城市定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)供給模式及其治理機(jī)制研究

王歡明1,諸大建2

(1.大連理工大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院,遼寧大連116024;2.同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,上海200092)

摘要:城市公共服務(wù)供給是改善民生的重大任務(wù),其中城市定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)面臨著三層困境:不同類(lèi)型公共服務(wù)在結(jié)構(gòu)配置上的失衡;公共服務(wù)在空間上供給的不均衡;公共服務(wù)在階層間分配的差異。該問(wèn)題的解決,實(shí)質(zhì)上需要定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)在供給中區(qū)分服務(wù)安排者和生產(chǎn)者,采用政企、政社、社企、多元主體合作四種供給模式,為提升上述四種供給模式的績(jī)效,需要設(shè)計(jì)民生資金投入保障機(jī)制、生產(chǎn)機(jī)制和分配機(jī)制。在政企、政社供給模式,需重點(diǎn)關(guān)注分配機(jī)制,在社企合作制模式中,需要重點(diǎn)關(guān)注民生資金投入保障機(jī)制,在多元主體合作模式中,需要平衡三種機(jī)制之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞:城市; 定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù); 供給模式; 治理機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào):D630

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1008-3758(2015)03-0276-07

Abstract:Supplying public service is aimed at improving people’s well-being. The urban fixed-point public service is now faced with three types of predicaments—the unbalanced distribution in different public service categories, the uneven distribution in different geographical spaces and the unequal distribution in different social classes. To handle these problems, a distinction between planners and producers should be made, and the four kinds of provision patterns should be adopted, which are the collaboration between government and market(G-M), the collaboration between government and social organization(G-S), the collaboration between market and social organization(M-S), and collaboration among government, market and social organization(G-M-S). To improve the performances of these provision patterns, the mechanisms of financial input, production and allocation should be designed. In the patterns of G-M and G-S, more attention should be paid to the allocation mechanism; in the patterns of M-S, more priority should be given to the financial input mechanism; and in the patterns of G-M-S, a balance should be struck among the three mechanisms.

doi:10.15936/j.cnki.10083758.2015.03.012 10.15936/j.cnki.10083758.2015.03.010

收稿日期:2014-11-10 2014-10-30

基金項(xiàng)目:國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大資助項(xiàng)目(118ZD076);國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)資助項(xiàng)目(13AFX015);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目(2014BS002)。 教育部人文社會(huì)科學(xué)基金青年資助項(xiàng)目(11YJC630295)。

作者簡(jiǎn)介:王國(guó)柱(1981-),男,吉林榆樹(shù)人,吉林大學(xué)講師,法學(xué)博士,主要從事知識(shí)產(chǎn)權(quán)法研究。 趙蕾(1979-),女,吉林四平人,上海大學(xué)講師,管理學(xué)博士,主要從事績(jī)效管理研究。

On the Provision Patterns and Governance Mechanisms of Urban Fixed-point Public Service

WANGHuan-ming1,ZHUDa-jian2

(1. School of Public Administration and Law, Dalian University of Technology, Dalian 116024, China; 2. School of Economy and Management, Tongji University, Shanghai 200092, China)

Key words:city; fixed-point public service; provision pattern; governance mechanism

城市公共服務(wù)供給是改善民生的重大任務(wù), 然而當(dāng)前我國(guó)城市公共服務(wù)績(jī)效狀況與公眾對(duì)其高質(zhì)量的需求不匹配, 具體表現(xiàn)為三種現(xiàn)實(shí)困境: 第一,公眾對(duì)住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通等高度關(guān)注, 但滿(mǎn)意度不高(對(duì)文化、體育等服務(wù)關(guān)注度不高而滿(mǎn)意度較高)[1]; 第二,中低收入階層面臨著看病難、上學(xué)難、住房難、出行難等煎熬; 第三,郊區(qū)公共服務(wù)設(shè)施不健全、覆蓋率不足。 這些現(xiàn)實(shí)困境不及時(shí)解除, 可能會(huì)引發(fā)社會(huì)沖突和危機(jī), 例如近年來(lái)醫(yī)療糾紛矛盾逐步激化, 呈現(xiàn)出由偶發(fā)性向常規(guī)性、由醫(yī)患爭(zhēng)執(zhí)向群體性事件轉(zhuǎn)變的態(tài)勢(shì); 由公交擁堵、擁擠所引發(fā)的污染和重大事故等, 嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

上述三方面的現(xiàn)實(shí)困境,對(duì)應(yīng)著三個(gè)理論上的問(wèn)題,一是公共服務(wù)結(jié)構(gòu)配置上的失衡,二是公共服務(wù)在空間供給上的不均衡,三是公共服務(wù)在階層間分配的差異[2]。對(duì)于具有上述困境的城市公共服務(wù),可以稱(chēng)之為定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù),含義為同時(shí)在不同結(jié)構(gòu)、階層和空間三個(gè)方面失衡的公共服務(wù)。本質(zhì)上,結(jié)構(gòu)性失衡主要源于政府財(cái)政投入的不足;空間上不均衡主要源于以效率為導(dǎo)向,而各區(qū)域人口分布異質(zhì)性導(dǎo)致服務(wù)產(chǎn)出不同;階層間差異主要源于不同群體所享受到的分配的異質(zhì)性。上述問(wèn)題本質(zhì)上是效率與公平問(wèn)題的失衡,其解決需要協(xié)調(diào)政府投入、生產(chǎn)過(guò)程和結(jié)果配置三環(huán)節(jié)。因而,本文所要研究的問(wèn)題是如何通過(guò)制度的設(shè)計(jì)來(lái)確保上述三環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào),以促進(jìn)公共服務(wù)的效率與公平的平衡。

一、 定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)的內(nèi)涵與價(jià)值

1. 定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)的內(nèi)涵和特征

城市定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)(如教育、醫(yī)療、保障性住房、文體服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等),區(qū)別于定向類(lèi)公共服務(wù)(如警察巡邏服務(wù)、消防等),以及網(wǎng)絡(luò)型公共服務(wù)(如給排水、電力、電信設(shè)施等)[3],具有顯著的三個(gè)特征。第一,具有固定的物質(zhì)形態(tài),可為其服務(wù)提供載體,且這些物質(zhì)形態(tài)上的服務(wù)具有不可遷移性,公眾僅能依靠該物質(zhì)形態(tài)才可以獲得相關(guān)服務(wù)。例如基礎(chǔ)教育,需要學(xué)校等硬件設(shè)施作為載體,且學(xué)生僅能在學(xué)校才能獲得服務(wù)。第二,具有一定的經(jīng)濟(jì)屬性,為市場(chǎng)參與提供了可能性與可行性,并具有傾向于經(jīng)濟(jì)手段的排他性。對(duì)于定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù),不僅可以由政府來(lái)供給,也可以由市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)參與生產(chǎn)。例如醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域,既可以由地方政府建立公立醫(yī)院來(lái)提供服務(wù),也可以由民辦醫(yī)院來(lái)提供。第三,在空間上分布的異質(zhì)性,凸顯定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)供給的非均衡狀態(tài),可激發(fā)不同群體在消費(fèi)該類(lèi)公共服務(wù)中形成競(jìng)爭(zhēng)和沖突,并引發(fā)城市不和諧。定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)與其他兩類(lèi)公共服務(wù)的區(qū)別如表1所示。

表1　不同類(lèi)型公共服務(wù)的差異性比較

相對(duì)于定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù),定向類(lèi)公共服務(wù)的顯著特征為服務(wù)具有可遷移性,可根據(jù)對(duì)象變動(dòng)而及時(shí)定向提供,如在城市每個(gè)區(qū)域均有警察巡邏和消防服務(wù),當(dāng)某區(qū)域或某點(diǎn)需要服務(wù)時(shí),服務(wù)執(zhí)行者會(huì)及時(shí)趕到并提供服務(wù),該類(lèi)服務(wù)分布比較均勻,公眾能夠普遍獲取,因而不是公眾迫切需要提高質(zhì)量的服務(wù)類(lèi)型。此外,該類(lèi)服務(wù)屬性更多傾向于競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性,純公共服務(wù)偏多,因而一般采用政府直接供給的方式來(lái)提供。而對(duì)于網(wǎng)絡(luò)型公共服務(wù),其顯著特征為服務(wù)呈網(wǎng)狀均勻分布,城市里家家戶(hù)戶(hù)均可享受該類(lèi)服務(wù),因而目前公眾對(duì)其關(guān)注度不高,對(duì)于該類(lèi)服務(wù),其體現(xiàn)為排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性,既可以由公私合作的方式供給,也可以完全由市場(chǎng)來(lái)供給。

2. 定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)的價(jià)值訴求

目前對(duì)于城市定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)的關(guān)注,實(shí)質(zhì)上是探索和思考如何平衡效率與公平兩大價(jià)值。這是屬于公共管理中價(jià)值取向?qū)用娴木駬?涉及到不同利益群體的社會(huì)利益調(diào)配,唯有在該價(jià)值層面形成統(tǒng)一共識(shí)后,方能用以指導(dǎo)下一層面的服務(wù)供給模式和機(jī)制設(shè)計(jì)。

效率與公平的探討是一個(gè)古老命題,而在公共管理領(lǐng)域,尤其是對(duì)公共服務(wù)供給過(guò)程中的價(jià)值判斷,相關(guān)探討則是一個(gè)不斷豐富和成熟的過(guò)程。自20世紀(jì)早期現(xiàn)代政府?dāng)U張以來(lái),提高公共服務(wù)效率的觀念就頗為盛行,公共選擇理論特別強(qiáng)調(diào)的公共組織的天生低效率,根源于傳統(tǒng)公共行政的層級(jí)制和官僚制[4],自伍德羅·威爾遜開(kāi)始,如何提高效率,以更少的投入辦更多的事情是政府關(guān)心的目標(biāo)[5]。因而在20世紀(jì)60年代形成了對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的3E原則(經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性),實(shí)質(zhì)上,該原則的宗旨是以效率為導(dǎo)向,關(guān)注的是政府投入是否節(jié)約,政府投入是否帶來(lái)更多的產(chǎn)出,政府投入是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。對(duì)于公共服務(wù)供給中的公平價(jià)值,在1968年第一次明諾布魯克(Minnowbrook)會(huì)議上,新公共行政學(xué)派就已開(kāi)始提倡[6],但一直未能將其與傳統(tǒng)的3E原則相提并論。隨著新公共服務(wù)理念的深入,以及治理理論的出現(xiàn),公平價(jià)值觀逐漸被政府納入到其施政決策之中,并由此形成了4E原則(經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性),強(qiáng)調(diào)效率與公平兩大價(jià)值觀的統(tǒng)一。對(duì)于公平性,其內(nèi)涵豐富,但可借鑒2012年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》,將其視為機(jī)會(huì)的均等,而不是簡(jiǎn)單的平均主義,即公平意味著不同區(qū)域、不同階層的公眾均能有機(jī)會(huì)獲得服務(wù),需要政府根據(jù)不同的需求和公眾能力來(lái)規(guī)劃相應(yīng)的服務(wù)。

對(duì)于城市定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)而言,可以實(shí)現(xiàn)效率與公平價(jià)值層面統(tǒng)一。一方面,定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)具有經(jīng)濟(jì)屬性,需要提高其效率,如一定的財(cái)政投入帶來(lái)更多的醫(yī)療設(shè)施、交通設(shè)施和保障房;另一方面,定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)具有社會(huì)屬性,需要提高其公平性?xún)r(jià)值,如為貧窮階層提供保障性住房服務(wù),為低收入階層提供公交票價(jià)補(bǔ)貼等。其經(jīng)濟(jì)屬性的實(shí)現(xiàn),可以更多依靠市場(chǎng)手段來(lái)彌補(bǔ)政府失靈,而其社會(huì)屬性的實(shí)現(xiàn),則需要更多依靠政府的監(jiān)管與調(diào)控來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。通過(guò)效率與公平價(jià)值的統(tǒng)一,可以用以指導(dǎo)解決定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)在不同空間、不同階層和不同結(jié)構(gòu)上配置的難題。

二、 定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)供給責(zé)任的拆分與整合

公共管理研究領(lǐng)域已有大量文獻(xiàn)討論新公共管理理論對(duì)公共服務(wù)供給責(zé)任的拆分過(guò)程,其目標(biāo)是追求公共服務(wù)的效率,如采用民營(yíng)化手段借助私人資本進(jìn)行生產(chǎn)。供給責(zé)任的拆分,是指在提供公共服務(wù)時(shí)將之前一套完整的行動(dòng)、任務(wù)或組織形式進(jìn)行拆解成若干組成部分[7],不同的行動(dòng)、任務(wù)或組織分工明確。通過(guò)對(duì)責(zé)任的分工,使得不同的組織能夠發(fā)揮其專(zhuān)長(zhǎng),專(zhuān)注于定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)提供整個(gè)鏈條中的某個(gè)環(huán)節(jié),從而可以提高不同階段的效率。例如,在城市公交服務(wù)供給中,在資金投入環(huán)節(jié)主要是地方政府的責(zé)任,而在服務(wù)生產(chǎn)環(huán)節(jié),政府可以委托民營(yíng)企業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)。定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)之所以能夠?qū)ζ湄?zé)任進(jìn)行分解,在于該類(lèi)服務(wù)具有經(jīng)濟(jì)屬性,使得市場(chǎng)主體有參與的動(dòng)機(jī)和可能性。定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)供給責(zé)任的拆分,是對(duì)傳統(tǒng)官僚主義政府包攬一切模式的變革。但無(wú)論是傳統(tǒng)官僚主義理論,還是新公共管理理論強(qiáng)調(diào)的責(zé)任拆分,都面臨著在服務(wù)供給中的各組織之間的零碎性和破碎性問(wèn)題。例如傳統(tǒng)官僚主義部門(mén)分割嚴(yán)重,彼此之間缺乏靈活溝通,而在新公共管理理論下的責(zé)任分工并沒(méi)有解決上述問(wèn)題,即由于不同任務(wù)的復(fù)雜性和不確定性導(dǎo)致的病構(gòu)性難題(wicked problems),使得各類(lèi)組織只負(fù)責(zé)其相應(yīng)的一塊任務(wù),不同任務(wù)之間相互隔離。相反的是,責(zé)任的分工還加劇了不同組織之間的分割性。例如,在城市公交服務(wù)供給中,由若干家企業(yè)來(lái)共同提供服務(wù),但各企業(yè)之間缺乏必要的聯(lián)系,由于對(duì)效率和利潤(rùn)的追求,導(dǎo)致彼此之間競(jìng)爭(zhēng)激烈,爭(zhēng)奪客源,使得有些區(qū)域線(xiàn)路密集,而有些區(qū)域線(xiàn)路供應(yīng)不足。

所謂病構(gòu)性難題可以歸納為在復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題解決中,會(huì)出現(xiàn)真實(shí)的不確定性、策略的不確定性和制度的不確定性[8]。真實(shí)的不確定性是由于信息不對(duì)稱(chēng)和知識(shí)缺乏造成的,通常決策者和執(zhí)行者不能獲得其所需的信息,或其所需的信息獲得不及時(shí)造成對(duì)真實(shí)信息的曲解;策略的不確定性是由于不同利益相關(guān)者所采取策略的差異性,不同利益相關(guān)者對(duì)相同問(wèn)題的感知具有差異性,促使其在一致行動(dòng)中無(wú)法采取統(tǒng)一的策略;制度的不確定性來(lái)源于利益相關(guān)者身處不同的場(chǎng)景、組織、規(guī)則等制度環(huán)境,因而當(dāng)彼此互動(dòng)來(lái)提供服務(wù)時(shí)就會(huì)出現(xiàn)沖突的可能。

由于上述病構(gòu)性問(wèn)題,當(dāng)將定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)的責(zé)任進(jìn)行拆分后,易出現(xiàn)兩種形式的風(fēng)險(xiǎn)。第一,政府與服務(wù)供應(yīng)商之間信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。由于責(zé)任分離后,政府提供的是資金支持與監(jiān)管,而供應(yīng)商提供的是生產(chǎn)服務(wù),二者之間是委托代理關(guān)系,這就造成了信息不對(duì)稱(chēng)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,使得政府無(wú)法有效監(jiān)督供應(yīng)商。第二,服務(wù)供應(yīng)商彼此之間缺乏合作引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。由于供應(yīng)商之間彼此競(jìng)爭(zhēng),通常缺乏必要的合作,因而可能會(huì)帶來(lái)服務(wù)供應(yīng)不足或過(guò)量的問(wèn)題。

為此,定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)供給責(zé)任的重新組合成為了必要,雖然再組合不是一個(gè)新名詞,因?yàn)閷?zhuān)業(yè)化與整合在經(jīng)典的組織理論中已研究過(guò),但對(duì)于定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)而言,其是對(duì)新公共管理理論的一種補(bǔ)充。已有大量文獻(xiàn)來(lái)探討在后公共管理理論時(shí)代的合作問(wèn)題[9-10],理論上講,這種合作可以確保新公共管理理論所追求的目標(biāo)與服務(wù)質(zhì)量提升相結(jié)合,即實(shí)現(xiàn)效率與公平的雙贏。

1. 多元化供給主體

城市定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)供給的主體包括政府組織、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織三類(lèi)。對(duì)于政府組織,包括中央和地方各級(jí)政府,以及國(guó)有企業(yè),實(shí)質(zhì)上,對(duì)于定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)的供給,其主體為地方各級(jí)政府及其所附屬的國(guó)有企業(yè);對(duì)于市場(chǎng)組織,其是以營(yíng)利性為目的的私營(yíng)組織,包括了本土民營(yíng)企業(yè),也包含外企,有積極性參與定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)供給;對(duì)于社會(huì)組織,其是非營(yíng)利性的行業(yè)性自發(fā)組織,為代表特定群體利益而積極參與公共服務(wù)的供給。在當(dāng)前的中國(guó)社會(huì),仍然是政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)供給公共服務(wù),社會(huì)組織積極配合。

政府組織的利益訴求定位于公共利益,其提供定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)的目的在于提高服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量,采取的手段主要是行政類(lèi)強(qiáng)制性措施(如制度、政策等)。在服務(wù)供給中,其一方面需要投入財(cái)政資金以保障服務(wù)有效供給,另一方面需要對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)控,如果管理不當(dāng),有失靈的風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)組織在提供定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)時(shí),主要利益訴求為經(jīng)濟(jì)利潤(rùn),這是其積極參與定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)的主要原因,不可否認(rèn)的是,其在服務(wù)供給中也會(huì)體現(xiàn)一定的社會(huì)責(zé)任[11]。為維持生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的有序進(jìn)行,市場(chǎng)組織采取的是自愿性的交換與分工的方式來(lái)維持,如果缺乏政府的有效監(jiān)管,會(huì)造成市場(chǎng)組織出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。社會(huì)組織在提供定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)時(shí),主要代表特定群體利益,追求社會(huì)公益性,自愿參與服務(wù)供給,其可以以第三方身份參與監(jiān)督服務(wù)的供給,也可以與政府等其他組織共同來(lái)參與生產(chǎn)運(yùn)營(yíng),如果社會(huì)組織沒(méi)有得到有效的引導(dǎo),也會(huì)造成其失靈的現(xiàn)象。

2. 供給模式多元化的制度設(shè)計(jì)

定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)的供給,需要在區(qū)分安排與生產(chǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行不同主體的分工與合作。二者首先是由馬斯格雷夫在1959年作了區(qū)分,后來(lái)由文森特·奧斯特羅姆等人進(jìn)行了延伸。服務(wù)的安排是指一系列集體選擇行為的總稱(chēng),其需要決定提供什么樣的服務(wù)、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、如何生產(chǎn)服務(wù)、如何對(duì)其進(jìn)行約束和規(guī)范等;服務(wù)的生產(chǎn)則是將一系列的輸入資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)過(guò)程[12]。二者的區(qū)分,有利于更好地發(fā)揮不同類(lèi)型組織在定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)供給中的作用。對(duì)于純公共服務(wù),安排者和生產(chǎn)者一般均由政府組織或社會(huì)組織組成,對(duì)于純私人物品,安排者和生產(chǎn)者一般由市場(chǎng)組織組成;而對(duì)于定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù),其具有經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性,安排者為政府,生產(chǎn)者為市場(chǎng)組織或社會(huì)組織,其供給模式是多種組織界面的混合型供給(見(jiàn)圖1)。

圖1　混合型組織合作類(lèi)型

第一,政府與市場(chǎng)界面的混合模式(G-M)。政府與市場(chǎng)界面的混合,即政企合作,源于避免政府失靈與市場(chǎng)失靈,可以存在兩種供給途徑。第一種是混合型市場(chǎng),即在同一市場(chǎng)內(nèi)存在多種不同所有制結(jié)構(gòu)的企業(yè),既包括純國(guó)有企業(yè),也包括純私有企業(yè),這些企業(yè)通過(guò)競(jìng)拍的方式獲取合同,同時(shí)供給定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)[13]。對(duì)于該種混合型供給模式,其以自由競(jìng)爭(zhēng)為理論指導(dǎo),不同類(lèi)型企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)可以為政府提供充分的信息以作出更佳的決策,政府選擇成本低、服務(wù)質(zhì)量高的企業(yè)來(lái)運(yùn)營(yíng),但該種模式會(huì)失去規(guī)模經(jīng)濟(jì)方面的收益。為此,出現(xiàn)了第二種混合型途徑,即混合型企業(yè)[14],其在純國(guó)有企業(yè)、純私有企業(yè)之外存在的第三類(lèi)企業(yè)組織,即公私混合型所有權(quán)企業(yè)?；旌闲推髽I(yè)中政府保留一定的控制權(quán),日常運(yùn)營(yíng)由私有部門(mén)伙伴負(fù)責(zé),這樣可以減少監(jiān)管成本,降低交易成本。在許多情況下,地方政府是大股東,并且在某區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)由該類(lèi)混合型企業(yè)來(lái)供給,以確保其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。目前對(duì)于我國(guó)的城市定點(diǎn)類(lèi)服務(wù)供給,如城市交通、醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)傾向于第一種供給模式,或者由國(guó)有獨(dú)資型企業(yè)來(lái)供給,或者采用混合型市場(chǎng)來(lái)供給;而對(duì)于第二種混合型企業(yè)供給模式,目前在我國(guó)較少,而在歐洲國(guó)家出現(xiàn)較多。

第二,政府與社會(huì)界面的混合模式(G-S)。政府與社會(huì)組織的合作,即政社合作,源于兩大理論基礎(chǔ),一是薩拉蒙提出的第三方政府理論,即政府通過(guò)非營(yíng)利組織來(lái)滿(mǎn)足被服務(wù)者的需求,政府的角色是作為資金的提供者和監(jiān)督者,而非營(yíng)利組織作為服務(wù)生產(chǎn)者的作用。二是避免政府失靈與志愿失靈而要求政社進(jìn)行合作,強(qiáng)調(diào)二者之間的互補(bǔ)性。隨著定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)需求的逐漸增加和多元化,地方政府開(kāi)始逐步建立各種類(lèi)型的非營(yíng)利組織,通過(guò)政社合作的途徑來(lái)提供居家養(yǎng)老、殘障和智障人員護(hù)理、就業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)。這些非營(yíng)利組織通常在民政部門(mén)進(jìn)行登記,即稱(chēng)為民辦非企業(yè)單位,由政府為其提供資金,借助非營(yíng)利組織的專(zhuān)業(yè)性進(jìn)行運(yùn)作,通常情況下,政社合作組織由政府進(jìn)行控制[15]。

第三,市場(chǎng)與社會(huì)界面的混合模式(M-S),即社企合作。對(duì)于城市定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)而言,通常是需要政府的介入來(lái)保障公共服務(wù)有效供給。但存在一些例外,出現(xiàn)的是市場(chǎng)與社會(huì)組織合作的混合模式,即合作制,其一方面借助市場(chǎng)的資金,另一方面借助社會(huì)組織的管理,二者是自愿性組合。例如大連市高新園區(qū)的定制公交服務(wù),是由大連市軟件園工會(huì)委托一家民營(yíng)高科技企業(yè)來(lái)提供。

第四,政府、市場(chǎng)和社會(huì)界面的混合模式(G-M-S)。由于定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)可被看做是復(fù)雜的系統(tǒng),涉及到眾多利益相關(guān)者,包括各級(jí)政府部門(mén)、私有企業(yè)、社會(huì)公眾等群體,彼此之間相互依賴(lài),構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)治理,因而理想的供給模式應(yīng)涉及到多元主體的參與,即多元主體合作供給,以消除政府失靈、市場(chǎng)失靈和志愿失靈。例如在保障性住房供給中,傳統(tǒng)的供給模式是政府與市場(chǎng)界面的混合(G-M),缺乏服務(wù)使用者的參與和社會(huì)的監(jiān)督,因而導(dǎo)致保障性住房質(zhì)量低效率、不公平等現(xiàn)象;而政府、市場(chǎng)和社會(huì)界面的混合,意味著公眾和其他社會(huì)群體在保障性住房服務(wù)的決策、施工、分配等階段進(jìn)行全過(guò)程參與,保障服務(wù)令公眾滿(mǎn)意。

四、 定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)供給模式績(jī)效提升的機(jī)制設(shè)計(jì)

上述四種供給模式的制度安排,目的是提升定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)績(jī)效。而對(duì)于公共服務(wù)績(jī)效,基本的衡量指標(biāo)是基于安排者的投入指標(biāo)、基于生產(chǎn)者的產(chǎn)出指標(biāo)和基于公眾的結(jié)果指標(biāo),即IOO(input-output-outcome的簡(jiǎn)寫(xiě)),因而可以將績(jī)效視為安排者、生產(chǎn)者和公眾三類(lèi)主體,以及他們帶來(lái)的投入、產(chǎn)出和結(jié)果三類(lèi)指標(biāo)之間的關(guān)系(見(jiàn)圖2)。

圖2　定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)供給機(jī)制類(lèi)型

為建構(gòu)起治理模式與績(jī)效之間的關(guān)系,需要相關(guān)機(jī)制的設(shè)計(jì)進(jìn)行保障。城市定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)存在著財(cái)政投入不均衡、產(chǎn)出效率差異大、結(jié)果配置不公平等問(wèn)題,這就要求在四種模式運(yùn)行中需要充分挖掘政府組織、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織的功能,相互協(xié)調(diào)。

(1) 確保民生資金投入的保障機(jī)制。如在G-M、G-S和G-M-S三種治理模式中,政府作為安排者而積極地介入,其主要職責(zé)是投入財(cái)政資金以體現(xiàn)其責(zé)任,并對(duì)公共資金的使用進(jìn)行監(jiān)督,確保其能達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。民生資金投入的保障機(jī)制,目的是解決相關(guān)定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)獲得財(cái)政資金投入不足的問(wèn)題,逐漸擴(kuò)大定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)財(cái)政支出占GDP的比重。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)提供基本公共服務(wù)主要是由地方政府負(fù)責(zé),缺乏全國(guó)范圍的公共服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)和定額,因而未來(lái)改革需要明確轉(zhuǎn)移支付資金的分配方式和監(jiān)督保障措施,建立公共預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)化措施,發(fā)揮中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的作用,防止轉(zhuǎn)移支付資金被擠占和挪用。

(2) 確保技術(shù)效率的生產(chǎn)機(jī)制。如在G-M、G-S和G-M-S三種治理模式中,市場(chǎng)作為生產(chǎn)者或社會(huì)組織作為生產(chǎn)者而積極地介入,其主要職責(zé)是生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)以提高技術(shù)效率,即以更少的投入帶來(lái)更多的產(chǎn)出。生產(chǎn)機(jī)制的目的就是保障技術(shù)效率的提升。該機(jī)制涉及到服務(wù)安排者與服務(wù)生產(chǎn)者之間的關(guān)系,改革的方向是政府提供、市場(chǎng)和社會(huì)生產(chǎn),降低政府直接生產(chǎn)的比重,而增加政府購(gòu)買(mǎi)的比重,鼓勵(lì)民間介入,如安排者可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式選擇服務(wù)生產(chǎn)者,也可以通過(guò)協(xié)商的方式選擇生產(chǎn)者。

(3) 確保服務(wù)效率的分配機(jī)制。 如在G-S、M-S和G-M-S三種治理模式中, 社會(huì)組織或社會(huì)公眾作為服務(wù)的生產(chǎn)者或接受者而積極地介入, 以提升服務(wù)效率, 即將服務(wù)產(chǎn)出更好地轉(zhuǎn)化為服務(wù)目標(biāo), 確保其特定群體能獲得公平的服務(wù)。 分配機(jī)制的目的是使不同群體之間獲得均等化的服務(wù), 即不同群體都能有同等的機(jī)會(huì)獲取其相應(yīng)水平的公共服務(wù)。 則未來(lái)的改革方向應(yīng)包括公眾參與和監(jiān)督兩方面來(lái)確保分配機(jī)制的實(shí)現(xiàn), 公眾參與意味著公眾有充分的渠道來(lái)表達(dá)其訴求, 使得公眾具有與安排者、生產(chǎn)者具有同等的權(quán)利, 以及不同階層的公眾均具有其代言者。 公眾監(jiān)督意味著公眾能對(duì)其關(guān)心的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和反饋。

需要指出的是,不同供給模式需要上述三種治理機(jī)制的協(xié)調(diào)配合。如表2所示,在G-M和G-S供給模式中,民生資金投入的保障機(jī)制和生產(chǎn)機(jī)制可以得到確保,因?yàn)檎褪袌?chǎng)或社會(huì)組織的雙雙介入可以實(shí)現(xiàn),但該模式需要重點(diǎn)關(guān)注分配機(jī)制,即確保不同群體能均等化地獲取服務(wù)產(chǎn)出。在M-S模式中,生產(chǎn)機(jī)制和分配機(jī)制可以得到確保,但缺乏政府組織的介入,因而對(duì)于民生資金投入是否足夠需要重點(diǎn)關(guān)注。在G-M-S模式中,三種治理機(jī)制均具有,需要重點(diǎn)關(guān)注的是如何協(xié)調(diào)三種機(jī)制,根據(jù)不同區(qū)域和城市的特點(diǎn)來(lái)分配三者的權(quán)重。

表2　不同供給模式的治理機(jī)制分析

五、 結(jié)語(yǔ)

城市定點(diǎn)類(lèi)公共服務(wù)面臨結(jié)構(gòu)配置、空間布局和階層分配的不均衡三層困境,解決途徑在于追求效率與公平價(jià)值的均衡。為此,根據(jù)政府組織、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織的多種界面混合,以及安排者與生產(chǎn)者相區(qū)別的原則,可采取政企合作(G-M)、政社作(G-S)、社企合作(M-S)和多主體合作(G-M-S)四種模式來(lái)供給。為提升各模式績(jī)效,可根據(jù)基于安排者的投入、基于生產(chǎn)者的產(chǎn)出和基于公眾的結(jié)果來(lái)劃分為民生資金投入保障機(jī)制、生產(chǎn)機(jī)制和分配機(jī)制,不同供給模式需要針對(duì)性協(xié)調(diào)上述三種治理機(jī)制。對(duì)于G-M和G-S供給模式,現(xiàn)有民生資金保障機(jī)制和生產(chǎn)機(jī)制可以得到實(shí)現(xiàn),但需要重點(diǎn)關(guān)注分配機(jī)制,以解決不同階層和不同群體之間的公共服務(wù)均等化問(wèn)題;對(duì)于M-S供給模式,現(xiàn)有的生產(chǎn)機(jī)制和分配機(jī)制可以得到有效保障,但需要重點(diǎn)關(guān)注民生資金投入保障機(jī)制,以解決政府資金投入不足的問(wèn)題;對(duì)于G-M-S供給模式,上述三種機(jī)制均能得到有效保障,關(guān)鍵問(wèn)題是如何協(xié)調(diào)三種機(jī)制的關(guān)系,使定點(diǎn)類(lèi)服務(wù)在資金投入、生產(chǎn)過(guò)程中的效率和結(jié)果分配三個(gè)環(huán)節(jié)得到優(yōu)化。

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(責(zé)任編輯:付示威)

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