軍委在對外公開發(fā)布命令時，使用“中國人民革命軍事委員會”的名稱。在整個解放戰(zhàn)爭時期，中央軍委既是人民軍隊的最高領導機構(gòu)，也是最高指揮機構(gòu)。

在中央軍委之下，設立了戰(zhàn)略區(qū)和野戰(zhàn)軍兩套并行的指揮機構(gòu)。解放戰(zhàn)爭時期的戰(zhàn)略區(qū)領導和指揮機構(gòu)的設置，總體上延續(xù)抗日戰(zhàn)爭時期根據(jù)地建設的經(jīng)驗和作法，由中共中央派出中央局，代表黨中央對解放區(qū)實行黨政軍一元化領導，戰(zhàn)略區(qū)最高軍事領導和指揮機關為一級軍區(qū)(也稱大軍區(qū))，與中央局同級并受其領導，下轄一定數(shù)量的戰(zhàn)斗部隊和二級、三級軍區(qū)。隨著戰(zhàn)爭形勢變化和解放區(qū)規(guī)模不斷擴大，軍區(qū)設置歷經(jīng)多次變化，到全國解放戰(zhàn)爭結(jié)束前，與東北、華北、華東、華中、西北5個中央局對應，全國共設5個一級軍區(qū)。

野戰(zhàn)軍直接受中央軍委指揮，有時根據(jù)需要也接受所在戰(zhàn)略區(qū)中央局的指揮。1945年9月，中共中央《關于擴兵與編組野戰(zhàn)軍的指示》明確指出，“這類主力機動兵團須直接受中央軍委及各中央局的指揮調(diào)動，不隸屬于當?shù)剀妳^(qū)的建制”*中央檔案館編：《中共中央文件選集》，第15冊，289頁，北京，中共中央黨校出版社，1991。。為了進一步區(qū)別大軍區(qū)和野戰(zhàn)軍的關系，1948年9月《解放戰(zhàn)爭第三年軍事計劃》又專門規(guī)定：一級軍區(qū)及野戰(zhàn)軍和直屬兵團受中央軍委指揮。野戰(zhàn)軍和直屬兵團在行政上一般受其主要活動地區(qū)的軍區(qū)管轄。鑒于野戰(zhàn)軍主要執(zhí)行機動作戰(zhàn)任務，流動性大，編制變化靈活，為加強對野戰(zhàn)軍的領導，中共中央和中央軍委還在野戰(zhàn)軍和一些野戰(zhàn)集團中建立了黨的前敵委員會(即前委)或軍委分會，規(guī)定凡作戰(zhàn)具體事宜由野戰(zhàn)軍前委(或軍委分會)集體決策。在有兩個以上野戰(zhàn)軍或軍區(qū)部隊參加的戰(zhàn)役中，成立黨的總前委，實施統(tǒng)一調(diào)度指揮。

二、以野戰(zhàn)軍建設為重點，不斷完善人民軍隊編制編成

解放戰(zhàn)爭時期，隨著作戰(zhàn)進程、作戰(zhàn)樣式的變化，以及人民軍隊規(guī)模、結(jié)構(gòu)的發(fā)展，人民軍隊編制編成不斷演變，先后進行了兩次全軍性的整編，還在戰(zhàn)爭間隙進行了多次調(diào)整，逐漸走向了統(tǒng)一正規(guī)。

第一次大規(guī)模整編發(fā)生在過渡階段。1945年8月，為適應從抗日游擊戰(zhàn)爭到國內(nèi)正規(guī)戰(zhàn)爭的軍事戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，中共中央、中央軍委要求各戰(zhàn)略區(qū)立即編組野戰(zhàn)兵團，加強地方武裝和民兵建設，進一步完善“三結(jié)合”武裝力量體制。其中，野戰(zhàn)兵團由各戰(zhàn)略區(qū)現(xiàn)有部隊抽出1/2～3/5，其余組成地方兵團。野戰(zhàn)部隊分三等組成團、旅、師，旅以下部隊實行“三三制”的編制；地方兵團編制由各戰(zhàn)略區(qū)酌定，人數(shù)比例不少于全區(qū)現(xiàn)有部隊的2/5。經(jīng)過組建和整編，至1946年6月第一次全軍整編工作基本完成時，除華南各游擊隊外，長江以北7大戰(zhàn)略區(qū)全部建立了能在較大范圍內(nèi)實施機動作戰(zhàn)的野戰(zhàn)部隊，全軍野戰(zhàn)部隊從無到有，共有24個野戰(zhàn)縱隊和相當于縱隊的師、11個旅和相當于旅的師，共計61萬人。這次整編，加強了人民軍隊的突擊力量，加強和發(fā)展了武裝力量三結(jié)合的體制，為應付大規(guī)模內(nèi)戰(zhàn)準備了條件。

第二次大規(guī)模整編發(fā)生在戰(zhàn)略決戰(zhàn)前后。1948年11月，中央軍委發(fā)布統(tǒng)一全軍編制及部隊番號的通令，規(guī)定人民解放軍部隊分為野戰(zhàn)部隊、地方部隊和游擊部隊3類。野戰(zhàn)部隊實行正規(guī)編制，統(tǒng)一稱號，縱隊改稱為軍，師和旅統(tǒng)一稱為師，分為野戰(zhàn)軍、兵團、軍、師、團、營、連、排、班各級，一般采取“三三制”編組。地方部隊以警備旅、獨立旅為最高單位，不再稱師。游擊部隊保留縱隊、支隊等名稱，不稱軍、師或旅。到1949年上半年，全軍野戰(zhàn)部隊、各軍區(qū)地方部隊以及各游擊縱隊陸續(xù)完成了整編。其中，人民解放軍野戰(zhàn)部隊發(fā)展到4個野戰(zhàn)軍又3個直屬兵團，共計51個軍218萬人。經(jīng)過整編，人民解放軍統(tǒng)一了番號，初步統(tǒng)一了編制，向正規(guī)化建設邁進了重要一步，為新中國成立后開展大規(guī)模正規(guī)化建設奠定了基礎。

三、緊貼作戰(zhàn)和建軍需要，創(chuàng)新發(fā)展軍隊政治工作制度

解放戰(zhàn)爭時期，人民軍隊政治工作制度緊緊圍繞加強黨對軍隊絕對領導、圍繞保持人民軍隊性質(zhì)宗旨、圍繞發(fā)揚優(yōu)良傳統(tǒng)，發(fā)揮生命線作用。

(一)恢復和發(fā)展黨委制。黨委制是實現(xiàn)黨對軍隊絕對領導的根本制度。早在三灣改編時，就確立了在團以上部隊實行黨委制的原則。1931年11月贛南會議時，受當時“左”傾錯誤影響，以政治委員的全權(quán)代表制取代了黨委制?？谷諔?zhàn)爭時期，人民軍隊各部隊成立的軍政委員會，是帶有黨委制性質(zhì)的過渡性的黨組織。1945年11月黨的七大決定，按照古田會議原則，重建軍隊各級黨的委員會。1947年7月28日，總政治部頒發(fā)了《中國人民解放軍黨委員會條例草案(初稿)》，對軍隊各級黨委會以及連隊黨支部的性質(zhì)、地位、作用和組織原則等做出具體規(guī)定。1948年9月20日，毛澤東為中共中央起草的《關于健全黨委制》的決定，明確指出：“黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度”，規(guī)定各級“都必須建立健全的黨委會議制度，一切重要問題(當然不是無關重要的小問題或者已經(jīng)會議討論解決只待執(zhí)行的問題)均須交委員會討論，由到會委員充分發(fā)表意見，做出明確決定，然后分別執(zhí)行”。同時強調(diào)：“集體領導和個人負責，二者不可偏廢。軍隊在作戰(zhàn)時和情況需要時，首長有臨機處置之權(quán)”*《毛澤東選集》，第4卷，1340～1341頁。。在恢復黨委制的同時，軍隊基層黨支部建設也得到加強。1948年10月，總政治部頒布了《關于支部工作條例草案》，明確規(guī)定:“支部是軍隊中黨的組織基礎，支部委員會是全連隊的統(tǒng)一領導機關”。黨委制的恢復和黨支部工作的加強，進一步從制度上確保了黨對軍隊絕對領導的實現(xiàn)。

(二)創(chuàng)新政治教育制度。解放戰(zhàn)爭時期，由于形勢、任務、環(huán)境的復雜多變，為解決各個戰(zhàn)略階段廣大指戰(zhàn)員存在的模糊認識和思想問題，人民軍隊政治教育制度與作戰(zhàn)、管理教育、軍政訓練等工作密切結(jié)合，得到進一步發(fā)展。一是不間斷地開展形勢任務教育。在過渡階段，著重解決“和”“戰(zhàn)”問題上的模糊認識，教育官兵認清國民黨反人民的階級本質(zhì)，明確人民軍隊的任務，克服和平麻痹思想。在戰(zhàn)略防御階段，著重進行“一切反動派都是紙老虎”的教育，提高指戰(zhàn)員戰(zhàn)勝國民黨軍進攻的信心。在戰(zhàn)略進攻和戰(zhàn)略決戰(zhàn)階段，著重解決敢于進攻、敢于決戰(zhàn)的問題。在戰(zhàn)略追擊階段，著重進行“將革命進行到底”的教育。二是持續(xù)開展政策紀律教育。在過渡階段，針對一些人存在的地方主義、游擊主義和不愿離開家鄉(xiāng)去野戰(zhàn)軍和其他戰(zhàn)略區(qū)的情況，著重進行全局觀念和加強組織紀律性的教育；在戰(zhàn)略防御階段，著重進行了加強集中統(tǒng)一的教育；在戰(zhàn)略進攻階段，著重把加強紀律性作為戰(zhàn)略問題來抓，一方面針對全軍，統(tǒng)一并重新頒布了《三大紀律八項注意》，嚴格抓好三大紀律八項注意的教育，另一方面結(jié)合建立請示報告制度，普遍開展反對無政府主義和無紀律狀態(tài)的教育運動；在戰(zhàn)略追擊階段，著重進行新區(qū)城市政策紀律和外交政策紀律的教育。三是開展革命英雄主義教育。主要形式是開展立功運動，使廣大指戰(zhàn)員在緊張、激烈的戰(zhàn)爭環(huán)境中，始終保持旺盛的戰(zhàn)斗意志，促進作戰(zhàn)、訓練和生產(chǎn)等各項任務的完成。四是階級教育。全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，在全軍部隊開展團結(jié)互助運動，使不同出身、不同經(jīng)歷的戰(zhàn)士能夠互相取長補短，特別是有效提高了解放戰(zhàn)士的政治覺悟，增強了部隊團結(jié)，提高了部隊戰(zhàn)斗力。同時使解放戰(zhàn)士充分體驗到人民軍隊的溫暖，有效地提高了他們的政治覺悟。進入戰(zhàn)略進攻階段，隨著部隊新成分的不斷增加，特別是俘虜大量增多，部隊出現(xiàn)了組織不純、思想不純、作風不純等問題，為解決這一問題，開展了以訴苦、三查為主要內(nèi)容的新式整軍運動，使廣大指戰(zhàn)員真正懂得了為誰當兵、為誰打仗，從而提高了其政治覺悟，加速了把大批國民黨軍士兵改造為解放軍戰(zhàn)士的進程。

(三)加強軍隊民主制度。在人民軍隊內(nèi)部實行民主制度，是人民軍隊政治工作的基本原則和優(yōu)良傳統(tǒng)。解放戰(zhàn)爭期間，特別是在新式整軍運動中，人民解放軍的民主生活在各級黨委和支部的領導下有了重大發(fā)展，領域更加擴大，內(nèi)容更加豐富，方式方法也更為靈活，成為一種經(jīng)常性的制度。毛澤東及時總結(jié)了軍隊開展民主運動的經(jīng)驗，1948年1月30日，他在為中央軍委起草的《軍隊內(nèi)部的民主運動》指示中，第一次把軍隊內(nèi)部民主生活概括為政治民主、經(jīng)濟民主和軍事民主，并規(guī)定了其具體內(nèi)容和形式。同年3月，中共中央發(fā)出《在部隊中試驗組織士兵委員會》的指示，對連隊開展民主運動的群眾組織革命軍人委員會的性質(zhì)、任務、職權(quán)等作了統(tǒng)一規(guī)定。軍隊民主制度的發(fā)展，達到了“政治上高度團結(jié)、生活上獲得改善、軍事上提高技術和戰(zhàn)術的三大目的”*《毛澤東選集》，第4卷，1275頁。。

(四)發(fā)展敵軍工作制度。爭取和瓦解敵軍，是人民軍隊戰(zhàn)時政治工作的一項重要制度。解放戰(zhàn)爭時期，人民解放軍通過廣播宣傳、散發(fā)傳單、戰(zhàn)場喊話、爭取國民黨軍各級軍官率部起義等方式，大力開展敵軍工作。據(jù)統(tǒng)計，從全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)到1950年6月大規(guī)模戰(zhàn)爭結(jié)束，人民解放軍共爭取了約84.7萬國民黨軍起義，另有63.3萬余人投誠，29.3萬人接受和平改編。此外還俘虜國民黨軍458萬余人。為把被俘的國民黨軍官兵改造成為人民解放軍戰(zhàn)士，人民解放軍各部隊遵照中共中央、中央軍委關于對待俘虜政策的一系列指示，通過政治教育特別是訴苦教育以及團結(jié)互助活動等形式，使他們很快提高政治覺悟。對起義、投誠和接受改編的國民黨軍部隊的改造，針對不同情況，采取不同的工作方針，基本做法有：一是建立各級黨的組織、政治委員和各項政治工作制度，以保證該部隊置于中國共產(chǎn)黨的絕對領導之下；二是對部隊進行思想政治教育，提高官兵的思想覺悟穩(wěn)定情緒；三是調(diào)整頑固人員，掃除團結(jié)、教育、改造部隊的障礙；四是做好愛國將領的工作，使他們在教育改造這些部隊中發(fā)揮積極作用。人民解放軍成熟的敵軍工作制度，將幾百萬被俘或投誠的國民黨軍成功地改造成為人民解放軍，為分化瓦解敵軍和壯大自己發(fā)揮了重要作用。

四、適應戰(zhàn)爭發(fā)展，逐步形成集中統(tǒng)一的后勤體制和制度

為適應大兵團運動戰(zhàn)和陣地戰(zhàn)的作戰(zhàn)特點，人民軍隊后勤保障體制和工作制度也經(jīng)歷了重大變化。

解放戰(zhàn)爭之初，人民軍隊后勤工作總體延續(xù)了抗日戰(zhàn)爭時期“分散經(jīng)營”的狀態(tài)。1945年8月新的中央軍委成立時，雖然設立了軍委后勤部，但并無下屬機構(gòu)，職能只是負責收集反映情況，參與制定后勤政策。全軍進行第一次整編時，各大戰(zhàn)略區(qū)、各野戰(zhàn)軍分別組建了各級后勤供衛(wèi)機構(gòu)，負責本戰(zhàn)略區(qū)和野戰(zhàn)軍的后勤保障，但具體設置、保障方式和標準均不統(tǒng)一。1948年后，隨著戰(zhàn)役規(guī)模和解放區(qū)的日益擴大，原有的分散式小后勤狀態(tài)已不能滿足戰(zhàn)爭需要，客觀上要求實現(xiàn)向統(tǒng)一的大后勤轉(zhuǎn)變。1948年6月，中央軍委對總部后勤機構(gòu)進行調(diào)整，成立軍委后方勤務部，負責指導協(xié)調(diào)各戰(zhàn)略區(qū)和野戰(zhàn)軍的后勤工作。各戰(zhàn)略區(qū)和野戰(zhàn)軍也先后建立健全了統(tǒng)一的后勤組織機構(gòu)，對后勤各部門職責進行了明確。至此，軍隊后勤建設進入了集中統(tǒng)一的新階段，過去并行的供給、衛(wèi)生、兵站、軍工等部門由各級后勤部或后勤司令部統(tǒng)一起來，形成了有機整體。同時，戰(zhàn)略區(qū)后勤與野戰(zhàn)后勤按照前后方進行分工，統(tǒng)一計劃統(tǒng)一指揮，同時發(fā)揮各部隊獨立保障能力，較好地適應了戰(zhàn)略決戰(zhàn)和戰(zhàn)略追擊階段的作戰(zhàn)需要。

在后勤機構(gòu)走向統(tǒng)一的同時，后勤具體業(yè)務制度也逐漸走向統(tǒng)一規(guī)范。1947年底前后，各戰(zhàn)略區(qū)分別在本區(qū)范圍內(nèi)進行了財政體制調(diào)整，在人民軍隊建設史上第一次將軍隊供應標準制度從黨政軍統(tǒng)一標準制度中獨立出來。1948年12月至1949年六七月間，中央軍委連續(xù)召開全軍后勤會議、全軍軍械軍工會議、全軍藥材工作會議，制定并頒發(fā)了全軍統(tǒng)一的各項后勤工作制度，使全軍后勤向著統(tǒng)一經(jīng)費、統(tǒng)一物資供應和統(tǒng)一標準制度方向邁進了一大步，有效保證了大規(guī)模作戰(zhàn)行動的需要。

解放戰(zhàn)爭時期，人民軍隊制度建設具有以下鮮明特點。一是緊緊圍繞實現(xiàn)黨對軍隊的絕對領導和集中統(tǒng)一指揮進行制度設計和安排。黨對軍隊絕對領導是人民軍隊的根本原則。這一根本原則，在解放戰(zhàn)爭時期，在組織和制度層面得到了進一步的豐富發(fā)展。如，適應革命戰(zhàn)爭的需要，建立黨政軍一元化的領導；不斷調(diào)整完善軍事領導體制、作戰(zhàn)指揮體制和部隊編制，確保中央軍委對全軍統(tǒng)一指揮的貫徹實施；恢復發(fā)展黨委制，建立健全軍隊各級黨組織，建立請示報告制度等，以嚴密的組織生活和嚴格的黨紀軍紀，確保黨的路線、方針和政策落實到軍隊。二是緊緊圍繞能打仗打勝仗進行制度設計和安排。從抗戰(zhàn)結(jié)束到1950年6月全國大規(guī)模作戰(zhàn)結(jié)束，在不到5年的時間里，時局戰(zhàn)局經(jīng)歷多次轉(zhuǎn)換，不同階段建軍和作戰(zhàn)的特點鮮明，在邊打邊建的過程中，人民軍隊軍事制度建設一切以提高戰(zhàn)斗力為目的，強調(diào)統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一編制、統(tǒng)一后勤，主動適應每一階段需要解決建軍作戰(zhàn)的重大問題，為最終奪取新民主主義革命的勝利提供了有效保障。三是緊緊圍繞保持人民軍隊作風優(yōu)良進行制度設計和安排。解放戰(zhàn)爭時期，人民軍隊政治工作同軍事訓練、管理教育等工作有機統(tǒng)一，政治工作的戰(zhàn)斗力、群眾性、號召力進一步提高，進一步把作風優(yōu)良化成了人民軍隊的鮮明特色和政治優(yōu)勢，為推進戰(zhàn)爭進程和人民軍隊建設發(fā)揮了重要作用。當然，也必須看到，受戰(zhàn)爭環(huán)境這一客觀條件的限制，這一時期人民軍隊制度建設還存在應急性、多變性等特征，而且制度體系也有待完備。從這個意義上講，它既為新中國成立后人民解放軍制度建設奠定了基礎，同時也提出了新的歷史性任務。