楊 明楊飛華

（1.浙江大學(xué)教育學(xué)院，浙江杭州310028;2.寧波市江東區(qū)教育局，浙江寧波315040）

主題研究：中國教育現(xiàn)代化的歷史走向與變革

論國家教育發(fā)展的國策性理念

楊 明1楊飛華2

（1.浙江大學(xué)教育學(xué)院，浙江杭州310028;2.寧波市江東區(qū)教育局，浙江寧波315040）

教育理念是關(guān)于教育本質(zhì)的理性化的洞見、理想和信念，國家教育發(fā)展的國策性理念是國家基本政策制定實施層面的教育理念。教育優(yōu)先發(fā)展國策性理念包含教育大政方針制定、規(guī)劃制定、公共財政投入、人才儲備四個優(yōu)先性的確立。教育人本國策性理念視人為教育的中心，關(guān)注教育滿足社會需要和人的需要的統(tǒng)一、促進個人和人民群眾的共同發(fā)展。教育公平國策性理念注重受教育者平等教育權(quán)的維護、得到公正對待及教育質(zhì)量的相對平等。教育優(yōu)質(zhì)國策性理念關(guān)注全面質(zhì)量和高質(zhì)量的雙重提升。素質(zhì)教育國策性理念關(guān)注全體受教育者身心各方面的和諧發(fā)展。終身教育國策性理念關(guān)注建構(gòu)基于現(xiàn)有教育體系又超越現(xiàn)有教育體系的大體系。各個國家教育發(fā)展的國策性理念具有不同的教育政策含義。

國家教育發(fā)展;國策性理念;教育優(yōu)先發(fā)展;教育人本;教育公平;教育優(yōu)質(zhì);素質(zhì)教育;終身教育

理念是基于理性認識而形成的洞見、理想和信念，教育理念是關(guān)于教育價值取向和行動準(zhǔn)則的洞見、理想和信念。教育理念既是文化的產(chǎn)物，又是文化的代表。集中反映社會主流文化的教育理念往往成為教育的風(fēng)向標(biāo)，引領(lǐng)教育改革和發(fā)展的基本走向。教育理念是所有教育利益攸關(guān)者擁有的理念，民眾對教育的企盼催生了大眾性教育理念，專家學(xué)者通過深度探究和理論闡述構(gòu)建了條理化和系統(tǒng)化的專業(yè)教育理念，國家通過集中民意和專家智慧形成了國策性理念。國家教育發(fā)展是指國家教育從一個較低的水平或地位提升到一個較高的水平或地位的過程［1］13。國策是基于一國的基本國情而形成的具有全局性、長期性和戰(zhàn)略性的國家政策。國家教育發(fā)展的國策性理念是國家作為教育宏觀管理主體在教育政策制定、實施層面確立的理念，是國家教育意志的集中體現(xiàn)。經(jīng)過學(xué)術(shù)界的理論探討和實踐提煉，政府部門制定主導(dǎo)教育改革發(fā)展的一些基本政策，形成了國家基本教育政策層面的理念。本文將界定國家教育發(fā)展的國策性理念的含義，分析諸種國策性理念的階段性演進，探明國家教育發(fā)展的國策性理念的政策含義，希冀對加快推進我國教育現(xiàn)代化進程有所裨益。

一、國家教育發(fā)展的國策性理念的含義和諸種理念的邏輯關(guān)系

理念一詞是西方哲學(xué)家探討世界本源時提出的重要概念。柏拉圖視理念為人們從個別事物中抽象而得的普遍概念，是事物的原型，事物不過是理念的“影子”或“摹本”。柏拉圖認為：“制造床或桌子的工匠注視著理念或形式分別制造出我們使用的床或桌子來，至于理念或形式本身則不是任何匠人能制造出來，這是肯定的?！保?］388《辭?！氛J為，理念指一種理想的、永恒的、精神性的普遍范型［3］1367。從哲學(xué)角度看，理念就是通過探究反思形成的理性化的見識，是對客觀事物本質(zhì)的反映。

教育理念是關(guān)于教育本質(zhì)的理性化的洞見、理想和信念，是教育這一社會文化現(xiàn)象在人們頭腦中的反映。當(dāng)代社會中人們提出各種各樣的教育理念，從各個角度沖擊著傳統(tǒng)教育觀念與思維。通過認識和實踐的循環(huán)往復(fù)，人們形成一些具有廣泛共識的理念?？茖W(xué)的教育理念是經(jīng)過實踐檢驗的公認為真理的洞見、理想、信念，它們正確地反映教育的本質(zhì)和時代特征，發(fā)揮引領(lǐng)教育和改革發(fā)展的作用。國家教育發(fā)展的國策性理念是對指導(dǎo)國家教育改革和發(fā)展的宏觀政策層面的理念的一種梳理和概括。它是在考慮民眾的教育意愿訴求和專家的專業(yè)性洞見的基礎(chǔ)上，對教育基本價值準(zhǔn)則和行為準(zhǔn)則進行高屋建瓴的提煉。國家教育發(fā)展的國策性理念具有四層含義：首先，指向教育的理想，是對美好教育愿景的構(gòu)想。其次，是對教育本質(zhì)和時代特征的科學(xué)認識。再次，反映國家基本政策，是依據(jù)國家教育方針政策而形成的核心觀念。復(fù)次，引領(lǐng)國家教育改革和發(fā)展方向。

改革開放以來，我國逐步形成了一套指導(dǎo)新時期教育改革和發(fā)展的國策性理念，它們以實現(xiàn)教育現(xiàn)代化為中心目標(biāo)，以深化教育體制、結(jié)構(gòu)改革和加快教育發(fā)展進程為手段，有效地指導(dǎo)我國教育的決策和實踐。這套國策性理念從不同角度對教育政策制定過程中六個必須面對的重大教育問題做出了科學(xué)的回答，并形成一個有機整體。第一組理念是教育優(yōu)先發(fā)展國策性理念和教育人本國策性理念，前者旨在回答“教育在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中具有什么樣的地位和作用”這一問題，后者旨在回答“人在教育體系和過程中具有什么樣的地位和作用”這一問題，簡言之，社會發(fā)展，教育為本;教育發(fā)展，以人為本。這組理念分別揭示了教育作為滿足社會需要、實現(xiàn)社會價值的手段及強國富民利器的功用，以及教育作為滿足個人需要、實現(xiàn)個人價值的手段的功用。教育優(yōu)先發(fā)展國策性理念關(guān)注教育在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的優(yōu)先地位的穩(wěn)固確立以及在規(guī)劃制定、財政資金安排和資源配置中的優(yōu)先性的保障;教育人本理念關(guān)注以充滿生機和活力的體制和靈活多樣的結(jié)構(gòu)保障人的身心獲得全面自由充分的發(fā)展。一旦有效實行教育優(yōu)先發(fā)展的國策性理念，教育事業(yè)就易于獲得持續(xù)穩(wěn)定健康的發(fā)展，就能為社會提供充足的高素質(zhì)、優(yōu)品行的人力資源。而有效實行教育人本的國策性理念可為人的聰明才智的全面激發(fā)和人的首創(chuàng)精神、社會責(zé)任心的激發(fā)提供重要的思想觀念和文化的保障。

第二組國策性理念是教育公平國策性理念與教育優(yōu)質(zhì)國策性理念，前者旨在回答“人在教育體系和過程中享有何種權(quán)益及國家如何有效保障每個公民的教育權(quán)益”這一問題，后者旨在回答“國家和社會能為全體國民提供什么樣品質(zhì)的教育”這一問題。顯而易見，教育公平是保障人的教育權(quán)益的核心機制，教育優(yōu)質(zhì)是提升教育品質(zhì)和享受高品質(zhì)生活的基礎(chǔ)條件。公平與優(yōu)質(zhì)是包括教育在內(nèi)的所有社會公共事務(wù)的根本訴求，有公平而無品質(zhì)的教育是粗鄙的教育，有品質(zhì)而無公平的教育是制造社會分化、區(qū)隔的壓抑性教育，教育公平與教育優(yōu)質(zhì)兩者不可偏廢。教育公平國策性理念是關(guān)注教育起點、階段和結(jié)果三個方面的公平性、實現(xiàn)教育的均衡發(fā)展、促進受教育機會均等化的政策性理念。教育優(yōu)質(zhì)國策性理念關(guān)注教育系統(tǒng)整體質(zhì)量的提高、優(yōu)質(zhì)教育資源的拓展和教育利益共享度的提高。教育公平國策性理念格外關(guān)注教育底線公平的實現(xiàn)，教育優(yōu)質(zhì)國策性理念格外關(guān)注全民優(yōu)質(zhì)教育的公共性、普惠性的提供。

第三組理念是素質(zhì)教育國策性理念和終身教育國策性理念，前者旨在回答“教育應(yīng)采取素質(zhì)導(dǎo)向的模式還是應(yīng)試導(dǎo)向的模式”，后者旨在回答“現(xiàn)代教育是應(yīng)該著眼于為全體國民的終身學(xué)習(xí)和終身發(fā)展服務(wù)抑或只是關(guān)注學(xué)校教育和學(xué)歷教育”這一問題。素質(zhì)教育是對應(yīng)試教育的補弊救偏，是為消除應(yīng)試教育的體制性痼疾而實行的一種新教育模式。素質(zhì)教育國策性理念是以提高國民素質(zhì)為根本宗旨，視實施素質(zhì)教育為全社會的系統(tǒng)工程，以培養(yǎng)受教育者的社會責(zé)任、創(chuàng)新精神和實踐能力為重點，關(guān)注人的全面綜合素質(zhì)提高的理念。終身教育理念是從以學(xué)校為中心的傳統(tǒng)教育體系轉(zhuǎn)向?qū)W校、社區(qū)、企業(yè)、家庭等載體多樣、形式開放多元的新教育體系，并關(guān)注實施貫穿人的一生的教育和訓(xùn)練的嶄新理念。終身教育國策性理念關(guān)注學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育相協(xié)調(diào)、職業(yè)教育和普通教育相溝通、職前教育和職后教育相銜接，以便為國民提供豐富多樣的學(xué)習(xí)機會。

上述六個國家教育發(fā)展的國策性理念構(gòu)成三個維度的理念，第一個維度是主體維度，教育優(yōu)先發(fā)展國策性理念和教育人本國策性理念是針對社會主體和個人主體提出的兩大理念，只有全社會真正重視教育和教育真正重視人的發(fā)展，教育才能很好地滿足社會發(fā)展的需要和人的發(fā)展的需要。第二個維度是教育性質(zhì)維度。教育公平國策性理念反映人們的教育的可獲得性，教育優(yōu)質(zhì)國策性理念反映人們享有的教育的品質(zhì)優(yōu)劣，現(xiàn)代化的教育是一種又多又好的教育，人們可平等地享有高品質(zhì)的教育。第三個維度是保障維度。為加快實現(xiàn)教育的現(xiàn)代化，必須深入實踐素質(zhì)教育和終身教育，素質(zhì)教育國策性理念昭示了關(guān)注人的全面綜合素質(zhì)的新教育模式，而終身教育國策性理念昭示了大量的學(xué)習(xí)機會和成才路徑的四通八達。

二、教育優(yōu)先發(fā)展國策性理念

教育在現(xiàn)代化建設(shè)中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全局性的作用。教育優(yōu)先發(fā)展國策性理念是保障教育在國家發(fā)展大計中的戰(zhàn)略地位，為現(xiàn)代化強國建設(shè)提供充足的人才、知識和智力支持的理念。

（一）教育優(yōu)先發(fā)展國策性理念界說

教育優(yōu)先發(fā)展國策性理念源于《學(xué)會生存》提出的教育先行概念。教育先行是國際教育組織對教育優(yōu)先發(fā)展理念的經(jīng)典解釋之一。1972年，聯(lián)合國教科文組織成立的國際教育發(fā)展委員會發(fā)表《學(xué)會生存》報告，將二戰(zhàn)后出現(xiàn)的教育走在經(jīng)濟前面的現(xiàn)象概括為教育先行：“現(xiàn)在教育在全世界的發(fā)展正傾向先于經(jīng)濟的發(fā)展，這在人類歷史上大概還是第一次。”［4］35衡量一個國家是否做到教育先行的重要指標(biāo)是教育投資增長率是否高于物質(zhì)生產(chǎn)投資增長率。就國家發(fā)展政策而言，教育先行的一個重要結(jié)果是教育發(fā)展在國家政策制定中的地位上升。正如《學(xué)會生存》所指出的，“教育在制訂國家政策和國際政策時占據(jù)日益重要的地位”［4］36。聯(lián)合國教科文組織國際教育規(guī)劃研究所所長雅克·哈拉克認為：“教育優(yōu)先是指政府把教育和人力資源開發(fā)列為優(yōu)先項目，政府在分配所掌握的財力時給教育以優(yōu)先地位?！保?］7顧明遠、石中英將教育優(yōu)先發(fā)展理念解釋為教育的適度超前發(fā)展：“教育優(yōu)先發(fā)展的理念主要是指教育要適度超前于現(xiàn)有社會生活和經(jīng)濟水平，即經(jīng)濟發(fā)展，教育先行。”［6］15

教育優(yōu)先發(fā)展理念之所以被稱為我國國家教育發(fā)展的國策性理念，是因為自黨的十一屆三中全會以來，教育優(yōu)先發(fā)展一直是黨和政府不斷強調(diào)的基本教育政策。教育優(yōu)先國策性理念是指政府將教育置于國民經(jīng)濟社會發(fā)展的突出位置，視教育為立國之本，確保教育發(fā)展適度超前于經(jīng)濟發(fā)展的一種重要理念。

具體說來，教育優(yōu)先國策性理念包含以下四個含義：（1）教育大政方針制定優(yōu)先。國家將教育優(yōu)先發(fā)展寫入憲法和教育法中，使之成為國家發(fā)展戰(zhàn)略不可或缺的核心組成部分，成為國家不可動搖的基本政策。（2）教育發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃制定優(yōu)先。在國家和地方中長期規(guī)劃、五年期經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要、年度計劃制定中，教育規(guī)劃制定均占據(jù)十分重要的位置。（3）教育財政投入優(yōu)先。在中央和地方的財政分配中，將教育事業(yè)費投入和教育基本建設(shè)投資置于優(yōu)先的位置，著力保證公共教育經(jīng)費持續(xù)穩(wěn)定增長，保證教育投資占全社會投資的比重逐步提高。（4）人才儲備優(yōu)先。教育的使命是為未知的世界預(yù)先培養(yǎng)和儲備人才，教育系統(tǒng)所培養(yǎng)的熟練勞動力和專門人才的數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)要能充分滿足國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的近期和遠期需要。

（二）教育優(yōu)先發(fā)展國策性理念的階段性演進

改革開放以來，從教育確定為經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點，到科教興國戰(zhàn)略的實施，再到人力資源強國建設(shè)目標(biāo)的提出，教育優(yōu)先發(fā)展國策性理念的內(nèi)涵不斷豐富，對于加快推進我國教育現(xiàn)代化建設(shè)具有奠基性的意義。

1.教育作為經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點的確立（1978—1991年）。1978年召開的黨的十一屆三中全會確定全黨工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，教育在全面恢復(fù)中走上了制度創(chuàng)新之路，尊重知識、尊重人才、尊重教師、重視教育逐步蔚然成風(fēng)。1982年，黨的十二大報告提出：“在今后二十年內(nèi)，一定要牢牢抓住農(nóng)業(yè)、能源和交通、教育和科學(xué)這幾個根本環(huán)節(jié)，把它們作為經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點?！保?］2037將教育確定為經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點之一是具有深遠意義的戰(zhàn)略決策，由此促使教育在全社會投資及各類資源配置中的地位上升，計劃經(jīng)濟時代流行的“一工交、二財貿(mào)、湊湊合合搞文教”的投資順序，讓位于優(yōu)先保證教育等戰(zhàn)略重點的投資順序。黨的十二大以來，增加教育財政性經(jīng)費投入、加快教育發(fā)展成為各級政府的重要職責(zé)之一。1987年，黨的十三大報告提出，“把發(fā)展科學(xué)技術(shù)和教育事業(yè)放在首要位置”，“百年大計，教育為本”［7］2679?！笆滓恢谩焙汀鞍倌甏笥嫛钡奶岱ㄊ菍逃鳛榱镜囊环N嶄新戰(zhàn)略定位，充分肯定了國家發(fā)展中教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位的穩(wěn)固性和不可動搖性。

2.“教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位”的提出（1992—1997年）。1992年，黨的十四大報告指出：“我們必須把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，努力提高全民族的思想道德和科學(xué)文化水平，這是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化的根本大計?！保?］3398提出教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略并視其為“現(xiàn)代化的根本大計”，充分闡釋了國家現(xiàn)代化，教育必先行的發(fā)展邏輯。1993年，中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，本世紀末達到4%”［8］3473，4%政策目標(biāo)的提出充分彰顯了政府確保教育財政性投入穩(wěn)步增長的堅定意志。1997年，黨的十五大報告提出：“切實把教育擺在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位，發(fā)展教育和科學(xué)，是文化建設(shè)的基礎(chǔ)工程。”［8］4269首次凸顯了教育作為國家文化建設(shè)基礎(chǔ)工程的作用。

3.教育作為科教興國國家頂級戰(zhàn)略的支柱地位的確立（1998—2005年）。1995年，中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進步的決定》第一次明確提出要“堅定不移地實施科教興國戰(zhàn)略”［8］3887?？平膛d國戰(zhàn)略是我國首個國家頂級戰(zhàn)略，它將科技和教育作為興國強國的兩大支柱。1998年3月19日，剛當(dāng)選的國務(wù)院總理朱镕基在中外記者招待會上鄭重承諾，“科教興國是本屆政府最大的任務(wù)”［9］2。2002年，黨的十六大報告提出：“教育在現(xiàn)代化建設(shè)中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性作用，必須擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。”［10］1409我國科教興國戰(zhàn)略穩(wěn)步實施，顯著提升了教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。

4.教育作為建設(shè)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略制高點（2006年以來）。2006年，在21世紀召開的第一次全國科技工作會議上，胡錦濤指出：“2020年建成創(chuàng)新型國家，使科技發(fā)展成為經(jīng)濟社會發(fā)展的有力支撐?！保?1］22會上明確提出了我國把教育大國建設(shè)成為教育強國、把人口大國建設(shè)成為人力資源強國的宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)。

（三）確立教育優(yōu)先發(fā)展為國策性理念的依據(jù)

首先，教育優(yōu)先發(fā)展國策性理念是根據(jù)當(dāng)今世界科技進步和人力資本越來越成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵因素以及教育超前發(fā)展的時代特點而做出的科學(xué)論斷。第二次世界大戰(zhàn)以來，發(fā)達國家的科技進步對國民經(jīng)濟增長的貢獻率一般為60%—80%［12］3。舒爾茨提出的人力資本理論認為，人力資本作用顯著大于物質(zhì)資本作用，1929—1957年間美國教育對國民經(jīng)濟增長的貢獻率為33%［13］22?？萍及l(fā)展和人力資本在經(jīng)濟發(fā)展中地位和作用的上升客觀上要求政府更加重視教育投資的優(yōu)先性和實現(xiàn)教育超前發(fā)展。

其次，教育優(yōu)先發(fā)展國策性理念是后進國家成功追趕上現(xiàn)代化先行國家的歷史經(jīng)驗所給予的重要啟示。19世紀與20世紀之交，美國開始經(jīng)濟起飛，花了43年追趕上英國;二戰(zhàn)后，日本花了40年的時間追趕上美國;20世紀60年代以來韓國花了30年時間追趕上西歐國家［14］9。美國、日本和韓國實現(xiàn)對老牌發(fā)達國家的成功超越都與重視教育投資、加快教育發(fā)展有著密不可分的關(guān)系。國際經(jīng)驗表明，只有實施教育先行的追趕戰(zhàn)略，后進國家才能實現(xiàn)趕超先行國家的目標(biāo)。

最后，教育優(yōu)先發(fā)展國策性理念是我國加快推進現(xiàn)代化強國建設(shè)步伐的客觀要求。當(dāng)今社會國際競爭日趨激烈，教育優(yōu)先發(fā)展是把我國巨大的人口壓力轉(zhuǎn)化為人力資源優(yōu)勢的根本途徑，是快速提升國家實力和競爭力的重要法寶之一。

（四）教育優(yōu)先發(fā)展國策性理念的政策含義

為全面落實教育優(yōu)先發(fā)展國策性理念，需著力采取以下三項政策：

全面落實優(yōu)先保證教育發(fā)展的政策。中央政府和地方政府要在經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃方面切實保證教育優(yōu)先發(fā)展，并且在資金和措施上予以保障。在教育發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生矛盾時，寧肯犧牲一點經(jīng)濟發(fā)展的速度，也要把教育發(fā)展的問題解決好，促進教育可持續(xù)發(fā)展。

全面落實教育經(jīng)費投入持續(xù)增長的政策，確保財政資金優(yōu)先保障教育事業(yè)發(fā)展。在政府的公共經(jīng)費投入方面，切實實現(xiàn)《中華人民共和國教育法》規(guī)定的教育經(jīng)費“三個增長”和“兩個比例”的預(yù)定目標(biāo)，逐步提高教育投資占全社會投資的比重。

全面落實公共資源優(yōu)先滿足教育和人力資源開發(fā)需要的政策。教育事業(yè)所需的公共資源主要包括財力資源、建設(shè)用地和教師編制等。各級黨委、政府須為教育和人力資源開發(fā)提供各種有形和無形的教育資源，建立和完善政府落實教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的責(zé)任制。

三、教育人本國策性理念

教育人本國策性理念是以人為本的科學(xué)發(fā)展觀在教育中的具體應(yīng)用，是弘揚人的主體地位和教育者、受教育者的首創(chuàng)精神的嶄新理念。

（一）教育人本國策性理念界說

教育人本國策性理念是教育以人為本國策性理念的簡稱。教育人本國策性理念是對教育本質(zhì)的科學(xué)揭示，是科學(xué)發(fā)展觀在教育政策制定實施中的具體應(yīng)用。科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，教育人本國策性理念是對教育立德樹人、啟智育人、健體養(yǎng)人的教育目的論的高度概括。

教育人本國策性理念是對人在教育中的地位和作用的科學(xué)認識。首先，使教育成為人的教育而非機器的教育，將教育與增進人的幸福、人的自由、人的尊嚴、人的終極價值有機聯(lián)系起來，使教育真正成為人的教育，而不是機器的教育;使教育不只是人獲得生存技能的一種途徑，而且還成為提升人的需要層次、豐富人的精神世界的一種方式。其次，使教育成為弘揚人的主體性的教育，將學(xué)習(xí)者的利益作為出發(fā)點，將學(xué)習(xí)者當(dāng)作教育的主體，激發(fā)每一個人的學(xué)習(xí)潛能，掃除個人自由發(fā)展的障礙，充分發(fā)揮教育滿足人的需要、擴充人的能力、提升人的生活品質(zhì)的作用。

教育人本國策性理念包含以下三個含義：

第一，依據(jù)社會需要和人的需要確定教育宗旨。1995年，全國人大八屆三次會議頒布的《中華人民共和國教育法》規(guī)定：“教育必須為社會主義建設(shè)服務(wù)，必須與生產(chǎn)勞動相結(jié)合，培養(yǎng)德智體等全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人?！保?］3790“兩個必須”及培養(yǎng)建設(shè)者和接班人的提法是對教育的社會使命和職責(zé)的規(guī)定，德智體等方面全面發(fā)展是對教育培養(yǎng)的人的質(zhì)量規(guī)格的規(guī)定。

第二，教育著力促進個人發(fā)展和人民群眾整體發(fā)展的結(jié)合。教育人本國策性理念不是片面重視個人發(fā)展，而是注重人民群眾整體的發(fā)展與個人發(fā)展相統(tǒng)一的理念。它不僅把人民群眾整體發(fā)展放到新的歷史地位和高度，而且把調(diào)動個人的積極性和創(chuàng)造性、重視每一個人的發(fā)展放到一個新的歷史地位和高度，個體在德智體美諸方面都得到一定發(fā)展的同時，又實現(xiàn)個性的全面發(fā)展。

第三，視教育為首要民生問題，提供人民群眾滿意的教育。教育是關(guān)系全體國民的福祉的大事，與每個人都息息相關(guān)。每個人接受良好教育不僅為個人提供了品行、知識技能、情感態(tài)度價值觀的基本保證，而且為社會形成良好的社會秩序、促進社會和諧發(fā)展提供了重要保障。

（二）教育人本國策性理念的階段性演進

1.提高國民素質(zhì)和多出人才、出好人才的全面目標(biāo)的確定（1978—2006年）。1985年5月27日，中共中央頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“教育體制改革的根本目的是提高民族素質(zhì)，多出人才、出好人才?！保?］2285中小學(xué)要非常重視從小培養(yǎng)學(xué)生的獨立生活能力和思考能力，高等學(xué)校所培養(yǎng)的高級專門人才要具有實事求是、獨立思考和勇于創(chuàng)新的科學(xué)精神?！稕Q定》提出的教育目的觀深刻反映了新時期現(xiàn)代化建設(shè)對國民素質(zhì)提升和人才培養(yǎng)的熱切期盼，對重視教師和學(xué)生在學(xué)校教育中的主體地位是一個強有力的推動。

2.科學(xué)發(fā)展觀提出背景下對育人為本的認識的深化（2007—2009年）。2007年，黨的十七大報告提出：“科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)發(fā)展，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。”［15］15在教育工作中落實科學(xué)發(fā)展觀，其具體要求是堅持育人為本、德育為先，實施素質(zhì)教育，提高教育現(xiàn)代化水平。科學(xué)發(fā)展觀的踐行極大地豐富了關(guān)于教育以人為本的科學(xué)認識。

3.以人力資源為第一資源、建設(shè)人力資源強國視野下教育主體性的弘揚（2010年以來）。2003年，中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于進一步加強人才工作的決定》提出了“人才資源是第一資源”的科學(xué)論斷及實施人才強國戰(zhàn)略的根本任務(wù)。2007年，黨的十七大報告提出：“堅持教育優(yōu)先發(fā)展，建設(shè)人力資源強國。”［15］37

（三）確立教育人本為國策性理念的依據(jù)

首先，確立教育人本國策性理念是改革開放以來我國教育方針一直將培養(yǎng)社會所需要的人才和提高國民素質(zhì)作為教育的根本目標(biāo)的要求。中共中央頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“教育體制改革的根本目的是提高民族素質(zhì)，多出人才、出好人才?！保?］2285具體說來，就是要造就數(shù)以億計的高素質(zhì)勞動者和數(shù)以億計的專門人才、拔尖創(chuàng)新人才?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出：“人力資源是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的第一資源，教育是開發(fā)人力資源的主要途徑?！保?6］13人才是國家發(fā)展最寶貴的財富。

其次，確立教育人本國策性理念是我國教育發(fā)展從工具主義教育發(fā)展觀轉(zhuǎn)向以人為本教育發(fā)展觀的迫切需要。工具主義教育發(fā)展觀是單純強調(diào)教育對社會經(jīng)濟發(fā)展的工具性功能，把人作為工具和手段進行培養(yǎng)的一種教育發(fā)展觀。以人為本教育發(fā)展觀認為，教育的本體價值超越其工具性價值，在重視發(fā)揮教育對國家發(fā)展和社會進步所起的作用的同時，更要關(guān)注人的個性的全面發(fā)展和人民群眾生活幸福指數(shù)的提高。

再次，確立教育以人為本的國策性理念是教育作為民生首要議題及作為提升國民對國家的自豪感和榮譽感的保障機制的現(xiàn)實要求。教育是與千家萬戶密切相關(guān)的重要民生議題。保證全體國民的受教育權(quán)利，保證全體人民學(xué)有所教，保證全體人民教育難題的解決，全面促進教育基本公共服務(wù)的均等化是各級政府義不容辭的職責(zé)。關(guān)注和保障每一個人的教育權(quán)利是所有教育工作的根本要求，也是衡量人民群眾對教育的滿意度的根本尺度。教育的穩(wěn)健發(fā)展和功效的充分實現(xiàn)是提升國民對國家的自豪感和榮譽感的重要保障手段。

（四）教育人本國策性理念的政策含義

為落實教育人本國策性理念，需著力采取以下四項政策：

1.建立和完善充分保障全體國民平等受教育權(quán)利的教育法律政策。一切教育法律政策的制定和完善要堅持以人為本的導(dǎo)向，充分調(diào)動人民群眾受教育的積極性、自主性，充分尊重受教育者身心發(fā)展的多樣性，堅持教育方法上的靈活性和辦學(xué)的多樣性，將促進全體受教育者的全面發(fā)展作為衡量教育法律政策實施成功與否的根本標(biāo)準(zhǔn)。

2.構(gòu)建統(tǒng)一、開放、自由的現(xiàn)代教育體系。實現(xiàn)正規(guī)教育與非正規(guī)教育非正式教育并舉、學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育并舉、學(xué)校教育與社區(qū)教育并舉、教育與培訓(xùn)并舉，突破傳統(tǒng)國民教育體系的局限，著力構(gòu)建一個適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展和滿足人民群眾多樣需求的完善的國民教育體系。

3.完善促進學(xué)生身心健康發(fā)展的學(xué)校微觀發(fā)展政策。各級各類學(xué)校的微觀管理制度和政策執(zhí)行要將促進學(xué)生的健康發(fā)展作為出發(fā)點和落腳點，一切管理制度設(shè)計及教育教學(xué)工作開展都要服務(wù)于學(xué)生的身心健康發(fā)展，著力改進一切不利于學(xué)生健康成長的環(huán)境、制度和條件。

4.完善以能力建設(shè)為核心的現(xiàn)代教育評價政策和人才評價政策。著力改變以學(xué)歷為本位和以篩選為主的評價政策，制定以能力為本位的評價政策，讓學(xué)生擁有更大的學(xué)習(xí)自主權(quán)，承擔(dān)更多學(xué)習(xí)責(zé)任。通過建立完善多元評價機制，提升學(xué)生的終身學(xué)習(xí)和終身發(fā)展的能力，激發(fā)其對自然和社會進行終身探索的興趣。

四、教育公平國策性理念

教育公平是重要的社會公平，是構(gòu)建和諧社會的基石。教育公平國策性理念講求教育的公共性、公益性、普惠性，致力于實現(xiàn)教育公平正義的理念。

（一）教育公平國策性理念界說

教育公平是社會公平在教育領(lǐng)域的延伸，是社會公平理念在教育中的具體實現(xiàn)。周洪宇認為：“教育公平指的是每個社會成員在享受公共教育資源時受到公正和平等的對待。”［17］32翁文艷認為：“教育公平概念可以定義為以減少不平等為目的，促進教育完成后的個人成功機會更為平等地向所有人開放?！保?8］93瞿葆奎等認為：“教育公平可界定為公民能夠自由平等地分享當(dāng)時、當(dāng)?shù)毓步逃Y源的狀態(tài)?！保?9］62教育公平國策性理念包括以下三個方面含義：

首先，在法律上和事實上確保人人享有平等的受教育權(quán)利。國家通過憲法和教育法律確保受教育者享有全面的、充分平等的受教育權(quán)利。平等的受教育權(quán)利被確認為人的基本權(quán)利和現(xiàn)代社會的基本價值準(zhǔn)則。

其次，實現(xiàn)國民接受教育過程的公平性待遇。教育過程的公平性待遇是指每個人在教育過程中得到公正的對待，不受任何形式的歧視。全體教育決策者、管理者和教師都要樹立教育公平觀念，做到在公共資源配置、學(xué)校教育教學(xué)和日常管理中公開決策、公平待人和公正評價。

最后，實現(xiàn)教育結(jié)果和成效的相對公平。通過制度設(shè)計和政策制定，確保全體受教育者取得學(xué)業(yè)成功的機會均等。將差異原則作為界定教育公平的重要維度和標(biāo)準(zhǔn)，在促進受教育者潛能最大化發(fā)展的同時，提高所有受教育者的學(xué)業(yè)成就水準(zhǔn)，盡可能縮小教育結(jié)果的差距而不是消滅差距。

（二）教育公平國策性理念的階段性演進

改革開放以來，教育公平逐步成為全社會關(guān)注的熱點問題，實現(xiàn)教育公平成為21世紀社會價值追求的新目標(biāo)。我國教育公平國策性理念經(jīng)歷了三個階段的演進。

1.效率優(yōu)先、公平其次政策導(dǎo)向下關(guān)注入學(xué)機會擴大及均等化（1978—2000年）。改革開放初，一方面，我國采取了把有限教育資源集中到少數(shù)學(xué)校、集中力量培養(yǎng)急需人才的措施，通過建設(shè)重點學(xué)校的制度安排，改善了人才培養(yǎng)乏力低質(zhì)的狀況;另一方面，通過1986年開始的普及九年義務(wù)教育和1999年的高等教育擴招大幅增加少年兒童接受基礎(chǔ)教育的機會和青年接受高等教育的機會。1995年，全國人大頒布的《中華人民共和國教育法》規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。”［20］119該項規(guī)定為實現(xiàn)教育機會平等提供了重要的法律依據(jù)。

2.教育均衡發(fā)展邏輯支配下教育公平發(fā)展目標(biāo)的優(yōu)先性上升（2001—2009年）。2001年，國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》提出“兩為主政策”，即解決進城務(wù)工人員隨遷子女教育，以流入地政府管理為主，以公辦學(xué)校接納為主的政策，對保障隨遷子女入學(xué)的平等教育權(quán)起到了重要作用。2005年，教育部頒布《關(guān)于進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，將推進義務(wù)教育均衡發(fā)展作為中心工作之一，著力縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際和群體的教育差距。2005年開始，國家對中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難學(xué)生實行“兩免一補”政策，惠民政策的實施顯著改善了貧困生的受教育狀況。

3.明確規(guī)定教育公平為國家基本政策（2010年至今）。2010年制定的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》提出：“把促進公平作為國家基本教育政策。教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。教育公平的關(guān)鍵是機會均等，基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利，重點是促進義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體。”［16］14教育公平政策名副其實地成為國家基本政策。

（三）確立教育公平為國策性理念的依據(jù)

改革開放以來，教育公平被逐步提升到空前的高度，成為社會公平的風(fēng)向標(biāo)。之所以教育公平成為國家教育的基本政策，是因為教育公平在反映基本民意訴求、實現(xiàn)教育的基本目標(biāo)和促進和諧社會建設(shè)方面都是一個不可或缺的關(guān)鍵因素。

首先，促進教育公平既體現(xiàn)我國教育的社會主義性質(zhì)，又是指導(dǎo)教育改革和發(fā)展的核心價值準(zhǔn)則。

其次，保障教育公平是政府義不容辭的職責(zé)。政府通過對教育的管理，確保教育的底線公平。教育公平有助于確保最沒有社會地位的人接受義務(wù)教育和其他相應(yīng)的教育，享有平等升學(xué)和就業(yè)的機會，從而促進社會融合與流動。

再次，教育公平被視為社會公平的重要內(nèi)容及促進社會公平的重要途徑。教育公平對社會公平的重要影響歸根結(jié)底是通過人的行動來實現(xiàn)的，是通過教育過程發(fā)展人的潛能，進而發(fā)揮促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的作用。

最后，政府成為公共教育的首要提供者。教育公平是公共教育內(nèi)在屬性的本質(zhì)訴求，政府通過提供公共物品滿足公共需求、實現(xiàn)公共利益。

（四）教育公平國策性理念的政策含義

落實教育公平國策性理念，需著力采取以下三項政策：

堅持以公辦中小學(xué)和公辦幼兒園、普惠幼兒園辦學(xué)為主的教育供給政策，依法保障全體國民的平等受教育權(quán)。落實進城務(wù)工人員隨遷子女入學(xué)的國民同待遇政策，大力實施全納教育政策。建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系，逐步實現(xiàn)教育基本公共服務(wù)的均等化。

實施義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策，促進其他類別教育的適度均衡發(fā)展。全面實施“義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)工程”，到2020年全國標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校比例達到90%。加大中央政府和省級政府的義務(wù)教育統(tǒng)籌力度，全面實現(xiàn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展。適度推進高等教育跨地區(qū)的均衡發(fā)展。

實施針對目標(biāo)弱勢群體的資助政策，確保其普遍順利地完成學(xué)業(yè)。繼續(xù)實施對城鄉(xiāng)貧困學(xué)生的“兩免一補”政策，提高生活費補助標(biāo)準(zhǔn)。建立“普通高中貧困生國家資助制度”，使普通高中貧困生也能得到國家資助。深化地方教育券等形式的資助改革，提高教育券發(fā)放的范圍和擴大資助面。

五、教育優(yōu)質(zhì)國策性理念

教育質(zhì)量是一個國家教育水平的綜合體現(xiàn)，是衡量國民素質(zhì)提高程度和專門人才發(fā)展水平的基本尺度?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》將提高質(zhì)量作為我國教育改革和發(fā)展的核心任務(wù)，視教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展為全國教育工作的根本要求。

（一）教育優(yōu)質(zhì)國策性理念界說

教育優(yōu)質(zhì)國策性理念是指國家通過對教育的宏觀管理，確保教育的基本質(zhì)量水準(zhǔn)的理念，它注重教育質(zhì)量整體提高和高質(zhì)量教育的普惠性供應(yīng)。教育優(yōu)質(zhì)是質(zhì)量提升和品質(zhì)改善的結(jié)果。

美國學(xué)者庫姆斯將教育質(zhì)量理解為學(xué)業(yè)的提高和教育適切性的提高：“與習(xí)慣上定義的教育質(zhì)量以及根據(jù)傳統(tǒng)的課程與標(biāo)準(zhǔn)判斷學(xué)生的學(xué)習(xí)成績從而判定的教育質(zhì)量相比，這里所說的教育質(zhì)量還包括教和學(xué)的適切性及教育如何適應(yīng)特定環(huán)境或情境下學(xué)習(xí)者當(dāng)前與將來的需要?！保?1］86顧明遠主編的《教育大辭典》指出：“教育質(zhì)量是對教育水平高低和效果優(yōu)劣的評價，教育質(zhì)量最終體現(xiàn)在培養(yǎng)對象的質(zhì)量上，其衡量的標(biāo)準(zhǔn)是教育目的和各級各類學(xué)校的培養(yǎng)目標(biāo)?！保?2］24教育優(yōu)質(zhì)是指現(xiàn)實教育工作所達到的優(yōu)異狀態(tài)，其核心含義是教育工作中先確定優(yōu)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，然后通過努力達到這一標(biāo)準(zhǔn)。從教育系統(tǒng)整體的角度看，教育優(yōu)質(zhì)是指優(yōu)質(zhì)教育的面的拓寬和品質(zhì)層次的提高。

教育優(yōu)質(zhì)國策性理念具有三個含義：首先，國家確定各級各類教育的質(zhì)量目標(biāo)，質(zhì)量目標(biāo)包括全面質(zhì)量和高質(zhì)量兩個基本維度。其次，國家制定各級各類教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對教育質(zhì)量進行全面管理，制定教育質(zhì)量管理制度，建立健全質(zhì)量管理體系，實施標(biāo)桿管理（benchmarking）。最后，進行全國教育質(zhì)量的評價和監(jiān)測。實行國家對教育的督導(dǎo)制度和其他教育機構(gòu)的教育評價制度，對教育質(zhì)量進行專項評價、監(jiān)測指導(dǎo)。

（二）教育優(yōu)質(zhì)國策性理念的階段性演進

我國教育優(yōu)質(zhì)國策性理念經(jīng)歷了四個階段的演進。

1.教育質(zhì)量提高成為教育政策的關(guān)注點（1978—1984年）。1977年全國恢復(fù)高等學(xué)校統(tǒng)一招生考試制度，高考制度的恢復(fù)起到引導(dǎo)學(xué)校狠抓教育教學(xué)質(zhì)量、學(xué)生努力學(xué)科學(xué)文化知識的重要激勵作用。1978年1月，教育部頒布《關(guān)于辦好一批重點中小學(xué)試行方案》。1978年2月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《關(guān)于恢復(fù)和辦好全國重點高等學(xué)校的報告》。各級黨委和政府高度重視舉辦重點學(xué)校，重點學(xué)校建設(shè)發(fā)揮了引領(lǐng)教育質(zhì)量提高的標(biāo)桿性作用。

2.教育質(zhì)量提高的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的明晰化（1985—1989年）。1985年，中共中央頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》指出，“教育體制改革的目的是提高民族素質(zhì)、多出人才、出好人才”，明確了教育質(zhì)量提高的目標(biāo)和評判標(biāo)準(zhǔn)?！稕Q定》還明確提出要對學(xué)校教育進行評價，以評價促質(zhì)量提升。1986年，全國人大頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定：“義務(wù)教育必須貫徹國家的教育方針，努力提高教育質(zhì)量?！保?］2415

3.教育質(zhì)量提升政策的具體化（1990年以來）。1993年，中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出：“教育發(fā)展的總目標(biāo)是：全民受教育水平有明顯的提高;城鄉(xiāng)勞動者的職前和職后教育有大發(fā)展;各類專門人才的擁有量基本滿足現(xiàn)代化建設(shè)需要。”“在事業(yè)發(fā)展上，不僅教育規(guī)模要有大發(fā)展，而且要把教育質(zhì)量和辦學(xué)效益提高到一個新的高度?！保?］34681996年，全國人大頒布的《中華人民共和國教育法》規(guī)定：“學(xué)校和其他教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)貫徹國家的教育方針，執(zhí)行國家的教育教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，保證教育教學(xué)質(zhì)量?！薄爸С?、鼓勵和組織教育科學(xué)研究，推廣教育科學(xué)研究成果，促進教育質(zhì)量提高?！?/p>

4.將提高教育質(zhì)量作為教育的根本任務(wù)（2015年至今）。2015年10月29日，黨的十八屆五中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年計劃的建議》提出，“提高教育質(zhì)量是全國教育工作的中心任務(wù)”，“推動義務(wù)教育均衡發(fā)展，全面提高教育教學(xué)質(zhì)量”，“提高高校教學(xué)水平和創(chuàng)新能力”［23］35。

（三）確立教育優(yōu)質(zhì)為國策性理念的依據(jù)

首先，追求教育優(yōu)質(zhì)是世界教育發(fā)展的共同趨勢。20世紀80年代以來興起的世界教育改革浪潮中，提高教育質(zhì)量是各國教育改革共同關(guān)注的首要問題。1983年，美國成立了高質(zhì)量教育委員會，發(fā)表了《國家處在危險之中，教育改革勢在必行》的研究報告，認為：“高質(zhì)量指的是一個學(xué)?；?qū)W院為全體學(xué)生規(guī)定了高標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，然后想方設(shè)法協(xié)助學(xué)生達到這些目標(biāo)。”［24］8世界上幾乎所有國家不約而同地將提高教育質(zhì)量確定為國家教育政策的重中之重。

其次，追求教育優(yōu)質(zhì)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要。教育在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用的上升，也意味著經(jīng)濟社會發(fā)展對教育要求的提高。隨著民眾對優(yōu)質(zhì)教育的期望的普遍提高，政府須將提高教育質(zhì)量作為教育管理工作的重點。

再次，追求教育優(yōu)質(zhì)也是消除我國教育發(fā)展瓶頸制約的需要。經(jīng)過數(shù)十年的努力，我國的教育規(guī)模和增速居于世界各國前列，但教育質(zhì)量存在不容忽視的嚴重問題，諸如學(xué)生厭學(xué)輟學(xué)嚴重、終身向?qū)W的愿望和自主能力弱、分析問題解決問題能力不強、社會責(zé)任心缺失等。解決教育質(zhì)量提升乏力問題已經(jīng)成為消除教育發(fā)展的瓶頸制約、建設(shè)人力資源強國和創(chuàng)新型國家的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（四）教育優(yōu)質(zhì)國策性理念的政策含義

落實教育優(yōu)質(zhì)國策性理念，需著力推行四項政策：

制定和實施國家層面的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)政策。教育部須制定各項教育質(zhì)量的國家標(biāo)準(zhǔn)，包括總體標(biāo)準(zhǔn)和各級各類教育的標(biāo)準(zhǔn)。教育質(zhì)量的國家標(biāo)準(zhǔn)著重考慮三個維度：受教育者的廣度，即各級各類教育的入學(xué)率、完成率、合格率和繼續(xù)教育的參與率;受教育內(nèi)容的深度，即教育內(nèi)容的適度、有效;可選擇程度，即教育制度、授課制度、畢業(yè)制度和獎勵制度等的完善，它們可為不同的學(xué)生特別是具有超常才能的學(xué)生提供足夠的發(fā)展空間。

實施國家和地方的教育質(zhì)量工程政策。國家應(yīng)加快實施世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)計劃，造就一批在國際上有影響力的高等學(xué)校和高峰學(xué)科。地方政府應(yīng)開展新優(yōu)質(zhì)學(xué)校建設(shè)項目，對建成的新優(yōu)質(zhì)學(xué)校給予物質(zhì)和精神獎勵。各級各類學(xué)校應(yīng)該實施教學(xué)質(zhì)量提升行動計劃。

實施國家和地方的教育質(zhì)量監(jiān)測政策。建立全國和各個地區(qū)的教育質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)，主要通過對關(guān)鍵年齡段學(xué)生的若干主要課程在一定時間段進行抽樣測試，及時發(fā)現(xiàn)可能存在的問題，以便教育行政部門調(diào)整教育政策，引導(dǎo)和規(guī)范教育行為。

實施新型教育質(zhì)量保障政策。既注重完美質(zhì)量追求這一實質(zhì)性目標(biāo)的實現(xiàn)，又兼顧學(xué)業(yè)水平等工具性目標(biāo)的實現(xiàn)。在質(zhì)量保障體系構(gòu)建過程中，建立和完善專業(yè)化和系統(tǒng)化的質(zhì)量保障組織，尤其是促進第三方機構(gòu)開展質(zhì)量評價;教育質(zhì)量監(jiān)測從重輸入到重輸出，實現(xiàn)輸入、過程和輸出多個環(huán)節(jié)的并重，既重視辦學(xué)條件和物質(zhì)資源的管理，又注重對教育教學(xué)過程及輸出的控制。

六、素質(zhì)教育國策性理念

教育事業(yè)的根本宗旨是提高全民族的素質(zhì)，培養(yǎng)素質(zhì)全、素質(zhì)高、素質(zhì)優(yōu)的人才。實施素質(zhì)教育是具有中國特色的基本教育政策。素質(zhì)教育國策性理念是旨在解決培養(yǎng)什么樣人、怎么培養(yǎng)人的問題的理念。

（一）素質(zhì)教育國策性理念界說

顧明遠主編的《教育大辭典》指出，“素質(zhì)也指公民或某種專門人才的基本品質(zhì)”［22］24。李嵐清指出：“素質(zhì)教育以全面培養(yǎng)受教育者高尚的思想道德情操、豐富的科學(xué)文化知識、良好的身體和心理素質(zhì)、較強的實踐和動手能力以及健康的個性為宗旨，面向全體學(xué)生，為學(xué)生學(xué)會做人、學(xué)會求知、學(xué)會勞動、學(xué)會生活、學(xué)會健體、學(xué)會審美打下基礎(chǔ)，使學(xué)生在德智體等方面得到全面協(xié)調(diào)的發(fā)展的教育?！保?5］5朱開軒認為：“素質(zhì)教育從本質(zhì)上說，是以提高全民族素質(zhì)為宗旨的教育?！保?6］3自1999年開始，黨中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》將實施素質(zhì)教育作為“一項事關(guān)全局、影響深遠和涉及社會各方面的系統(tǒng)工程”，要求“全黨、全社會共同努力開創(chuàng)素質(zhì)教育新局面”［10］289。實施素質(zhì)教育明確成為國家基本教育政策。

素質(zhì)教育國策性理念蘊含四層意思：

第一，素質(zhì)教育是一種蘊含新價值取向的教育模式。它以促進人、社會、自然的和諧發(fā)展為價值取向，以德智體全面發(fā)展的合格公民為培養(yǎng)目標(biāo)，以全面貫徹黨的教育方針為根本途徑，以教育質(zhì)量的全面提升為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

第二，素質(zhì)教育是統(tǒng)領(lǐng)各個區(qū)域教育和貫穿各類教育的戰(zhàn)略主題。全國各個區(qū)域均須大力推進素質(zhì)教育，各級各類教育也要結(jié)合自身特點，創(chuàng)造性地實施素質(zhì)教育。實施素質(zhì)教育是全社會的共同事務(wù)。

第三，素質(zhì)教育是重視提高國民素質(zhì)的教育。學(xué)校教育要面向全體學(xué)生，努力開發(fā)每個學(xué)生的潛能，促進全體學(xué)生各項素質(zhì)的綜合發(fā)展。家庭教育重視家庭成員的素質(zhì)提升，社區(qū)教育重視社區(qū)居民素質(zhì)的提升，企業(yè)教育要重視每個員工的素質(zhì)提升。

第四，素質(zhì)教育是重視學(xué)生的創(chuàng)新精神和實踐能力培養(yǎng)的教育。素質(zhì)教育以培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新精神和實踐能力為重點，激發(fā)學(xué)生獨立思考和創(chuàng)新意識，培養(yǎng)學(xué)生的科學(xué)精神和創(chuàng)新思維習(xí)慣。

（二）素質(zhì)教育國策性理念的階段演進

1.端正教育思想、關(guān)注民族素質(zhì)和勞動者素質(zhì)提高（1978—1989年）。自1983年開始，教育學(xué)界開始關(guān)注片面追求升學(xué)率問題，提出了端正教育思想、明確培養(yǎng)目標(biāo)的改革思路。民族素質(zhì)及素質(zhì)教育概念的提出源于人們對教育目的和培養(yǎng)目標(biāo)的認識的不斷深化。1985年，中共中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》將提高民族素質(zhì)作為教育根本目標(biāo)的決定對教育工作具有重要指導(dǎo)意義。1986年，全國人大頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》提出，義務(wù)教育必須“使兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”。1987年，黨的十三大報告提出，“使經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)到依靠科技進步和提高勞動者素質(zhì)的軌道上來”［7］2679，勞動者素質(zhì)提升被視為經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力。

2.應(yīng)試教育向素質(zhì)教育轉(zhuǎn)軌政策的明晰化（1990—1998年）。1993年，中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，“中小學(xué)要從應(yīng)試教育轉(zhuǎn)向全面提高國民素質(zhì)的軌道”［8］3468。1996年，全國人大八屆四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標(biāo)》提出，“改革人才培養(yǎng)模式，由應(yīng)試教育向全面素質(zhì)教育轉(zhuǎn)變”，首次以法律文件的形式明確我國教育由應(yīng)試教育向素質(zhì)教育轉(zhuǎn)變。

3.全面推進素質(zhì)教育被視為全國教育工作戰(zhàn)略重點（1999年以來）。1999年，中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》指出，要“深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育，構(gòu)建一個充滿生機的中國特色社會主義教育體系”［10］286。《決定》的頒布標(biāo)志著素質(zhì)教育成為國家基本教育政策。

（三）確立素質(zhì)教育為國策性理念的依據(jù)

確定素質(zhì)教育為國策性理念的依據(jù)主要有三個：

首先，素質(zhì)教育是我國教育法律明確規(guī)定的教育方針?！吨腥A人民共和國教育法》提出，“發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族的素質(zhì)”［20］118，明確了提高全體國民的素質(zhì)是教育工作的根本目標(biāo)。將素質(zhì)教育納入國家法律體系，并將實施素質(zhì)教育上升為國家意志，體現(xiàn)了中華民族長遠的根本利益。

其次，素質(zhì)教育是提升國家教育實力和競爭力的基礎(chǔ)工程。1985年，鄧小平指出：“我們國家，國力的強弱、經(jīng)濟發(fā)展后勁的大小，越來越取決于勞動者的素質(zhì)，取決于知識分子的數(shù)量和質(zhì)量?！保?7］120實施素質(zhì)教育是全黨全社會的重要任務(wù)，是提高勞動者素質(zhì)、培養(yǎng)創(chuàng)新人才的首要奠基工程。

最后，素質(zhì)教育是教育改革和發(fā)展的戰(zhàn)略主題。實施素質(zhì)教育的核心陣地在學(xué)校，并推及家庭、社區(qū)和工作場所等非正規(guī)教育機構(gòu)。區(qū)域推進素質(zhì)教育是我國當(dāng)前和今后相當(dāng)長時期教育改革和發(fā)展的主題，區(qū)域教育質(zhì)量水平提高集中體現(xiàn)在各個區(qū)域素質(zhì)教育實施的整體水平提高上。

（四）落實素質(zhì)教育國策性理念的政策含義

落實素質(zhì)教育國策性理念，需著力推行三項政策：

調(diào)整教育結(jié)構(gòu)，優(yōu)化實施素質(zhì)教育的環(huán)境。各級政府須加快發(fā)展學(xué)前教育，促進公益性、普惠性幼兒園的建設(shè)。調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，促進普通高中教育和中等職業(yè)教育的相互貫通。加快高等教育普及化進程，重點推進應(yīng)用型本科院校的轉(zhuǎn)型發(fā)展。全面推進全民教育和終身學(xué)習(xí)，促進學(xué)習(xí)型社會建設(shè)。

深化招生和考試改革，凸顯素質(zhì)教育的改革導(dǎo)向。將招生和考試評價政策制定作為素質(zhì)教育推進的重要杠桿，探索考試和招生改革的新模式、新機制。進行中考招生改革，著力將高中招生名額相對均衡地下放到初中。加快高校招生機制改革，推進分類招生和多元錄取，深化考試內(nèi)容和形式的改革。

探索新型教育督導(dǎo)政策。注重區(qū)域推進素質(zhì)教育的檢查評估，制定和實施科學(xué)的學(xué)校發(fā)展性評價政策，對學(xué)校的現(xiàn)代化發(fā)展水平進行評價。完善教育質(zhì)量監(jiān)測政策，全面綜合評價素質(zhì)教育的實施成效。制定地方政府教育政績政策，引導(dǎo)地方政府促進本地教育的科學(xué)發(fā)展。

七、終身教育國策性理念

構(gòu)建終身教育體系、創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社會是聯(lián)合國及世界各國指導(dǎo)教育改革和發(fā)展的基本理念。我國通過法律政策制定逐步確立了終身教育的國策地位。

（一）終身教育國策性理念界說

朗格朗認為：“終身教育是為人的一生不斷提供教育和訓(xùn)練的過程。終身教育意指一系列非常具體的思想、實驗和成就?！保?8］195《學(xué)會生存》給終身教育下的定義是：“終身教育變成了由一切形式、一切表達方式和一切階段的教學(xué)行為構(gòu)成一個循環(huán)往復(fù)的關(guān)系時所使用的工具和表現(xiàn)方法。”［4］180簡言之，終身教育是指人們在一生中所受到的各種培養(yǎng)和訓(xùn)練的總和，是一切教育機會的整合和利用，在時間上貫穿人的一生，在空間上跨越不同的教育場所，打通學(xué)校教育、家庭教育和社會教育的阻隔。

之所以將終身教育作為國策性理念，一方面是因為國際上已將終身教育作為制訂教育政策的根本原則，如《學(xué)會生存》建議將終身教育“作為發(fā)達國家和發(fā)展中國家若干年內(nèi)制訂教育政策的主導(dǎo)思想”［4］223;另一方面，我國著眼于以學(xué)校教育為主干，以社區(qū)教育和繼續(xù)教育為兩翼，構(gòu)建涵蓋各種教育形式的終身教育體系。

終身教育國策性理念具有三個方面含義：

首先，終身教育是建立現(xiàn)代教育體系所要遵循的根本原則。終身教育所要構(gòu)建的是一種基于現(xiàn)有教育體系又超越現(xiàn)有教育體系的大體系，是各種教育形式在終身教育原則下實現(xiàn)的多元、立體的有機整合。

其次，建立以全民學(xué)習(xí)為核心的學(xué)習(xí)型社會，全社會形成全民投資學(xué)習(xí)、熱愛學(xué)習(xí)、善于學(xué)習(xí)、享受學(xué)習(xí)的制度安排，以及人人學(xué)習(xí)、處處學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的環(huán)境。任何人都能夠按照他們自己選擇的開放式學(xué)習(xí)方式進行學(xué)習(xí)。

最后，終身教育是以人的可持續(xù)發(fā)展和終身發(fā)展為目標(biāo)的教育。終身教育是貫穿人一生的教育，是學(xué)無止境的過程。終身教育也是一種蘊含人文關(guān)懷的理念，它把實現(xiàn)人自身的可持續(xù)發(fā)展作為終極目標(biāo)，將學(xué)習(xí)視為人的一種生活方式，在學(xué)習(xí)過程中不斷拓展人生的意義、實現(xiàn)個人的價值。

（二）終身教育國策性理念的階段性演進

終身教育國策性理念經(jīng)歷了四個階段的演進：

1.以社區(qū)教育和成人教育為載體拓展終身教育領(lǐng)域（1978—1989年）。改革開放初期，在重視學(xué)校教育重建和結(jié)構(gòu)改革的同時，政府和社會逐步關(guān)注社區(qū)教育和成人教育的發(fā)展。

2.推進終身教育的政策化（1990—1994年）。1993年，中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出：“成人教育是傳統(tǒng)學(xué)校向終身教育發(fā)展的一種新型教育制度，對不斷提高全民族素質(zhì)，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重要作用。”［8］3469首次提出了成人教育向終身教育轉(zhuǎn)型發(fā)展的任務(wù)。

3.推進終身教育的法律化（1995—2000年）。1995年全國人大頒布的《中華人民共和國教育法》第十一條明確規(guī)定：“國家適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的需要，推進教育改革，促進各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展，建立和完善終身教育體系”;第十九條還規(guī)定：“國家實行職業(yè)教育制度和成人教育制度;國家鼓勵發(fā)展多種形式的成人教育，使公民接受適當(dāng)形式的政治、經(jīng)濟、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)教育和終身教育?！保?0］119《中華人民共和國教育法》首次把終身教育作為涵蓋各級各類教育的總體性概念，而且明確提出了建立和完善終身教育體系的目標(biāo)。

4.終身教育確定為國家基本政策（2001年以來）。2001年，第九屆全國人大第四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》提出，“逐步形成大眾化、社會化的終身教育體系”［10］827，把構(gòu)建新型終身教育體系作為21世紀國家教育發(fā)展的基本政策。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》也明確提出，“構(gòu)建靈活多樣的終身教育體系”。

綜上所述，我國政府已經(jīng)將終身教育作為指導(dǎo)國家教育改革和發(fā)展的總原則和總政策。

（三）確立終身教育為國策性理念的依據(jù)

首先，建立適應(yīng)知識經(jīng)濟時代的新型教育體系需要以終身教育理念為引領(lǐng)?！爸R經(jīng)濟主要依靠創(chuàng)意而不是體力的運用，依靠技術(shù)的應(yīng)用而不是物質(zhì)資料的轉(zhuǎn)換和廉價勞動的開發(fā)，知識正以新的方式發(fā)展和應(yīng)用。勞動者需要一種注重知識的創(chuàng)新、應(yīng)用、分析和綜合，并貫穿終身的新型學(xué)習(xí)?！保?9］1我國要在全球知識經(jīng)濟發(fā)展的競爭中獲得先發(fā)優(yōu)勢，就必須緊跟國際教育發(fā)展潮流，著力推進終身教育，建立學(xué)習(xí)型社會。

其次，適應(yīng)信息社會迅猛發(fā)展所需的學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建需要提升終身教育的戰(zhàn)略地位。信息社會的來臨極大地改變了教育教學(xué)的方式方法，開放、多元、靈活的學(xué)習(xí)不再是夢想，時時可學(xué)、處處可學(xué)、人人皆學(xué)成為學(xué)習(xí)型社會的典型特征。實施終身教育有助于順應(yīng)信息社會發(fā)展的需要，促使每一個公民最大限度地利用學(xué)習(xí)機會。

（四）終身教育國策性理念的政策含義

落實終身教育國策性理念，需著力推行三項政策：

積極推進終身教育立法。終身教育的實施離不開法律法規(guī)的強制和規(guī)范。國家須及早訂立《終身教育法》，以立法的形式確立終身教育的地位和作用，明確社會各方應(yīng)履行的義務(wù)，為終身教育的推進提供法律依據(jù)和保障。

建立和完善終身教育的領(lǐng)導(dǎo)體制。成立由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志牽頭的跨部門繼續(xù)教育協(xié)調(diào)機構(gòu)，此機構(gòu)的主要職能包括推動和指導(dǎo)各個部門、行業(yè)和組織制定本部門、本行業(yè)和組織的繼續(xù)教育發(fā)展規(guī)劃;推動制定繼續(xù)教育發(fā)展政策;統(tǒng)籌和整合各個方面的資源以發(fā)展繼續(xù)教育。

建立國家學(xué)分銀行，完善學(xué)分積分制。學(xué)分管理機構(gòu)對不同類型的學(xué)習(xí)成果進行認證、評估和轉(zhuǎn)換。具體措施包括對非學(xué)歷和無固定形式教育的學(xué)習(xí)成果實行登記和認證制度，有步驟地對各種不同類型的教育學(xué)習(xí)成果進行認定和合理轉(zhuǎn)換，建立和完善與學(xué)分銀行相配套的人才選拔制度。

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［22］顧明遠主編：《教育大辭典》第1卷，上海：上海教育出版社，1990年。［Gu Mingyuan（ed.），The Great Educational Dictionary：Vol.1，Shanghai：Shanghai Education Publishing House，1990.］

［23］中共中央：《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年計劃的建議》，北京：人民出版社，2015年。［The Central Committee of the CPC，Suggestions on the13th Five-year Planning of National Economic and Social Development of the People's Republic of China Put Forward by the Central Committee of the CPC， Beijing：People's Publishing House，2015.］

［24］教育發(fā)展與政策研究中心編：《發(fā)達國家教育改革的動向和趨勢》第1集，北京：人民教育出版社，1986年。［The Research Center of Educational Development and Policies（ed.），The New Directions and Trends of Educational Reform in Developed Countries：Vol.1，Beijing：People's Education Press，1986.］

［25］李嵐清：《基礎(chǔ)教育是提高國民素質(zhì)和培養(yǎng)跨世紀人才的奠基工程》，《人民教育》1996年第6期，第3-7頁。［Li Lanqing，″Basic Education Is the Fundamental Engineering of Enhancing Citizen's Competencies and Training of Cross-century Talents，″People's Education，No.6（1996），pp.3-7.］

［26］朱開軒：《全面貫徹教育方針積極推進素質(zhì)教育》，《人民教育》1997年第10期，第5-7頁。［Zhu Kaixuan，″Completely Implementing the Educational Guidelines and Actively Pushing Forward Quality Education，″People's Education，No.10（1997），pp.5-7.］

［27］中共中央文獻編輯委員會編：《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年。［Compiling Board of the Central Committee of the CCP（ed.），Deng Xiaoping's Selected Works：Vol.3，Beijing：People's Publishing House，1993.］

［28］［法］保羅·朗格朗：《終身教育導(dǎo)論》，滕星、滕復(fù)、王箭譯，北京：華夏出版社，1988年。［P.Lengrand，An Introduction of Lifelong Education，trans.by Teng Xing，Teng Fu&Wang Jian，Beijing：Huaxia Publishing House，1988.］

［29］世界銀行：《全球知識經(jīng)濟中的終身學(xué)習(xí)：發(fā)展中國家的挑戰(zhàn)》，國家教育發(fā)展研究中心組譯，北京：高等教育出版社，2005年。［World Bank，Lifelong Learning in the Global Knowledge Economy：Challenges for Developing Countries，trans.by National Research Center for Educational Development，Beijing：Higher Educational Press，2005.］

A Study on the National Policy Oriented Ideas Pertaining to National Education Development

Yang Ming Yang Feihua
（1.College of Education，Zhejiang University，Hangzhou310028，China; 2.Educational Bureau of Ningbo Municipality，Ningbo315040，China）

Educational idea is the rational insight into educational innate characters and the ideality and belief of it.Some educational ideas include national policy oriented ideas which guide and monitor national educational development，while other educational ideas are irrelevant of the national policy and only deal with localities’，schools’and stakeholder's educational activities，so they are called non-national-policy ideas.The national policy oriented ideas are basic educational ideas pertaining to educational policy formulation and implementation，embodying national educational wills，they would affect the process of national education modernization.Since the Reform and Opening up in China，a new system of national policy oriented ideas guiding nationaleducation development has been formed，and they includes six basic educational ideas：the idea of prior development of education，the idea of human-centered education，the idea of educational equity，the idea of educational excellence，the idea of quality education，the idea of lifelong education.The idea of prior development of education deepens the idea of emphasis of the precedence of education，and it includes four kinds of precedence such as precedence of formation of educational guideline，implementation of educational development strategies and planning，increase in financial input and enlargement of talents storage.The policy implication for the idea of prior development of education is recognizing the key function of education development in the rising of country and in strengthening national power and competitiveness.The idea of human-centered education is the embodiment of the core ideas included in scientific development viewpoints，it regards human development as the central aim of educational activities，emphasizing the meeting of both social needs and individual's needs，both individual's development and collective's development，both improvement of human happy life and enhancement of citizen's national pride and esteem.The policy implication for the idea of human-centered education focuses on guaranteeing human educational rights and benefits，meeting people's demand of learning， facilitating individual's harmonious development.The idea of educational equity is the basic requirements of actualizing social equity and justice，it denotes the equity in three aspects： educational starting point，educational process and educational outcome，and emphasizes the protection of educatees’equality of educational opportunity，the fair treatment of educatees，the equality of educatees’scholastic achievements.The policy implication for the idea of educational equity focuses on supply-centered reform，balancing educational development and popularization of fundamental education.The idea of educational excellence is the embodiment of the strategic idea that quality is the lifeline of business，it emphasizes the all-around quality and high quality， take development of core competencies and enhancement of quality as the basic educational standards.The policy implication for the idea of educational excellence focuses on implementation of policies in terms of educational quality standards，quality engineering，quality monitoring and quality assurance.The idea of quality education is a modern educational idea with salient Chinese characteristics，and it aims at correcting the drawback of examination-centered education，and it also emphasizes the all-round development of all educatees.The idea of lifelong education is a new idea，future-oriented and closely following social and technological development，and it emphasizes the transformation of traditional educational system and regards individual's lifelong learning and sustainable development as the basic educational target.The policy implication for the idea of lifelong education focuses on law-making of lifelong education，reform of educational system and change of ways of learning.The six educational ideas have been regarded as important policy guidelines for educational reform and development.The connotation of these six educational ideas would be richened as the economic，political and cultural development speeds up in China.

national educational development;national policy oriented idea;prior development of education;human-centered development;education equity;educational excellence; quality education;lifelong education

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2016.04.211

2016-04-21［本刊網(wǎng)址·在線雜志］http://www.zjujournals.com/soc

［在線優(yōu)先出版日期］2016-11-29［網(wǎng)絡(luò)連續(xù)型出版物號］CN33-6000/C

全國教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度國家一般課題（BHA130052）;教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金資助項目（16YJA880057）;浙江省社科規(guī)劃優(yōu)勢學(xué)科重大委托項目一般課題（16YSXK06ZD-2YB）;浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點課題（06CGJY03Z）

1.楊明（http://orcid.org/0000-0002-4225-3714），男，浙江大學(xué)教育學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事教育學(xué)原理、教育經(jīng)濟學(xué)、高等教育學(xué)研究;2.楊飛華（http://orcid.org/0000-0001-5931-6748），女，浙江省寧波市江東區(qū)教育局局長，主要從事基礎(chǔ)教育研究。