交通擁擠收費研究——基于政策基礎(chǔ)的可行性分析

趙蕾

(上海大學(xué)管理學(xué)院,上海200444)

摘要:作為緩解交通擁堵最有效的方案之一,交通擁擠收費政策的成功案例廣泛存在于發(fā)達(dá)地區(qū)。以擁擠收費政策取得顯著成效的東京、倫敦、新加坡和香港等地區(qū)作為數(shù)據(jù)來源,通過對其方案內(nèi)容、實施策略及政策背景等進(jìn)行剖析,認(rèn)為擁擠收費政策有效推行的現(xiàn)實基礎(chǔ)主要包括:經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、公共交通服務(wù)質(zhì)量和城市管理的現(xiàn)代化程度。在此基礎(chǔ)上,以上海為目標(biāo)案例,嘗試性提出了涵蓋上述三個維度、九項指標(biāo)的評估框架,分析其是否具備實施擁擠收費的政策基礎(chǔ)與現(xiàn)實可行性。

關(guān)鍵詞:交通擁擠收費; 政策基礎(chǔ); 可行性分析

中圖分類號:D630

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號:1008-3758(2015)03-0282-06

Abstract:As one of the most effective solutions to relieving traffic congestion, congestion charging has been applied in the developed regions widely. Based on the data from Tokyo, London, Singapore, Hong Kong and some other regions where the policy has made remarkable achievements, the content, strategy and background of traffic congestion charging were analyzed. The results indicated that the implementary preconditions of congestion charging include the levels of economic and social development, the quality of public transport service and the modernization degree of urban management. Furthermore, a tentative assessment framework of three dimensions and nine indexes was proposed to analyze whether congestion charging applies to Shanghai both in policy and in practice.

doi:10.15936/j.cnki.10083758.2015.03.011

收稿日期:2014-09-24

基金項目:教育部人文社會科學(xué)研究青年資助項目(12YJC190028);遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金資助項目(L11BSH018);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費資助項目(DUT14RW126);遼寧省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃思政專項資助項目(JGZXS13062)。

作者簡介:滕國鵬(1978-),男,遼寧丹東人,北京師范大學(xué)博士研究生,大連理工大學(xué)講師,主要從事社會心理、大學(xué)生德育研究;金盛華(1957-),男,江蘇鹽城人,北京師范大學(xué)教授,博士生導(dǎo)師,主要從事社會心理學(xué)研究;馬瑩華(1966-),女,云南昆明人,大連理工大學(xué)副教授,主要從事認(rèn)知與情緒研究。

Study on Traffic Congestion Charging

——Feasibility Analysis Based on Policy Foundations

ZHAOLei

(School of Management, Shanghai University, Shanghai 200444, China)

Key words:traffic congestion charging; policy foundation; feasibility analysis

交通擁擠是世界上很多城市都在遭遇并試圖解決的問題。 擁擠收費政策通過經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)節(jié)現(xiàn)存和潛在的交通需求量, 廣泛應(yīng)用于發(fā)達(dá)地區(qū), 被視為解決這一城市頑疾的最佳途徑之一。 作為中國最發(fā)達(dá)城市之一的上海, 若要借鑒這一治理方案, 是否可行, 本文將作出分析。

一、 交通擁擠收費政策的一般解析

交通擁擠收費是政府通過經(jīng)濟(jì)手段來實現(xiàn)緩解交通擁擠的一種交通需求管理措施。其基本機(jī)理是:①作為交通需求管理手段,降低過量的車輛通行需求;②改變車輛行駛路徑,優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)路徑流量分布;③改變居民出行時間分布,迫使高峰出行向非高峰時段轉(zhuǎn)移;④促使私人汽車交通向更環(huán)保更節(jié)約的公共交通轉(zhuǎn)移[1]。交通擁擠收費通過減少交通源的產(chǎn)生、優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)和改善交通需求的時空分布等過程目標(biāo),實現(xiàn)交通需求與當(dāng)前交通供給相適應(yīng)、緩解交通擁擠的最終目標(biāo)[2]。

交通擁擠收費有狹義和廣義之分,狹義上的交通擁擠收費政策是指當(dāng)車輛在既定的時間段進(jìn)入特定區(qū)域時,對其收取一定的費用,以達(dá)到緩解特定時段和區(qū)域交通流量的目的;而廣義上的交通擁擠收費政策還包括其他為了緩解城市交通擁堵所采用的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。本文選取后者即廣義上的擁擠收費政策作為分析對象,全面探討各種經(jīng)濟(jì)手段在管理交通需求、緩解交通擁擠過程中的作用機(jī)理、實施效果及其可行性。

1. 征收交通擁擠費

這是最狹義的一種交通擁擠收費政策,正在為越來越多的城市采用。下面簡要介紹一下較早推行這一政策的新加坡和倫敦兩地的做法。

新加坡是世界上最早推行交通擁擠收費方案的國家,其發(fā)展經(jīng)歷了兩個階段。一是區(qū)域通行證(ALS)階段。1975年,新加坡將中心商業(yè)區(qū)(共計約7.25km2)劃定為擁擠區(qū)域,推行ALS系統(tǒng):早晚高峰(后擴(kuò)展為全天)進(jìn)入上述區(qū)域的車輛,需要出示事先購買好的ALS,但收費對象不包括公營公交車輛和特種車輛。二是電子收費階段。隨著電子技術(shù)的發(fā)展,新加坡于1998年實施了電子道路收費(ERP)系統(tǒng),并以此替代了ALS系統(tǒng)。ERP系統(tǒng)通過在機(jī)動車上安裝車載讀卡器實現(xiàn)自動扣費,收費額度根據(jù)車型和時段每次在0.4～2新元之間[3]。有數(shù)據(jù)顯示,ERP的推行使得新加坡收費區(qū)域內(nèi)的交通流量下降了20%～40%,車輛平均行駛時速提高將近30%。

迫于中心區(qū)擁擠不堪的交通狀況,2003年倫敦開始實施交通擁擠收費政策,經(jīng)過了若干次調(diào)整,目前收費方案的基本內(nèi)容為:①收費區(qū)域。最初劃定為中心區(qū)的內(nèi)環(huán)以內(nèi),面積約為21km2,2007年后擴(kuò)展到西部居住區(qū)[4]。② 收費金額。統(tǒng)一收取8英鎊/車次·天。③ 收費時段。工作日7—18點(公共假期除外)。④ 收費對象。上述時段進(jìn)入收費區(qū)域的私人汽車和貨運車輛均被列為收費對象,但不包括出租車、公交車、一些特種車輛和環(huán)保汽車等;另外在收費區(qū)內(nèi)和少數(shù)周邊地區(qū)居住的居民和公司車輛可減免90%的通行費。⑤ 繳費方式。可在加油站、零售店或互聯(lián)網(wǎng)上購買;可按日、周、月、年繳納;可事先繳納或在進(jìn)入收費區(qū)當(dāng)日22點之前繳納[5],繳費方式十分靈活。該政策實施半年后,根據(jù)倫敦市交通局提交的評估報告,該政策的實施使得收費區(qū)域內(nèi)小汽車的流量降低了31%,車輛平均速度提高了21%,公共巴士的速度更是提高了70%[6]。

2. 提高機(jī)動車購買成本

這一方案在很多發(fā)達(dá)國家的城市交通擁堵治理中廣泛應(yīng)用,以此調(diào)控機(jī)動車的保有量。在法國和荷蘭,購買車輛需要繳納的消費稅相當(dāng)于車輛本身價值的30%～50%;在新加坡,購車者除了必須競買“擁車證(COE)”*即購買機(jī)動車需先競買“車輛擁有權(quán)”,期限為10年,期滿需再次購買。近年來,新加坡COE價格為6萬～8萬新元。之外,還必須額外支付高達(dá)車輛本身價值2.5倍的消費稅;在丹麥,人們購買私家車所需支付的各種稅款相當(dāng)于車輛價值的2～3倍,而且根據(jù)車輛體積和排量等參數(shù)的增加,其繳納的稅款也要提高;同樣,在人口十分密集的香港,早在1982年就開始向私家車征收相當(dāng)于車輛價值35%～100%的高額登記稅,并于2011年再次調(diào)高至40%～115%。

3. 提高機(jī)動車使用成本

為了緩解城市交通擁堵,一些城市還對機(jī)動車的日常使用征收高額稅費,以此提高機(jī)動車使用成本,間接緩解交通擁擠狀況。例如在香港、新加坡、日本、英國等人口相對密集的發(fā)達(dá)地區(qū),機(jī)動車每年都需要繳納高額的牌照年費(通常根據(jù)引擎汽缸容量、車輛重量或排量等計算,約合人民幣1000～30000元不等)或燃油稅費(一般在當(dāng)?shù)厝加蛢r格的30%～80%之間不等)。

二、 交通擁擠收費政策基礎(chǔ)的一般解析

對于一個城市或地區(qū)而言,要推行交通擁擠收費政策,并預(yù)期取得良好效果的現(xiàn)實基礎(chǔ)通常包括:一定的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、優(yōu)質(zhì)的公共交通系統(tǒng)和現(xiàn)代化的城市管理體系。

1. 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平

從根本上而言,交通擁堵并非簡單的機(jī)動車總量的增長與道路資源之間的矛盾,而是經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展所導(dǎo)致的一個必然性的城市問題,因此其解決方案也必須基于城市經(jīng)濟(jì)和社會的整體發(fā)展水平來選擇。

第一,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。一個國家或城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,直接決定了人們對于交通擁擠收費政策的普遍接受程度。例如在20世紀(jì)70年代初,新加坡推行擁擠收費政策之前,其人均GDP已突破1000美元/年;香港在1982年開始征收高額車輛登記稅之時,人均GDP已達(dá)6000美元/年;同樣,倫敦在2003年推行擁擠收費政策時,人均GDP也達(dá)到4萬～5萬美元/年。如果按照政策推行時的標(biāo)準(zhǔn),這些地區(qū)均已達(dá)到世界發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

第二,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。實施交通擁擠收費政策會對一個城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生兩個直接影響:一是車輛使用成本的上升會對該地區(qū)汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生短期或長期的影響;二是由于交通擁擠收費一般針對的是城市中心區(qū)域,這里往往是城市商業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、IT業(yè)等集中的區(qū)域,因此勢必會對其發(fā)展產(chǎn)生一定的影響。在發(fā)達(dá)國家和地區(qū),其經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段較高,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對成熟,對于某些產(chǎn)業(yè)(如汽車產(chǎn)業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)等)不存在過度和畸形的依賴,因此對擁擠收費政策衍生的現(xiàn)實影響有較強(qiáng)的消化和承受能力。

第三,公民素質(zhì)。較高的公民素質(zhì)也是交通擁擠收費政策實施的必然基礎(chǔ)。一方面,在發(fā)達(dá)地區(qū),絕大多數(shù)公民能夠遵守交通規(guī)則,闖紅燈、橫穿馬路、違規(guī)行駛等現(xiàn)象比較少見或可以得到有效的遏制,因此大部分交通擁堵完全或主要是由于車流量過大導(dǎo)致的;另一方面,公民對于小汽車保持著正確的消費觀念,即購買小汽車主要原因是出于個人或家庭的需要(而非身份或地位的象征),而且具有較強(qiáng)的環(huán)保意識,因此對于擁擠收費政策可以保持理性的態(tài)度。

第四,民主程度。在一些推行擁擠收費的城市,擁擠收費的所得收入,往往被用于改善城市道路狀況、提高公共交通服務(wù)品質(zhì),甚至實施貨幣化的再分配方案,即給那些不選擇駕車出行者發(fā)放一定數(shù)量的交通補(bǔ)貼*貨幣化補(bǔ)貼意味著,那些時間價值相對較低的人群(低收入階層)因為放棄駕車出行而獲得了貨幣補(bǔ)償;時間價值較高的人群(高收入階層)則因為交費而獲得了較高的出行效率,從而有利于實現(xiàn)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的社會總體福利水平的公平與提高。。這一過程勢必要求具備順暢的公民參與渠道和嚴(yán)格的監(jiān)督體制。此外,由于交通擁擠收費主要針對的是私家車,而對公務(wù)車作用不明顯*相比之下,私家車的交通需求彈性較大,對價格相對敏感,因此往往是擁擠收費作用比較明顯的群體;而公務(wù)車對價格比較不敏感,同時其出行需求具有明顯的剛性特征,因此學(xué)者們普遍認(rèn)為擁擠收費對這部分群體作用不明顯。,因此對公務(wù)車的嚴(yán)格控制與監(jiān)督就成為上述地區(qū)和城市推行擁擠收費政策的必要前提之一。例如日本總務(wù)省僅擁有52輛公務(wù)車;美國聯(lián)邦政府一個擁有上千名公務(wù)員的部門,一般只有幾十輛公務(wù)車,許多城市的地方政府只有幾輛甚至沒有公務(wù)車,有的還在車上噴涂“政府用車”字樣,以便接受公眾監(jiān)督。

2. 公共交通的服務(wù)質(zhì)量

交通擁擠收費政策意在引導(dǎo)公眾減少對私家車的依賴,這必然意味著對公共交通需求的增加。推行交通擁擠收費政策的城市共同的特征,就是已經(jīng)具備了非常便利發(fā)達(dá)的公交運營系統(tǒng),這為交通流量的理性分流提供了現(xiàn)實保障,因此也成為擁擠收費方案有效與否的關(guān)鍵。

諸如首爾、巴黎、香港、東京等城市都擁有遍布整個城市的、四通八達(dá)的地面公交系統(tǒng),無論在等候時間、運營時間、換乘站點、準(zhǔn)點率等方面都實現(xiàn)了高質(zhì)量服務(wù);同樣受到廣泛應(yīng)用和肯定的是快速公交系統(tǒng)(BRT)。在韓國首爾,交通的通暢就歸功于其設(shè)置在若干主干道中央的、獨特的公交專用通道,這使得其公交車輛的速度至少提高18%,乘客數(shù)量增加15%～38%[7];同樣,法國巴黎市政當(dāng)局設(shè)置了480余條公交汽車專用道,全天或部分時間禁止其他車輛使用,這也使得市區(qū)高峰時段公交車輛的使用比例高達(dá)71%[8]。

此外,公共交通系統(tǒng)的發(fā)達(dá)程度還有賴于軌道交通的運營能力。眾所周知,香港地鐵是世界上最繁忙、運行效率最高的地鐵系統(tǒng)之一。目前,香港公共交通出行分擔(dān)率已達(dá)90%左右,躋身世界最高水平。按照香港政府的規(guī)劃,到2016年,香港軌道交通(不包括輕軌)的總長度將達(dá)到555.7km,這意味著可以將香港大約70%的人口和80%的就業(yè)崗位納入軌道交通車站1km的范圍之內(nèi)[9]。東京也是典型的以公共交通尤其是軌道交通(包括城市地下鐵和地面有軌電車)著稱的國際大都市之一,其軌道交通的發(fā)達(dá)程度令人驚嘆,工作日公共交通出行率達(dá)到80%～90%。東京的軌道交通的線路設(shè)計也十分科學(xué)細(xì)致,其準(zhǔn)點程度可以精確到秒。所以,盡管這里是世界上人口最密集的城市之一,東京的交通擁堵問題卻得到了很好的緩解和控制。

可見在發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是推行擁擠收費的城市中,得到普遍認(rèn)同的治理方案是,首先全方位發(fā)展優(yōu)質(zhì)的公共交通服務(wù),以此增加公共交通對居民的吸引力,間接降低人們對私家車的需求和依賴;而交通擁擠收費更多的是一種輔助性的措施,用于引導(dǎo)人們理性地選擇出行方式。

3. 城市管理的現(xiàn)代化程度

交通擁擠的產(chǎn)生幾率并不總是與機(jī)動車保有量和道路資源的總量呈現(xiàn)穩(wěn)定的關(guān)聯(lián),而是與城市管理的現(xiàn)代化程度有著十分緊密的聯(lián)系。

第一,現(xiàn)代化的智能交通系統(tǒng)。在東京和香港等地,通過現(xiàn)代化智能交通管理系統(tǒng)(ITS),巴士司機(jī)可以隨時獲取主要路段的路況信息,市民也可以十分方便地獲知公共交通的大部分實時信息;同時,主要路口的信號燈可以隨時監(jiān)控交通路況并迅速進(jìn)行調(diào)整,以便最大限度地減少可能出現(xiàn)的交通延誤。在新加坡,盡管在全島路面上幾乎找不到交通警察,但這里卻是道路通暢、反應(yīng)迅速,這同樣歸功于覆蓋全島的智能化交通指揮系統(tǒng)。目前看來,絕大部分推行交通擁擠收費的城市都已建立起十分完善的ITS系統(tǒng),各種實時動態(tài)信息系統(tǒng)、導(dǎo)航與定位系統(tǒng)、攝像監(jiān)控系統(tǒng)和電子掃描系統(tǒng)等全面普及,且反應(yīng)十分快速精確。

第二,科學(xué)的城市規(guī)劃與布局。科學(xué)規(guī)劃城市布局,合理設(shè)計道路系統(tǒng)同樣是影響城市交通狀況的關(guān)鍵因素。為了擺脫傳統(tǒng)單中心城市規(guī)劃模式的弊端,很多城市開始傾向于多中心城市規(guī)劃模式,一方面嚴(yán)格限制在城市中心區(qū)生成新的商業(yè)活動中心等,另一方面通過開發(fā)新的一體化功能區(qū)、疏解就業(yè)崗位等方式,將交通流進(jìn)行合理分散和化解。例如在東京、莫斯科和巴黎等城市,其環(huán)線加放射狀的多中心城市規(guī)劃布局,已被證明可以非常有效地減少交通擁堵的發(fā)生幾率。

第三,城市中心區(qū)的停車管理。在城市中心區(qū)收取高額的停車費用也是很多城市采用的“以靜制動”的治堵策略。通常的做法是在城市中心區(qū)停車泊位只減不加(或限制增加)的條件下,利用高額的停車費用來抑制以中心區(qū)為出行目的地的自駕車交通流。例如在香港,停車位與車輛的比率不到1∶3,中心區(qū)的比率甚至更低,而停車費用一般為每小時30～100港幣,中環(huán)附近的固定泊位年租金甚至高達(dá)幾十萬港幣。在東京,中心區(qū)的停車費用通常高達(dá)150～400日元/15分鐘;如果是固定的停車泊位,月租金同樣高達(dá)2萬～4萬日元。

三、 交通擁擠收費政策可行性的指標(biāo)體系構(gòu)建

基于對上述各城市推行擁擠收費政策的系統(tǒng)闡釋,以政策實施基礎(chǔ)為分析視角,以上海為目標(biāo)案例,筆者嘗試性地提出了“上海推行交通擁擠收費政策的可行性判斷指標(biāo)體系”,如表1所示。

關(guān)于這個指標(biāo)體系可以作如下闡釋。

1. 社會發(fā)展水平

第一, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。 上海目前的人均GDP剛剛超過1萬美元/年, 這一數(shù)字雖然相當(dāng)于中國人均GDP的2倍左右, 但卻尚不及國外中等發(fā)達(dá)地區(qū)水平。 此外,對于上海居民而言, 溫飽、住房、醫(yī)療、教育等仍是主要支出, 這意味著在收入水平和心理習(xí)慣上, 公眾對于交通擁擠收費政策的接受程度比較弱, 尚不具備良好的政策實施基礎(chǔ)。

第二,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。 盡管目前上海的產(chǎn)業(yè)競爭力在全球位居前沿, 卻存在著十分嚴(yán)峻的結(jié)構(gòu)性缺陷。這種缺陷導(dǎo)致的一個直接后果就是,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與競爭力對于局部調(diào)整及其衍生的問題承受能力較弱。如前所述,擁擠收費政策會直接影響汽車產(chǎn)業(yè)*目前,汽車產(chǎn)業(yè)已成為我國的支柱產(chǎn)業(yè),2010年貢獻(xiàn)了13%的稅收和6.13%的GDP,而這一數(shù)據(jù)在上海則更高。和中心區(qū)服務(wù)業(yè)(包括商業(yè)、金融業(yè)、IT產(chǎn)業(yè)等)*據(jù)統(tǒng)計,目前上海市服務(wù)業(yè)GDP占GDP總值的比重已超過60%,其中中心區(qū)服務(wù)業(yè)占其總量的75%以上。的發(fā)展,而目前這兩者均為上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè),其是否可以承受和消化由于交通擁擠收費所產(chǎn)生的影響,尚有待考量。

第三,公民素質(zhì)。在發(fā)展中國家和地區(qū)(包括上海),有很多交通擁堵是由于行人或駕駛者(包括大量自行車、電動車、摩托車和汽車的駕駛者)交通意識淡薄和不遵守交通規(guī)則而導(dǎo)致。此外,擁有小汽車依然是這些國家和地區(qū)公民心目中身份和地位的象征,因此,在這樣的社會基礎(chǔ)之上推行交通擁擠收費政策,勢必會遭遇諸多障礙。

表1　上海推行交通擁擠收費政策的可行性判斷指標(biāo)體系

注: +表示基本具備推行擁擠收費的現(xiàn)實基礎(chǔ),-表示不具備推行擁擠收費的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

第四,民主程度。不可否認(rèn)的是,我國民主政治的發(fā)展進(jìn)程仍有很長的路要走,在現(xiàn)在情境下推行新的收費政策,公眾難免會對收費所得的再分配問題產(chǎn)生質(zhì)疑。此外在我國,政府部門的公務(wù)車管理一直飽受詬病,有數(shù)據(jù)顯示,大部分城市的公車數(shù)量都接近甚至超過當(dāng)?shù)貦C(jī)動車總量的10%,這還不包括對公務(wù)車使用頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于私家車的考慮。事實上,這在根本上關(guān)乎社會公平,即價格機(jī)制制約了個人對公共資源的使用,但卻變相地使公務(wù)車更加便利地使用了公共資源。

2. 公共交通的服務(wù)質(zhì)量

在我國,即使是北京、上海這樣的經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)城市,地面公共交通的線路和車輛的綜合利用率依然非常低。主要體現(xiàn)在有些線路的班次安排不合理、準(zhǔn)點率差、線路重復(fù)或缺乏、站點安排不合理、舒適性差、運送效率低等;BRT系統(tǒng)雖然近年來引起了諸多關(guān)注,但也只有廣州等少數(shù)城市實施了實質(zhì)性舉措。我國目前的公共交通出行率僅為25%左右。這些因素間接強(qiáng)化了市民對私家車的依賴,如果不能得到徹底改善,包括擁擠收費在內(nèi)的任何治理方案的效果都會大打折扣。

在軌道交通方面,上海目前的發(fā)展水平是非常值得肯定的,經(jīng)過多方面借鑒發(fā)達(dá)國家城市軌道交通的管理方式和技術(shù)優(yōu)勢,無論是站點設(shè)計,還是換乘便捷和管理迅速方面都位于全國前列。據(jù)統(tǒng)計,2010年上海軌道交通的運營總里程已達(dá)454km(不包括已經(jīng)運營的磁懸浮列車),躋身世界前列。未來在上海6300km2的市域范圍內(nèi),將共有970km軌道交通網(wǎng)絡(luò),524座車站,其中3線換乘站16個,2線換乘站95座。在660km2的市中心范圍內(nèi),軌道交通線路總長達(dá)492km,車站數(shù)399座,其中3線換乘站15個,2線換乘站89個[10]。具備龐大的運營網(wǎng)絡(luò)和信息化管理系統(tǒng)作為堅實基礎(chǔ),上海軌道交通所體現(xiàn)出的巨大的發(fā)展?jié)摿σ嘤心抗捕谩Ｏ嘈沤?jīng)過不斷的發(fā)展與完善,上海軌道交通應(yīng)該可以承受和消化因擁擠收費而導(dǎo)入的巨大的客流量。

總之,所有已推行擁擠收費的城市,都是公共交通系統(tǒng)已經(jīng)非常發(fā)達(dá),在交通資源幾近飽和、多種努力措施未果后的政策選擇。因此,上海在實施交通擁擠收費政策之前,必須奠定的基礎(chǔ)是在大力發(fā)展和完善軌道交通系統(tǒng)的同時,重點提升地面公共交通系統(tǒng)的服務(wù)質(zhì)量,這是促使治理政策產(chǎn)生持續(xù)效應(yīng)和良性循環(huán)的必經(jīng)之途。

3. 城市管理的現(xiàn)代化程度

第一,現(xiàn)代化的智能交通系統(tǒng)。近年來,上海積極打造智能交通城市,在ITS系統(tǒng)建設(shè)方面已經(jīng)取得一系列成效,在全國處于領(lǐng)先水平。包括不停車電子收費系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)、電子定位和導(dǎo)航系統(tǒng)、電子掃描和攝像監(jiān)控系統(tǒng)、交通信息動態(tài)反應(yīng)系統(tǒng)等均已經(jīng)得到初步應(yīng)用,這在技術(shù)上已經(jīng)具備了推行擁擠收費政策的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

第二,科學(xué)的城市規(guī)劃與布局。由于上海是“攤餅”式的發(fā)展模式,即以環(huán)路為交通主干道,從市中心向外輻射主干道,交通擁擠區(qū)域比較易于劃定和識別,因此本應(yīng)具備建立環(huán)行收費系統(tǒng)的交通條件。然而,由于上海還普遍存在著規(guī)劃布局與道路設(shè)計不科學(xué)的現(xiàn)象(包括城市功能過于集中、規(guī)劃缺乏長期性和科學(xué)性、路網(wǎng)設(shè)計不合理、市政管理乏力等),雖然最近10余年來,上海一直都是我國對汽車消費限制最嚴(yán)格的城市,道路面積也已經(jīng)增加了一倍多,但交通狀況卻始終沒有明顯和持續(xù)的好轉(zhuǎn)。在這種條件下推行擁擠收費政策,很難取得預(yù)期的效果。

第三,中心區(qū)的停車管理與市政管理。在上海,城市中心區(qū)的停車管理并沒有得到充分的關(guān)注和利用,常見的做法是:停車以小時計費;收費標(biāo)準(zhǔn)通常為首小時最貴,超過之后收費標(biāo)準(zhǔn)逐漸降低(即車輛停放的時間越長,單位時間的停放費用就越低);中心區(qū)存在大量可議價甚至免費的停車場地,路內(nèi)停車(即指那些直接通過劃線方式允許車輛停放在路邊的行為)現(xiàn)象非常普遍,而且相較于路外停車場地(即指專門的室內(nèi)、露天或地下停車場),路內(nèi)停車往往收費較低。而在前述案例城市中,路內(nèi)停車由于大量占用道路資源、直接加劇交通擁堵而被嚴(yán)格控制甚至絕對禁止。

此外,由于城市化速度過快,上海的市政管理仍然存在很多缺陷與不足,很多違章建筑和占道經(jīng)營現(xiàn)象暫時還無法得到有效的控制,而這些無疑也占用了很多道路資源,使交通擁堵更加嚴(yán)重。由此可見,要推行交通擁擠收費政策之前,上海在中心城區(qū)停車管理方面仍需多有作為。

四、 結(jié)語

即使作為中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、城市管理現(xiàn)代化程度最高的城市之一,上海在實施交通擁擠收費之前仍有很多路要走。事實上,在發(fā)達(dá)國家和地區(qū),擁擠收費政策往往被認(rèn)為是緩解交通擁堵的“最后一道防線”,是“不得已而為之”的一項政策。其合法性與有效性建立在城市政府必須充分考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與公民素質(zhì),而且已經(jīng)最大限度地發(fā)揮公共交通的承載能力與現(xiàn)代化的城市管理水平的基礎(chǔ)之上。因此,上海在借鑒和推行交通擁擠收費方案之前,必須反復(fù)調(diào)研、謹(jǐn)慎論證。畢竟,交通擁擠收費政策原本是為了體現(xiàn)道路資源配置的合理性與公平性,但若忽視了現(xiàn)實的政策基礎(chǔ),反而會導(dǎo)致新的不合理與不公平。

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(責(zé)任編輯:付示威)

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