龐清輝

只管經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不管環(huán)境保護(hù)，領(lǐng)導(dǎo)干部將迎來離任審計(jì)的環(huán)保緊箍咒。

2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》（以下稱《方案》），標(biāo)志著這項(xiàng)備受關(guān)注的審計(jì)試點(diǎn)工作正式拉開帷幕。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)能否落到實(shí)處，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部。對造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)肅追責(zé)。

良好的生態(tài)環(huán)境，是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。

當(dāng)前，我國資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化的問題十分嚴(yán)峻。在以往“GDP至上”思維和體制下，一些地方只顧發(fā)展經(jīng)濟(jì)，片面追求GDP、忽視環(huán)保，部分地方政府或企業(yè)為了取得更大的經(jīng)濟(jì)效益，大搞“先污染、后治理”，留下了難以償還的環(huán)保賬單。不嚴(yán)厲追究環(huán)保責(zé)任，最終的結(jié)果往往是這些領(lǐng)導(dǎo)干部提任或轉(zhuǎn)任外地，“換個地方繼續(xù)污染”。守住碧水藍(lán)天，對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)尤為重要。

這是一項(xiàng)全新的工作，沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)，世界上其他國家也只是對自然資源和環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行過審計(jì)，沒有直接對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行審計(jì)。

為什么審計(jì)、審計(jì)什么、審計(jì)結(jié)果怎么用？對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)任務(wù)由審計(jì)署牽頭，為此，審計(jì)署副審計(jì)長陳塵肇接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》專訪，就相關(guān)情況進(jìn)行了解讀。

探索形成一套成熟的審計(jì)規(guī)范

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：什么叫領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)？

陳塵肇：對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源離任審計(jì)，最核心的內(nèi)容就是明確責(zé)任、界定責(zé)任，可以從為什么審計(jì)、審計(jì)什么、審計(jì)結(jié)果怎么用這三個方面來看。

第一個方面，為什么要開展這項(xiàng)審計(jì)？從宏觀層面來看，開展這項(xiàng)審計(jì)的目的是為了促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，推動建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系，推動領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的政績觀和發(fā)展觀，防止只管經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不管資源的節(jié)約集約和有效利用，不管環(huán)境保護(hù)，進(jìn)而促進(jìn)整個生態(tài)文明建設(shè)。

第二個方面，到底審什么內(nèi)容？從審計(jì)的組織實(shí)施來看，審計(jì)署將對領(lǐng)導(dǎo)干部的任職前后，區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)實(shí)物量變動情況進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，對重要環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域也要進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。審計(jì)中客觀分析變動的原因是什么，哪些是客觀原因，哪些是主觀原因。對人為因素造成自然資源資產(chǎn)數(shù)量減少的、質(zhì)量下降的、環(huán)境惡化的、污染比較嚴(yán)重的這些問題，要實(shí)事求是地界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

第三個方面，審計(jì)結(jié)果怎么用？審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告將會給中組部、中紀(jì)委等干部管理部門，如果涉嫌犯罪的，還要移交給司法機(jī)關(guān)。審計(jì)結(jié)果將對落實(shí)責(zé)任、問責(zé)追責(zé)，對干部的使用、任免和獎懲，提供重要依據(jù)或者基礎(chǔ)。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：哪些領(lǐng)導(dǎo)干部適用于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)？審計(jì)主要涉及哪些重點(diǎn)領(lǐng)域？

陳塵肇：對象主要是地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部。在審計(jì)試點(diǎn)中，應(yīng)堅(jiān)持因地制宜、重在責(zé)任、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，即根據(jù)各地主體功能區(qū)定位以及自然資源資產(chǎn)稟賦特點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位職責(zé)特點(diǎn)，確定審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)，有針對性地組織實(shí)施。

審計(jì)試點(diǎn)涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域包括土地資源、水資源、森林資源以及礦山生態(tài)環(huán)境治理、大氣污染防治等領(lǐng)域。主要圍繞被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況開展審計(jì)試點(diǎn)，進(jìn)行審計(jì)評價，界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作有哪些主要目標(biāo)？推進(jìn)是否有時間表？

陳塵肇：主要目標(biāo)是探索并逐步完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，形成一套比較成熟、符合實(shí)際的審計(jì)規(guī)范，保障領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作深入開展，推動領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)，切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。

多年來，審計(jì)署積極開展資源環(huán)境審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。在借鑒這些經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，審計(jì)試點(diǎn)工作要緊緊圍繞“領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任”，積極探索符合審計(jì)工作規(guī)律的技術(shù)方法和組織方式。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)2015年至2017年分階段分步驟實(shí)施。2015年至2016年的審計(jì)試點(diǎn)任務(wù)，審計(jì)署組織實(shí)施審計(jì)試點(diǎn)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況安排當(dāng)?shù)貙徲?jì)試點(diǎn)項(xiàng)目，由省級審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織實(shí)施。在試點(diǎn)工作中，審計(jì)署要在審計(jì)對象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)評價、審計(jì)責(zé)任界定、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用等方面積極探索，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，逐步予以規(guī)范，為逐步建立起經(jīng)常性的審計(jì)制度做好充分的準(zhǔn)備。2017年，審計(jì)署統(tǒng)一組織全國審計(jì)機(jī)關(guān)開展審計(jì)試點(diǎn)，并會同相關(guān)部門制定出臺領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定。自2018年開始，建立經(jīng)常性的審計(jì)制度。

一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的工程

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：表面看，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是單一性質(zhì)的工作，事實(shí)上不僅自然資源資產(chǎn)覆蓋領(lǐng)域廣泛，需要統(tǒng)籌考慮，審計(jì)署還需要其他部委的的支持合作，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)這些因素方面審計(jì)署有怎樣的考慮？

陳塵肇：審計(jì)署作為此項(xiàng)改革任務(wù)的牽頭單位，將加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)的統(tǒng)籌規(guī)劃，切實(shí)做好分類指導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)調(diào)查研究，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決試點(diǎn)中遇到的困難和問題。

這項(xiàng)審計(jì)試點(diǎn)工作的審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)方法，很大程度上要以主管部門的指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，審計(jì)通過必要的審計(jì)手段進(jìn)行核實(shí)，界定領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，作出全面客觀的審計(jì)評價，需要盡快編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，建立和完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、自然資源資產(chǎn)管理和監(jiān)管制度、主體功能區(qū)和國土空間開發(fā)制度、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等，積極推進(jìn)完善自然資源資產(chǎn)登記制度、自然資源資產(chǎn)保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度等，建立完善自然資源資產(chǎn)管理保護(hù)考核評價體系，為開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供基礎(chǔ)。

因此，試點(diǎn)方案也提出，發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、統(tǒng)計(jì)局和林業(yè)局等部門都要加強(qiáng)對此項(xiàng)審計(jì)的支持和配合，加快推進(jìn)有關(guān)改革，建立健全制度規(guī)范，為審計(jì)試點(diǎn)工作提供專業(yè)支持和制度保障。

同時，地方黨委和政府要加強(qiáng)對本地區(qū)審計(jì)試點(diǎn)相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)，及時聽取本級審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)試點(diǎn)工作情況匯報(bào)，并主動接受、配合上級審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)，保障審計(jì)試點(diǎn)工作的順利開展。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)2015年至2017年分階段分步驟實(shí)施。審計(jì)試點(diǎn)具體試點(diǎn)哪些內(nèi)容？

陳塵肇：根據(jù)中央部署和分工，審計(jì)署牽頭實(shí)施此項(xiàng)改革任務(wù)，會同有關(guān)部門研究起草了試點(diǎn)方案。方案要求緊密結(jié)合自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際，圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況開展審計(jì)試點(diǎn)，在具體審計(jì)試點(diǎn)中，一方面要揭示自然資源資產(chǎn)管理開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題以及影響自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境安全的風(fēng)險隱患;另一方面，要界定責(zé)任、強(qiáng)化問責(zé)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀，推動領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)，切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。這是審計(jì)試點(diǎn)工作中要始終把握的方向。

生態(tài)文明制度體系的重要組成部分

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：審計(jì)署這些年在加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)方面做了哪些探索？

落實(shí)“綠色審計(jì)”緊箍咒，審計(jì)署重任在肩。

陳塵肇：審計(jì)署一直高度重視對資源環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。近年來審計(jì)署依法開展了對土地和礦產(chǎn)資源的管理情況、對節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)政策的落實(shí)情況，還有重點(diǎn)流域水污染的防治情況等進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)，涉及到水、土地、礦產(chǎn)、森林、海洋、草原等多種重要資源以及廢棄物的處置、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、節(jié)能減排等多個領(lǐng)域。

同時，在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，也把資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況作為重要審計(jì)內(nèi)容，并且關(guān)注了與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動的環(huán)境效益情況。可以說，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是雙管齊下，一方面通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，促進(jìn)建設(shè)好“金山銀山”，另一方面通過自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，促進(jìn)建設(shè)好“綠水青山”。

從這些年來的審計(jì)結(jié)果來看，資源環(huán)境審計(jì)在防止資源破壞和環(huán)境污染等方面發(fā)揮了積極作用，成為促進(jìn)資源環(huán)境保護(hù)工作的有效力量。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：審計(jì)機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)方面一直發(fā)揮著獨(dú)特的作用，新試點(diǎn)的這項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對未來生態(tài)文明建設(shè)將發(fā)揮哪些新的作用？

陳塵肇：黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，十八屆三中全會提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，十八屆四中全會要求用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持綠色發(fā)展理念。黨的十八屆三中全會《決定》提出，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，作為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要改革舉措。

對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，是健全生態(tài)文明制度體系的要求。中央《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，加快生態(tài)文明制度體系建設(shè)，包括從源頭嚴(yán)防到過程嚴(yán)管再到后果嚴(yán)懲等全過程。對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，既是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，也是建立健全系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容，對于促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，推動生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。