崔強 吳利紅 崔彧煥

【摘 要】 地方審計機關實行省級統(tǒng)管，有利有弊。利是能增加審計獨立性，促進隊伍職業(yè)化，整合審計資源以及審計作用的發(fā)揮；弊為工作流動性增強而影響隊伍穩(wěn)定，與政府關系處理復雜，審計機關更為封閉，基層審計工作弱化。為此建議頂層設計好基層管理制度，以人為本穩(wěn)定審計隊伍，適時建立職業(yè)審計官制度，向其他監(jiān)督部門借力。

【關鍵詞】 地方審計； 省級統(tǒng)管； 利弊分析

中圖分類號：F239.22 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）02-0109-02

2014年10月，中共中央作出《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要完善審計制度，強化上級審計機關對下級審計機關的領導，探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理（參照司法體制試點改革說法，以下統(tǒng)一簡稱省級統(tǒng)管）。這是審計界期待已久的改革，無疑對國家審計的發(fā)展產生深遠的影響。但是如同一枚硬幣有正反兩面一樣，地方審計機關省級統(tǒng)管有利也有弊。一些具體問題如得不到有效解決，將影響改革成效。本文深入分析省級統(tǒng)管的利弊，提出相應建議。

一、地方審計機關省級統(tǒng)管的有利分析

（一）有利于增加審計機關的獨立性

有學者認為，在行政型審計體制下，審計機關無異于政府內部審計機構。如審計機關最終遞交人大的審計工作報告，經過中間過濾，很難做到原汁原味。日常審計中，審計部門一把手經常面臨來自政府領導成員的招呼壓力。如不聽使喚，就有官位不保之虞。而當縣審計局審計一名縣委常委或者副處級領導時，審計注定成了走過場的形式主義。省級統(tǒng)管后，人財物均與政府脫鉤，審計部門在很大程度上能擺脫地方政府的干預，審計工作的獨立性大大增強。隸屬于人大的法院、檢察院，同樣實行了省級統(tǒng)管改革。這充分說明了在當前中國實行地方審計機關省級統(tǒng)管是必要而恰當的措施。

（二）有利于促進審計職業(yè)隊伍建設

優(yōu)秀的審計人員應當兼具警官偵查、檢察官定性指控、法官判決量刑的素質?？勺詫徲嫏C關成立以來，吸納了大量非專業(yè)人士，有部隊轉業(yè)的，也有其他部門調入的，尤其是外行領導內行現象較為普遍。有的一把手領導缺乏專業(yè)素養(yǎng)，舉措失當；有的副職領導長期不懂業(yè)務，浪費人力資源。省級統(tǒng)管以后，審計人員主要由省級審計機關招錄和管理，非專業(yè)人士進入審計隊伍尤其是領導層的概率大大降低，審計人員發(fā)揮專長與內部晉升的空間得以放大。同時，異地審計增多，也將大大拓寬審計人員的視野，并提升審計業(yè)務技能和綜合素質。以上這些在調動審計人員積極性的同時，也將促進審計隊伍職業(yè)化建設。

（三）有利于審計機關作用發(fā)揮

李克強總理提出，審計部門要當好國家利益的捍衛(wèi)者、公共資金的守護者、權力運行的“緊箍咒”和反腐敗的利劍。但國家審計體制如不改革，上述目標就很難實現。省級統(tǒng)管不僅有利于大膽披露審計發(fā)現的問題，也有利于拓寬審計范圍。比如針對領導頻頻決策失誤造成巨大損失的現狀，審計部門可事前介入，提交報告，為領導決策提供參考；或者對重大決策開展事后監(jiān)督，檢查評價重大項目效果，界定領導責任，從而約束政府領導行為，促使財政資金效益提高。此外，還可對地方政府債務動態(tài)數據及時跟蹤，發(fā)出預警信息，維護社會穩(wěn)定。而中央政府可以及時掌握地方政府的真實債務數據，及時采取宏觀調控措施。

（四）有利于全面整合審計資源

省級統(tǒng)管以后，地方審計資源的整合能力大大增強，省級審計機關可以制定規(guī)模宏大的審計計劃。如直接從基層抽調審計人員組織實施諸如社會保險、生態(tài)環(huán)境、城市建設資金等全省范圍內的專項審計。這樣的審計活動易于在宏觀層面上取得重大成果，并擴大審計部門的社會影響力。對于不同類型的審計項目，可以針對行業(yè)特點組建不同的審計專業(yè)團隊，事前統(tǒng)一進行集中培訓，提高審計工作效率。至于實施國家審計署統(tǒng)一部署的一條鞭審計，將更加高效并得心應手。而地級審計機關，同樣可以通過整合區(qū)域內的資源，開展異地交叉審計，改變目前對部分縣區(qū)黨政領導干部經濟責任審計較為疲軟的狀況。

二、地方審計機關省級統(tǒng)管的不利影響

（一）審計工作流動性的增加影響隊伍穩(wěn)定

省級統(tǒng)管后，審計部門一把手及部分副職領導必然異地任職，而一般人員也要參與異地審計，工作流動性的增加勢必對個人生活帶來影響，甚至降低個人幸福指數。審計部門兩極分化的現象值得關注：審計署駐各地特派辦人員長年累月在外奔波，家人團聚困難，馬斯洛所說的人的多層次需求根本無法實現，部分家庭可能因此而解體；而基層審計人員就像圍城里的人，渴望了解外面世界而又沒有機會，二者對比鮮明。當然，對于超快節(jié)奏的生活，后者并不感興趣，因而對省級統(tǒng)管，有的人擔心淪為上級機關使喚的工具，召之即來，揮之即去，實現不了個人價值，體現不出職業(yè)尊榮。這些勢必對審計隊伍穩(wěn)定產生負面影響。

（二）基層審計機關與政府關系變復雜

省級統(tǒng)管后，基層與上級審計機關的聯系大大增強，但與當地政府關系無疑變得復雜微妙。從制度設計的目的來看，省級統(tǒng)管就是要加強對當地政府的審計監(jiān)督，給權力上“緊箍咒”，這使審計機關未免有點尷尬。審計機關人財物獨立，并不意味著從此與地方政府沒有任何瓜葛。審計機關立足之地在地方，地方政府也會經常交辦一些工作，盡管地方政府領導對審計部門有所忌憚，但審計部門無法承受雙方關系搞僵的后果，審計不能因獨立而任性?；鶎訉徲嫏C關在對上級負責的同時，也要充分考慮到地方經濟發(fā)展的需要，而純粹專業(yè)出身的人往往不如黨政一把手出身的人那樣思路開闊，善于溝通協調。因此，審計機關處理與政府關系的難度系數將有所加大。

（三）地方審計機關可能更為封閉

重證據、用法律是審計工作的一大特征，審計人員因此習慣而使性格內斂。與財政部門相比，審計不太受人歡迎，財政是送錢，審計是挑刺，很多人對審計敬而遠之。外部環(huán)境與主觀因素的共同作用，使審計機關顯得有些封閉。省級統(tǒng)管后，在獨立性增強的同時，這一特征將更加明顯。原因是為預留內部人員晉升空間，審計機關主要錄用一些資歷較淺人員，削弱了對外界綜合信息的吸納能力。即便是具有豐富財務經驗、資歷較深的中層財務干部，也無法平調進入審計機關——當然這里有審計專業(yè)性太強的客觀因素。審計人員一直在體制內循環(huán)的結果將使審計機關像目前國稅部門一樣自我封閉。外部信息的缺乏，很不利于績效審計的開展。

（四）基層審計機關工作弱化

省級統(tǒng)管后，省級審計部門可根據需要抽調人員，有聲有色地開展工作。但在基層審計人員看來，這一做法未免無情無義。因為被抽調的審計人員一般都是骨干分子，是審計生力軍。省級統(tǒng)管后的審計隊伍雖然龐大，但基層無疑成了神經末梢，處于邊緣地帶，有人擔心基層優(yōu)秀審計人員將來不是被借用就是被遴選上調。《2015中國大學生村官發(fā)展報告》顯示，8年中全國大學生村官進入公務員隊伍和事業(yè)單位的有16萬人，占流動數比65%。村成為大學生的跳板，而審計基層很可能成為象村一樣輸送人才的基地，基層工作受到沖擊而弱化。因此，如何加強基層建設，處理好上下級審計機關之間的關系值得進一步研究。

三、完善地方審計機關省級統(tǒng)管的建議

（一）健全基層機關管理制度

實行省級統(tǒng)管，省級審計機關將直接指揮一支數千人的龐大隊伍。因此省廳的人事管理部門必須深入調研，了解基層實際情況，參照國稅、法院等單位的做法，搞好頂層設計，以一次性打包方式建立科學合理的內部管理制度。一是做好審計隊伍的整編工作，明確各個縣區(qū)的人員機構編制、領導職數、崗位設置、人員分工、職責和內部晉升辦法。二是明確領導異地任職的管理辦法與條件，制定不同縣區(qū)審計機關人員工資發(fā)放標準。三是建立資產和檔案管理、人員培訓制度，落實辦公用房管理辦法，探索建造審計公寓，解決審計人員的后顧之憂。四是研究審計交通成本補貼問題。部分地方公務用車改革給基層審計工作帶來了很大影響，比如審計人員車改補貼有限，對遠距離單位實行就地審計，可能無法承受。為此要探索建立公車配置制度，并完善管理辦法。

（二）以人為本，穩(wěn)定審計隊伍

審計是一項非常個性化的工作，同樣的項目，不同審計人員去做，結果會大相徑庭。需要高素質人才的審計機關在人才爭奪之戰(zhàn)中并不占上風，機關養(yǎng)老保險并軌后，公務員的優(yōu)越感已大大降低。如上海市公務員一般年薪10萬元，而同等資歷企業(yè)員工則為30萬元，司法體制改革中法官離職頻頻出現。對此，審計機關必須未雨綢繆，穩(wěn)定隊伍，留住人才。一是以人為本，創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，建設奮發(fā)向上的機關文化，了解和幫助解決審計人員實際需要與困難，適當調劑部分基層人員參加跨區(qū)域審計項目，讓長期出差人員有休整機會。二是以事業(yè)留人，給予審計人員培訓機會和晉升空間，幫助其實現人生價值。三是健全獎懲機制，如制定具體獎懲標準，獎優(yōu)罰劣，調動積極性。四是資深審計人員是審計財富，整編時不要以年齡原因而棄之不用，保證平穩(wěn)過渡。

（三）適時建立職業(yè)審計官制度

司法體制改革后的法官不同于普通公務員，如上海市員額內法官的薪資待遇高于普通公務員43%。照此案例，審計機關人員也可以分類管理，建立審計官制度及相應考試制度。目前公務員的工資待遇由于種種原因，提升空間已經很小，而審計官可以援例提高薪資待遇，加上審計官特有的職業(yè)榮譽感可以極大地激勵審計人員，并吸收優(yōu)秀人才。技術含量高的工種，支付較高的報酬，符合市場法則。審計機關可考慮從中介機構、企業(yè)、行政事業(yè)單位“挖”人，尤其是經驗豐富的財務主管和財政干部。如有甲醫(yī)院財務主管經歷的審計人員參與乙醫(yī)院的審計，將收到事半功倍之效。同時可把年齡放寬到40至45周歲——因為未來退休年齡65歲。從職業(yè)特點看，審計人員同法官一樣，既要精通專業(yè)知識，又要有一定的工作經驗和社會閱歷，年齡稍大不是問題。

（四）積極向其他監(jiān)督部門借力

地方審計機關實行省級統(tǒng)管，可以說是國家治理中的一件大事，基層審計機關因此突出重圍，開辟了審計發(fā)展新路。但如果審計不能有所作為，改革也就不算成功。為此，一方面要找好切入點開展審計，在群眾關注的焦點和社會熱點問題上下工夫；另一方面審計機關要借力發(fā)力，以放大審計成果，實現審計價值。審計監(jiān)督只是中央提到的八項監(jiān)督之一，在社會轉型時期各種矛盾錯綜復雜的情況下，地方審計部門要避免單打獨斗，要與人大、輿論、紀委、行政等監(jiān)督部門互相配合，協同作戰(zhàn)。要加大審計公開力度，主動公開審計結果；打通與媒體聯系渠道，做到審計公開，媒體跟進，從而取得社會輿論的響應與支持；在預算監(jiān)督方面，要積極與人大溝通，要推動地方人大建立專業(yè)預算監(jiān)督性機構，并與審計形成監(jiān)督合力，促使政府預算走向公開透明?！?/p>

【參考文獻】

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