湯玉權(quán)+徐勇

〔摘要〕隨著新世紀(jì)以來(lái)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展變遷，以行政村為單元實(shí)施村民自治的通行做法陷入了日漸明顯的困境，表現(xiàn)為行政村規(guī)模普遍較大，自治困難；行政村村委會(huì)行政色彩濃厚，自治能力弱；行政村層面自治，村民認(rèn)同感不強(qiáng)，自治效果不佳等。對(duì)此，近年來(lái)一些地方創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制，作了將村民自治重心下沉的探索和實(shí)踐，影響較大的有廣東清遠(yuǎn)市的自然村自治模式、湖北秭歸縣的村落自治模式、廣西河池市的屯級(jí)黨群共治模式、廣西貴港市的“一組兩會(huì)”模式、廣西融水縣的“五會(huì)屯治”模式等五種模式，使村民自治獲得了新的發(fā)展，對(duì)村民自治由制度到實(shí)踐、由懸空到落地起到了良好的促進(jìn)作用。但無(wú)論是清遠(yuǎn)模式還是其他四種模式，都引發(fā)了一些新問(wèn)題，需要引起地方實(shí)踐部門(mén)重視并立即著手解決，以推進(jìn)這一改革的發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕村民自治；重心下沉；新發(fā)展；新問(wèn)題

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D638〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2015）06-0062-07

1980年代初以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治制度。這項(xiàng)管理制度的實(shí)施，對(duì)于農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。然而進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，村民自治在實(shí)踐中遭遇到了諸多困難和問(wèn)題，一度被有的學(xué)者宣告“自治已死”。但實(shí)踐中的困境同樣要被實(shí)踐所解決。最近幾年，一些地方通過(guò)制度創(chuàng)新，在村委會(huì)以下出現(xiàn)了各種村民自治形式，使村民自治再次煥發(fā)出生機(jī)和活力。那么，這一轉(zhuǎn)變過(guò)程為何發(fā)生以及如何發(fā)生？對(duì)村民自治的發(fā)展走向會(huì)帶來(lái)怎樣的影響？這些問(wèn)題的解答對(duì)于深化對(duì)村民自治的認(rèn)識(shí)具有重要意義。

一、新世紀(jì)以來(lái)村民自治的實(shí)踐困境

在我國(guó)漫長(zhǎng)的傳統(tǒng)社會(huì)中，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理，長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行“皇權(quán)不下縣、縣下皆自治”的治理方式，廣大農(nóng)村實(shí)行以“自治”為特征的治理。但進(jìn)入20世紀(jì)后，隨著現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的開(kāi)展，國(guó)家權(quán)力日益深入整合鄉(xiāng)村社會(huì)，農(nóng)村的傳統(tǒng)內(nèi)部自治就逐漸轉(zhuǎn)化為外部性治理且“他治”特征日益突出。尤其是人民公社制度的實(shí)施，更是以其半軍事化的組織管理方式徹底摧毀了農(nóng)村的自治空間，這種局面直到1980年代初人民公社制度的解體才得以改變。人民公社制度的解體，使生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)變得有名無(wú)實(shí)，農(nóng)村中出現(xiàn)了權(quán)力真空，公共事務(wù)缺乏有效管理，社會(huì)秩序出現(xiàn)了混亂。為了克服“村事無(wú)人管”的局面，廣西宜州市合寨村農(nóng)民創(chuàng)造了“村民委員會(huì)”這一新型組織對(duì)農(nóng)村實(shí)行自我管理。村委會(huì)的成立及其在解決社會(huì)治安、舉辦公益事務(wù)等方面的有力作用，得到了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的認(rèn)可而寫(xiě)入了1982年新修改的《中華人民共和國(guó)憲法》1982年憲法第110條規(guī)定：“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”。，從而在國(guó)家根本法層面對(duì)村民自治性質(zhì)的組織——村民委員會(huì)進(jìn)行了規(guī)定。

但對(duì)于1982年憲法規(guī)定的“按居住地設(shè)村委會(huì)”這一前置條件則在不同時(shí)期有不同的標(biāo)準(zhǔn)。1987年我國(guó)頒布實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法（試行）》第7條第二款規(guī)定：“村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村；幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì)；大的自然村可以設(shè)立幾個(gè)村民委員會(huì)”。按照這一規(guī)定，村委會(huì)是以自然村為基礎(chǔ)設(shè)置的。之所以這樣規(guī)定，用時(shí)任全國(guó)人大委員長(zhǎng)彭真的話說(shuō)，是“要照顧到開(kāi)會(huì)方便，容易聯(lián)系，有事群眾能看得見(jiàn)、管得了?！薄?〕但實(shí)踐中，從尊重歷史和穩(wěn)定農(nóng)村基層組織的考慮出發(fā)，大多數(shù)村委會(huì)是設(shè)立在生產(chǎn)大隊(duì)（即原行政村）的。1998年正式頒布實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》時(shí)，將上述第7條第二款的規(guī)定刪除了，只保留了第一款即“村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立”的規(guī)定。而2010年《村民委員會(huì)組織法》修訂時(shí)，又在該款后增加了“有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的原則設(shè)立”的規(guī)定。而事實(shí)上村委會(huì)的設(shè)立更多的是從后增加的這一原則考慮的。為此，村委會(huì)設(shè)在行政村就得到了強(qiáng)化并成了一個(gè)通行的做法。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理來(lái)看，村委會(huì)設(shè)在行政村，具有減少管理層級(jí)、壓縮干部職數(shù)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等優(yōu)勢(shì)。從多年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這種農(nóng)村治理的基本構(gòu)架，也是符合我國(guó)國(guó)情的。然而隨著新世紀(jì)以來(lái)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展變遷，其暴露出的治理困境也日漸明顯。

（一）行政村規(guī)模普遍較大，自治困難。自治屬于直接參與行為，對(duì)地域和人口范圍要求更高。規(guī)模過(guò)大、人口過(guò)多不便于群眾自治。〔2〕從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，設(shè)在行政村基礎(chǔ)上的村委會(huì)占絕大多數(shù)。由于行政村一般下轄若干自然村，地域和人口規(guī)模普遍較大。特別是進(jìn)入21世紀(jì)后一些地方推行“合村并組”運(yùn)動(dòng)，使行政村的地域和人口規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，有限的幾個(gè)村委會(huì)干部難以對(duì)村務(wù)實(shí)施有效管理。如廣東清遠(yuǎn)市禾灣村所屬的赤米行政村，下轄33個(gè)自然村，共5712人，只有7名村干部。村支書(shū)兼主任感慨，除了完成行政任務(wù)，根本難以管理自然村。參見(jiàn)張偉雄：《清遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村實(shí)驗(yàn)：村民自治化解矛盾》，http：//news.southcn.com/d/2014-04/15/content_97623332.htm.為此，清遠(yuǎn)市農(nóng)村工作委員會(huì)辦公室主任魯小鵬曾舉例說(shuō)，“陽(yáng)山縣黎埠鎮(zhèn)扶村村，7名村干部要管理71個(gè)村民小組8000多人；清新區(qū)有一個(gè)村面積50多平方公里，村民連誰(shuí)是村干部都不知道，如何自治？”〔3〕

（二）行政村村委會(huì)行政色彩濃厚，自治能力弱。從性質(zhì)上說(shuō)，村委會(huì)是一個(gè)群眾性自治組織。但事實(shí)上，村委會(huì)自成立以來(lái)，便承擔(dān)了大量的行政職能。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，村委會(huì)須承擔(dān)的法定行政性事務(wù)多達(dá)40余項(xiàng)，從而成為“第六微型政府”。并且，在壓力型體制下，村委會(huì)的行政職能往往被推到極致，自治職能遭到嚴(yán)重削弱。村民小組一級(jí)，更是長(zhǎng)期處于失管狀態(tài)。甚至地方官員也承認(rèn)“村委會(huì)出現(xiàn)了明顯的附屬化和行政化傾向?！薄?〕即便在國(guó)家廢除了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，村委會(huì)仍需承擔(dān)民政、社保、計(jì)生及土地管理等行政職能，少數(shù)幾個(gè)村委會(huì)干部難以有時(shí)間和精力用于料理村民自治事宜，導(dǎo)致村委會(huì)自治功能被淡化，村民自治被“懸空”和“虛化”，村民自治難以向廣度、深度推進(jìn)。 〔5〕

（三）行政村層面自治，村民認(rèn)同感不強(qiáng)，自治效果不佳。馬克思主義認(rèn)為，人們所從事的一切活動(dòng)都同他們的利益有關(guān)。對(duì)于村民參與村莊治理而言，其動(dòng)力大小也在于與村莊的利益聯(lián)系及其認(rèn)同感的強(qiáng)弱程度。在農(nóng)民群眾素質(zhì)不高，認(rèn)識(shí)水平不夠的現(xiàn)實(shí)條件下，村民參與自治的積極性就更取決于與村莊的利益聯(lián)系程度。然而在行政村層面實(shí)施自治，由于行政村之下往往包含若干個(gè)自然村，各自然村之間在土地、村務(wù)、利益、文化、社會(huì)心理等方面都相對(duì)分割、相對(duì)獨(dú)立，各自然村間的“你們村”、“我們村”的村域認(rèn)知，實(shí)際上有著排他性。這種排他性，使得村民對(duì)行政村范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村公共事務(wù)認(rèn)同度、關(guān)注度低。其結(jié)果不僅使得村民對(duì)村委會(huì)層面的自治事項(xiàng)參與意識(shí)不強(qiáng)、參與的積極性不高〔6〕，從而影響了村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的實(shí)效，而且由于各自然村的利益不盡相同，關(guān)切點(diǎn)也不盡一致，在利益競(jìng)爭(zhēng)時(shí)便容易發(fā)生矛盾。如面對(duì)一筆扶貧資金，有的自然村希望用于修路，有的自然村希望用于建橋，有的自然村則希望用于修建飲水工程，結(jié)果就有可能使項(xiàng)目落不了地。

綜上可見(jiàn)，當(dāng)前以行政村為自治單元的村民自治由于范圍比較大，已經(jīng)明顯影響了村民自治功能的發(fā)揮，這體現(xiàn)出鄉(xiāng)村治理的體制性困境。隨著村民自治實(shí)踐的不斷深化，改革或優(yōu)化這種鄉(xiāng)村治理的體制已成為必要。

二、重心下沉：村民自治的新發(fā)展

針對(duì)村民自治普遍遇到的困難和問(wèn)題，近年來(lái)一些地方創(chuàng)新了鄉(xiāng)村治理體制，將村民自治的重心下沉，使村民自治有了新的發(fā)展。這些探索和實(shí)踐，影響較大的有以下五種模式。

第一種：廣東清遠(yuǎn)市的自然村自治模式。這一模式于2014年4月在廣東省清遠(yuǎn)市推行。其特點(diǎn)是重構(gòu)農(nóng)村基層治理體系，將現(xiàn)有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”的農(nóng)村基層治理層級(jí)調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村（原村民小組或自然村）”。其中，“片區(qū)”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，是在原村委會(huì)基礎(chǔ)上建立的片區(qū)黨政公共服務(wù)站，其職責(zé)是承接上級(jí)下達(dá)的工作和為村民提供各類(lèi)公共服務(wù)。村委會(huì)干部則依據(jù)自愿原則轉(zhuǎn)為片區(qū)黨政公共服務(wù)站工作人員，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的聘員，其補(bǔ)貼從各級(jí)政府投入的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)中支出。在片區(qū)下則以村民小組或自然村為單位設(shè)立村委會(huì)，開(kāi)展村民自治。調(diào)整后的村委會(huì)不再列入村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障范圍，村委員成員由村集體經(jīng)濟(jì)給予每人每年約300元補(bǔ)助。在村委會(huì)成立前，建立村民理事會(huì)作為重新劃分的村的過(guò)渡性自治組織。另外，作為配套機(jī)制，黨組織建設(shè)也隨之下沉，在自然村或村小組層面設(shè)立了黨支部。目前，清遠(yuǎn)市已成立了997個(gè)片區(qū)社會(huì)綜合服務(wù)站、9239個(gè)村小組（自然村）黨支部、14554個(gè)村民理事會(huì)。其中，英德西牛、佛岡石角、連州九陂3個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)通過(guò)村委會(huì)下移，村級(jí)組織由原來(lái)的42個(gè)調(diào)整為390個(gè)?！?〕

第二種：湖北秭歸縣的村落自治模式。湖北秭歸縣的村落自治模式的特點(diǎn)是在保留行政村一級(jí)村民自治的同時(shí)，將村民自治單位下移，形成了“兩級(jí)村民自治”的農(nóng)村基層治理新格局?！?〕其主要做法是劃小單元，回歸村落。2001年“合村并組”之后，秭歸縣現(xiàn)在的村普遍由以前的3-5個(gè)村合并而成，地域面積和轄區(qū)人口都得到增加，行政村面積一般都在10平方公里以上，平均人口近2000人，再加上秭歸縣是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，地處偏遠(yuǎn)，人口居住分散，交通不便，群眾要見(jiàn)到村干部也不易，致使干群生疏。在這樣的條件下實(shí)施村民自治，其難度可想而知。與此同時(shí)，在行政村內(nèi)大分散的格局下，自然村落內(nèi)卻呈現(xiàn)出小聚居的特點(diǎn)。基于此，2011年秭歸縣按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同，利益共享”等原則，將全縣186個(gè)村劃分為2055個(gè)自然村落，每個(gè)村落居住的居民在30-80戶(hù)左右、地域面積為1—2平方公里，并以此為基礎(chǔ)開(kāi)展村落自治，由此形成了村落自治與行政村村民自治同時(shí)開(kāi)展的“兩級(jí)村民自治”新格局。其中，村落一級(jí)自治主要承擔(dān)提供村落內(nèi)的公共服務(wù)、辦理村落公益事業(yè)等事務(wù)，行政村一級(jí)自治主要解決村落之間公共事務(wù)的組織協(xié)調(diào)。因此，村落原則上是負(fù)責(zé)本村落內(nèi)的公共事業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)組織，并不承擔(dān)行政村下派的行政任務(wù)，從而在一定程度上實(shí)現(xiàn)了“村落自治為主、行政村行政與自治兼顧”的分工定位。〔9〕

第三種：廣西河池市的屯級(jí)黨群共治模式。2012年廣西河池市安馬鄉(xiāng)開(kāi)始實(shí)行這一模式，其特點(diǎn)是在不改變現(xiàn)有行政村建制的前提下，劃小村民自治單位，將村民自治向自然屯（即自然村）延伸。具體做法是以自然屯為治理單元，縱向上建立鄉(xiāng)村駐屯聯(lián)合黨小組，下移黨的工作重心，橫向上成立屯黨群理事會(huì)和屯產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，同時(shí)完善和加強(qiáng)了戶(hù)主會(huì)議，通過(guò)屯級(jí)“一組三會(huì)”實(shí)施“引、放、議、評(píng)”四步工作法，實(shí)行黨群共治。屯級(jí)事務(wù)首先由駐屯聯(lián)合黨小組提議，再由屯黨群理事會(huì)進(jìn)行商議討論，最終交由屯戶(hù)主代表會(huì)議決定。對(duì)群眾籌資投勞興辦公益事業(yè)等涉及村民利益的重大問(wèn)題，需要召開(kāi)戶(hù)代表會(huì)議，由村屯戶(hù)主商定出資額度、籌資投勞方式。目前，這一模式又被概括為“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”模式在河池市全面推行。

第四種：廣西貴港市的“一組兩會(huì)”模式。為了解決自然屯公共服務(wù)“村委會(huì)管不到，自身又沒(méi)法管”的問(wèn)題，2010年廣西貴港市覃塘區(qū)大嶺鄉(xiāng)產(chǎn)生了“一組兩會(huì)”的屯級(jí)管理模式。“一組兩會(huì)”是“黨小組+戶(hù)主會(huì)+理事會(huì)”制度的簡(jiǎn)稱(chēng)。其中，黨小組在“一組兩會(huì)”中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、引領(lǐng)作用，負(fù)責(zé)收集群眾的意見(jiàn)訴求，確定要做什么事；戶(hù)主會(huì)由自然屯全體戶(hù)主或戶(hù)主代表組成，是議事決策機(jī)構(gòu)，根據(jù)黨小組“要做什么事”的提議，召集戶(hù)主會(huì)議進(jìn)行協(xié)商決議，并對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督；理事會(huì)是執(zhí)行實(shí)施機(jī)構(gòu)，對(duì)戶(hù)主會(huì)負(fù)責(zé)，主要執(zhí)行落實(shí)戶(hù)主會(huì)的決議，并接受黨小組和戶(hù)主會(huì)的監(jiān)督。因而在性質(zhì)上，“一組兩會(huì)”就是以自然屯為主體，以屯級(jí)黨組織為核心，引導(dǎo)戶(hù)主會(huì)和理事會(huì)，組織開(kāi)展村民民主管理的屯級(jí)協(xié)商自治機(jī)制。目前，這一模式已在貴港市推行并被推廣運(yùn)用到南寧市各縣區(qū)。

第五種：廣西融水縣的“五會(huì)屯治”模式。2013年，廣西融水縣針對(duì)該縣自然屯分散，黨員分布不均，村民自治意識(shí)有別，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也參差不齊的情況試行了“五會(huì)屯治”的管理模式。所謂“五會(huì)屯治”，即是以屯為單位，在條件成熟的自然屯逐步建立黨支部委員會(huì)、公共事務(wù)理事會(huì)、公共事務(wù)監(jiān)事會(huì)、糾紛調(diào)解委員會(huì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)會(huì)，以此作為抓好農(nóng)村基層黨建的有效載體，將農(nóng)村各項(xiàng)工作整體下移至自然屯，引導(dǎo)村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的一種基層組織管理模式。同時(shí)，動(dòng)員有責(zé)任心、有威信、有能力能夠帶領(lǐng)村民實(shí)現(xiàn)村民自治目標(biāo)的農(nóng)村黨員、致富能人、退伍軍人等，義務(wù)擔(dān)任“五會(huì)”帶頭人，帶領(lǐng)村民修路搭橋、整治村容、組織文體活動(dòng)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等，積極推動(dòng)各自然屯生產(chǎn)生活的發(fā)展?！?0〕在融水縣村（社區(qū)）“兩委”換屆選舉試點(diǎn)工作和“清潔鄉(xiāng)村”等活動(dòng)中，“五會(huì)屯治”模式也得到了廣泛運(yùn)用。

三、村民自治重心下沉的價(jià)值

廣東、湖北、廣西等地出現(xiàn)的村民自治新發(fā)展的幾種典型模式，雖然具體形式不同，但都是各自在不同的場(chǎng)域、針對(duì)村民自治單元過(guò)大而產(chǎn)生的，都具有自治重心由行政村下沉到自然村的共同特點(diǎn)。從其實(shí)踐看，它們對(duì)村民自治由制度到實(shí)踐、由懸空到落地起到了良好的促進(jìn)作用。

第一，夯實(shí)了自治的基礎(chǔ)，回歸了村民自治的本義。相較于行政村，在經(jīng)濟(jì)意義上，自然村村民基本同在一個(gè)集體土地所有制單位內(nèi)，村民之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系緊密，有著共同的集體資產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)利益；在地緣意義上，自然村又是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的單元，村民在長(zhǎng)期的生產(chǎn)和生活中形成了共同的公共事務(wù)和公益事業(yè)，情感上也容易認(rèn)同。將村民自治下沉到自然村，一方面適應(yīng)了自然村村民由于地域相近、利益相關(guān)、文化相同，容易形成共同體的特點(diǎn)，另一方面則由于自治單位的縮小，更有利于群眾直接參與村莊治理。村民通過(guò)在自然村層面實(shí)施自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，既是治理的施行者，又是受益者，在自治過(guò)程中能夠獲得較高的“效能感”，對(duì)于激發(fā)村民參與自治的內(nèi)生動(dòng)力以推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興辦農(nóng)村公益事業(yè)等各項(xiàng)工作大有裨益。村民自治下沉到自然村體現(xiàn)了村民自治的應(yīng)有之義，是村民自治在內(nèi)容上的回歸，也從根本上夯實(shí)了村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)，有利于推進(jìn)村民自治的順利發(fā)展。

第二，援用了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的自治元素，有利于村民自治的復(fù)歸和開(kāi)展。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的自治，不僅在于政府有意通過(guò)與其有密切關(guān)系的鄉(xiāng)紳來(lái)實(shí)施治理以減少統(tǒng)治成本，更在于鄉(xiāng)村社會(huì)自身千百年來(lái)基于血緣關(guān)系形成的宗族社會(huì)。自然村由于一般是以宗族為內(nèi)在基礎(chǔ)發(fā)展而來(lái)的，宗族社會(huì)不僅是一種熟人社會(huì)，村民相互信任感強(qiáng)，而且有族老權(quán)威，號(hào)召力強(qiáng)，天然具有自治的優(yōu)勢(shì)而形成了自治的傳統(tǒng)。村民自治在自然村的實(shí)踐，適應(yīng)了宗族意識(shí)仍然保留并較為濃厚的地區(qū)。但村民自治重心的下沉，又不是簡(jiǎn)單地援借傳統(tǒng)的宗族因素，而是在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)自然村中的村民自治組織理事會(huì)等，再借助于宗族社會(huì)中的信任力與號(hào)召力，對(duì)接了自然村一級(jí)的自治傳統(tǒng)，使村民自治的內(nèi)生性資源得以充分利用，是發(fā)展了的自治的回歸。

第三，縮小了自治單位，有利于村務(wù)公開(kāi)和民主監(jiān)督。相較于行政村，以自然村作為自治單元，自治范圍要小且自治事務(wù)更簡(jiǎn)單。因此，在自然村實(shí)施自治，更符合村組干部的非職業(yè)特征，并且村組干部在理事過(guò)程中可以更加專(zhuān)注自然村事務(wù)，做到精細(xì)化管理。同時(shí)，在自然村設(shè)立各種自治組織，一方面各自治組織與村民距離更近，更切合村民的實(shí)際需求，村民參與自治的積極性更高。另一方面，自然村村域范圍小，村民參與村務(wù)管理較為便利，村民對(duì)各家、各人情況的熟悉，也使得在村務(wù)、財(cái)務(wù)、集體土地等事項(xiàng)上的監(jiān)督更容易到位，村務(wù)公開(kāi)更容易落實(shí)，從而有利于激發(fā)村民的民主意識(shí)和參與意識(shí)，對(duì)于改善村莊治理是一種積極的探索。

第四，改善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—自然村的基層治理關(guān)系，有利于推進(jìn)村民自治的發(fā)展。通過(guò)重心下沉在自然村實(shí)施自治，村民自治的基礎(chǔ)更為堅(jiān)實(shí)，同時(shí)也使向來(lái)難以處理的鄉(xiāng)村關(guān)系由于組織架構(gòu)的變動(dòng)得到了改善。就村委會(huì)而言，在我國(guó)的現(xiàn)有法律框架下需承擔(dān)行政性事務(wù)不可避免，通過(guò)行政村層面的村委會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)完全的自治還較為困難。但自治重心下沉到自然村，則可以較好的理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—自然村的關(guān)系，有利于實(shí)現(xiàn)村民自治。首先是行政村的定位更明確，即由于自治重心的下沉，使得行政村可以定位在承擔(dān)來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政性、政治性事務(wù)。其次是自然村保留了自治的特性，在行政村承擔(dān)了農(nóng)村政治治理架構(gòu)的同時(shí)，自然村通過(guò)在糾紛處理、衛(wèi)生清潔、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)治理架構(gòu)。從而，通過(guò)村級(jí)二級(jí)治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格界定了自然村與行政村的關(guān)系，在制度上保障了自然村作為完全自治的一級(jí)單元，避免了來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)。而行政村在自身壓力得到減輕的同時(shí)，也容易處理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和自然村的關(guān)系，從而將村民自治從行政村下移到自然村，實(shí)現(xiàn)了行政與自治的分離，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村政治治理架構(gòu)和社會(huì)治理架構(gòu)的統(tǒng)一與互補(bǔ)，使村委會(huì)在自然村有了民主基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，有利于村委會(huì)開(kāi)展工作〔11〕，也能夠更充分地發(fā)揮村民自治的作用。

第五，提高了專(zhuān)業(yè)化的分類(lèi)治理程度，有利于增強(qiáng)村級(jí)服務(wù)效能。以行政村為基礎(chǔ)的村民自治，長(zhǎng)期以來(lái)主要是依靠正式組織村委會(huì)中的幾名村干部治理，由于日常事務(wù)的繁雜，幾名村干部實(shí)際上處于無(wú)法明確分工的“萬(wàn)金油”式的管理。自治重心下沉到自然村后，由于自然村缺乏正式的組織資源，要在自然村實(shí)施自治，必須組建起一些新的自治組織如理事會(huì)、合作社、協(xié)會(huì)等，這些自治組織相對(duì)于村委會(huì)，分類(lèi)化程度更高，提供的服務(wù)更加多元、專(zhuān)業(yè)，適應(yīng)了農(nóng)民的不同需求，也能夠有效地解決行政村組織服務(wù)半徑過(guò)大、管理服務(wù)不到位等問(wèn)題。在這方面，湖北秭歸縣村落自治中理事會(huì)實(shí)施的“一長(zhǎng)八員”制度就提供了一個(gè)典型。秭歸縣在村落自治過(guò)程中，不僅搭建了村落理事會(huì)平臺(tái)，還在理事會(huì)中實(shí)施了“一長(zhǎng)八員”制度，即一名村落理事長(zhǎng)和擔(dān)任八項(xiàng)職責(zé)的村落事務(wù)員（具體為“經(jīng)濟(jì)員”、“宣傳員”、“幫扶員”、“調(diào)解員”、“維權(quán)員”、“管護(hù)員”、“環(huán)保員”、“張羅員”等），通過(guò)“一長(zhǎng)八員”、設(shè)崗定責(zé)，使“一長(zhǎng)八員”成員的職責(zé)有了明確區(qū)分，無(wú)疑是在理事會(huì)基礎(chǔ)上更前進(jìn)一步，且為農(nóng)村的分類(lèi)治理奠定了基礎(chǔ)。從實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，“一長(zhǎng)八員”的設(shè)定是農(nóng)村基層治理的又一創(chuàng)新。〔12〕

四、村民自治新發(fā)展中存在的問(wèn)題

從實(shí)踐模式及其價(jià)值來(lái)看，將村民自治重心下沉到自然村可以說(shuō)是對(duì)我國(guó)農(nóng)村基層治理體系的一次重塑，對(duì)我國(guó)村民自治發(fā)展的重要性毋庸置疑。然而，對(duì)于這樣的一場(chǎng)變革，也產(chǎn)生出一些新的問(wèn)題需要引起注意。前述五種改革模式歸納起來(lái)可以分為兩大類(lèi)，即清遠(yuǎn)的改變村委會(huì)設(shè)置現(xiàn)狀、將村委會(huì)下移到自然村的模式和其他四種不改變村委會(huì)設(shè)置現(xiàn)狀、在自然村設(shè)置自治機(jī)構(gòu)的模式，因此村民自治新發(fā)展中存在的問(wèn)題，也將從兩大類(lèi)模式來(lái)具體展開(kāi)分析。這其中既有不同的問(wèn)題，也有共性的問(wèn)題。

（一）廣東清遠(yuǎn)模式存在的問(wèn)題。首先，在村民小組和自然村普遍設(shè)置村委會(huì)，與其說(shuō)是一種“創(chuàng)新”，莫若說(shuō)是一種“回歸”，即是對(duì)上世紀(jì)《村組法（試行）》規(guī)定中村委會(huì)以自然村為基礎(chǔ)設(shè)置、同時(shí)在村委會(huì)下沉到自然村的同時(shí)，原生產(chǎn)大隊(duì)改建成了村公所，作為鄉(xiāng)政府下屬的派出機(jī)構(gòu)的體制的回歸。村委會(huì)及村公所的這種設(shè)置形式，在廣西、廣東、云南等省的偏遠(yuǎn)地區(qū)從1987年6月開(kāi)始實(shí)行直到2000年才徹底退出歷史舞臺(tái)?？v然當(dāng)下的做法不完全是回歸歷史，且在現(xiàn)今條件下具有新的實(shí)踐意義，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下設(shè)立公共服務(wù)站作為派出機(jī)構(gòu)，一方面有悖現(xiàn)有法律關(guān)于地方政府設(shè)置的規(guī)定，另一方面也不符合我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的歷史選擇。其次，清遠(yuǎn)模式一旦推行開(kāi)來(lái)，勢(shì)必將給各級(jí)政府造成很大的財(cái)政壓力。截至2014年底，我國(guó)村委會(huì)數(shù)量為58.5萬(wàn)個(gè)，村民小組為470.4萬(wàn)個(gè)，村委會(huì)成員230.5萬(wàn)人。〔13〕如果每個(gè)自然村或村民小組都成立村委會(huì)，村委會(huì)數(shù)量增加將超過(guò)8倍，相應(yīng)的管理成本就會(huì)大幅增長(zhǎng)；同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立公共服務(wù)站作為派出機(jī)構(gòu)，無(wú)疑增加了一個(gè)行政管理層級(jí)，財(cái)政支出上也必然帶來(lái)巨大壓力。再次，是如何避免自然村村委會(huì)的再度行政化問(wèn)題。行政村的行政化是鄉(xiāng)村關(guān)系長(zhǎng)期以來(lái)難以處理的關(guān)鍵，也是村民自治中農(nóng)民“形式有權(quán)、實(shí)質(zhì)無(wú)權(quán)”的根本原因。在清遠(yuǎn)模式中，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派單位的公共服務(wù)站，雖然客觀上能夠?yàn)閲?guó)家行政權(quán)力對(duì)最基層的自然村的滲透起到一個(gè)天然的屏障作用，但如果公共服務(wù)站在承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)后，將自身事務(wù)向自然村村委會(huì)轉(zhuǎn)移，自然村在自治過(guò)程中也難免有被再度行政化的可能，那么農(nóng)村基層以自然村為載體的唯一權(quán)力屏障也將消失，農(nóng)村的社會(huì)自治空間將被進(jìn)一步壓縮，這是值得我們警惕的。

（二）其他四種模式存在的問(wèn)題。對(duì)于其他四種模式而言，由于自治重心下沉到自然村后，一方面并未改變行政村村委會(huì)設(shè)置現(xiàn)狀，另一方面在自然村又設(shè)置了自治機(jī)構(gòu)，由此在村級(jí)層面就形成了“兩級(jí)治理結(jié)構(gòu)”，隨之而來(lái)的就是自然村的各種自治組織與行政村村委會(huì)之間的關(guān)系問(wèn)題（可姑且稱(chēng)之為“村組關(guān)系”）也將逐漸凸顯：如果自然村的各種自治組織作為村委會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)，這些自治組織就可能被附帶行政化；如果自然村的各種自治組織保持獨(dú)立的自治性，村委會(huì)的權(quán)力就有可能被削弱而引發(fā)雙方關(guān)系的緊張。如在貴港市調(diào)研時(shí)，就有部分村“兩委”干部開(kāi)始擔(dān)心“一組兩會(huì)”設(shè)立后，屯里的很多大事由群眾決議，無(wú)形中會(huì)削弱村“兩委”的職權(quán)，影響到村務(wù)中心工作的推進(jìn)?！?4〕這種擔(dān)心和看法有可能影響二者關(guān)系的和諧和“一組兩會(huì)”的長(zhǎng)效運(yùn)行。

（三）兩大類(lèi)模式存在的共性問(wèn)題。其一，一些自然村黨員數(shù)量不足、質(zhì)量不高，黨小組難建立，作用難發(fā)揮。自然村的各種自治組織都需要在黨小組的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展活動(dòng)，然而在改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一些地方農(nóng)村基層黨組織既無(wú)發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力，又無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)下的黨建工作，組織吸引力下降，村民入黨積極性不高，黨員數(shù)量在減少。另一方面，在快速城市化進(jìn)程中，農(nóng)村人口大量外出務(wù)工，農(nóng)村中青壯年精英普遍減少，留守下來(lái)的普遍成了“386199”部隊(duì)，黨員的數(shù)量和質(zhì)量都受到影響，部分村屯出現(xiàn)了黨員“空巢化”的現(xiàn)象，有的自然村甚至沒(méi)有黨員或因黨員數(shù)量不足3人而無(wú)法成立黨小組。如貴港市目前全市有2035個(gè)屯（組、隊(duì)）沒(méi)有黨員，217個(gè)屯（組、隊(duì)）黨員數(shù)量達(dá)不到設(shè)立“一組兩會(huì)”黨小組條件。其二，自然村大多缺乏議事場(chǎng)所，不便于自治組織開(kāi)展活動(dòng)。由于村民自治多年來(lái)一直以行政村為單位，行政村普遍都有村委會(huì)辦公樓和其他附屬設(shè)施作為開(kāi)展村民自治的活動(dòng)場(chǎng)所。但在自然屯村一級(jí)，則由于缺乏建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障，村民開(kāi)展自治所需的場(chǎng)所十分稀缺，面臨有事議而沒(méi)有議事場(chǎng)所的尷尬困境。其三，自然村開(kāi)展自治所需的經(jīng)費(fèi)無(wú)保障，也將影響到這一治理機(jī)制的可持續(xù)性發(fā)展。行政村設(shè)立的村民自治組織村委會(huì)是國(guó)家村級(jí)治理的法定組織，其有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障。但在自然村實(shí)施村民自治，自治組織除了個(gè)別地方有少量補(bǔ)貼外，基本都是以義務(wù)履職方式為主。這種履職方式雖然減少了政府財(cái)政支出，但一項(xiàng)管理制度如果沒(méi)有一定的經(jīng)費(fèi)作為保障，卻想要得到順利而持久的實(shí)施是較為困難的。就村民自治工作而言，許多日常事務(wù)都需要一定的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，如通訊費(fèi)、交通費(fèi)等，并且還常常會(huì)耽誤農(nóng)活。當(dāng)自然村開(kāi)展村民自治進(jìn)入常態(tài)化、日?；瘯r(shí)，工作的瑣碎、開(kāi)支的增加及對(duì)自家農(nóng)活的耽擱，自治組織成員的熱情難免會(huì)逐漸消減，這種無(wú)經(jīng)費(fèi)來(lái)源、義務(wù)式的管理制度能持續(xù)多久就成了一個(gè)問(wèn)題。

五、結(jié)論及進(jìn)一步討論

從上述分析可見(jiàn)，當(dāng)前我國(guó)許多地方村民自治正經(jīng)歷著一場(chǎng)自治單位由行政村下移到自然村的制度變遷。這一變遷發(fā)生的動(dòng)力基礎(chǔ)，源于行政村自治單位過(guò)大所引發(fā)的自治難題，屬于“強(qiáng)制性制度變遷”。從各地競(jìng)相開(kāi)展的具有典型性的五種模式來(lái)看，其成效顯著，適應(yīng)了村民自治的階段性發(fā)展需要，對(duì)于深化村民自治、激發(fā)村民自治的生機(jī)與活力有重要價(jià)值。同時(shí)，村民自治重心下沉到自然村，也存在財(cái)政壓力巨大、黨員數(shù)量欠缺、活動(dòng)場(chǎng)所匱乏、經(jīng)費(fèi)保障不足等問(wèn)題。這些問(wèn)題屬于村民自治新發(fā)展所帶來(lái)的新問(wèn)題。然而一切改革與嘗試都需要時(shí)間來(lái)檢驗(yàn)。各地的村民自治試點(diǎn)探索時(shí)間都還不長(zhǎng)，有的才剛剛起步。因此，一方面需要尊重實(shí)踐、尊重群眾的首創(chuàng)精神，在為改革創(chuàng)新的成功歡欣鼓舞的同時(shí)，也允許改革過(guò)程中出現(xiàn)一些不足。同時(shí)，對(duì)于出現(xiàn)的問(wèn)題，地方實(shí)踐部門(mén)也要引起足夠的重視并切實(shí)加以解決，以推進(jìn)這一改革的發(fā)展。

此外，這場(chǎng)自治重心下移的改革，也引發(fā)了一些問(wèn)題需要進(jìn)一步討論，以有助于深入認(rèn)識(shí)村民自治的新發(fā)展和新實(shí)踐。

一是當(dāng)下出現(xiàn)的村民自治重心下移的趨向，并不能等同于下移是村民自治發(fā)展的唯一走向。村民自治的發(fā)展走向，從方向上來(lái)說(shuō)應(yīng)該有三種，即向上、向下和橫向的發(fā)展。向上，即按照前國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人彭真所言的“把一個(gè)村的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)鄉(xiāng)的事情；把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)縣的事情?！薄?5〕由于種種原因，當(dāng)前村民自治向上發(fā)展較為困難，但也不是只有向下一條道路，實(shí)際上橫向的發(fā)展也已展開(kāi)了諸多探索。如河南、湖北、廣西、山東等地近年來(lái)就出現(xiàn)了以新型農(nóng)村社區(qū)作為新的治理單位開(kāi)展社區(qū)居民自治的實(shí)踐，也能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的需要。從而在村民自治的發(fā)展中，除了“村治+組治”外，還形成了“社區(qū)自治+村民自治”等多層次的自治格局。這樣的自治格局在中央層面也得到了高度認(rèn)可。2014年中央一號(hào)文件明確提出，“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，可開(kāi)展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)。”2015年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)指出，“在有實(shí)際需要的地方，擴(kuò)大以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)，繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn)，探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式。”因而村民自治的橫向發(fā)展同樣值得重視和研究。

二是村民自治并不一定圍繞著村委會(huì)進(jìn)行，而應(yīng)該有更多的自治類(lèi)型。過(guò)去我們有一種固定的做法或思維定勢(shì)：一提到村民自治，就容易將其與行政村村委會(huì)相聯(lián)系甚至等同。由于過(guò)于關(guān)注村委會(huì)，將村民自治等同于這一載體，結(jié)果是既賦予了村委會(huì)過(guò)多的負(fù)擔(dān)與職責(zé)，又不利于其他自治領(lǐng)域的開(kāi)展。事實(shí)上，村民自治組織除了村委會(huì)外，其他涉及全體或部分村民公共事務(wù)的組織，包括自然村或村民小組中的組織，如老年協(xié)會(huì)、各種理事會(huì)、議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和委員會(huì)等，只要是村民自我選舉、自我管理、自我教育、自我監(jiān)督的群眾性組織，均屬于村民自治組織，在村莊治理中同樣能發(fā)揮重要作用。這些組織的存在，大大擴(kuò)展了村民參與自治的領(lǐng)域和內(nèi)容，豐富了自治的類(lèi)型，也同樣值得肯定并支持其發(fā)展。

上述“村治+組治”、“社區(qū)自治+村民自治”和除村委會(huì)外的其他自治組織，就構(gòu)成了村莊治理中多種類(lèi)、多層次的自治格局。這種治理格局決定了村民自治未來(lái)的發(fā)展方向，既不是讓小組自治、社區(qū)自治取代行政村自治，也不是讓各種協(xié)會(huì)、理事會(huì)、委員會(huì)代替村委會(huì)，而應(yīng)該是在做好行政村自治的基礎(chǔ)上，向小組自治、社區(qū)自治延伸，向多領(lǐng)域自治延伸，這或許才是村民自治未來(lái)的發(fā)展方向。

三是自治重心下沉并不等于要回歸傳統(tǒng)的小共同體，也不等于自治和參與不需要擴(kuò)展。從村民自治的新發(fā)展來(lái)看，自治重心的下沉，由于縮小了自治單元，形成了小規(guī)模的共同體，更符合自治的要求?；诖耍恍W(xué)者提出了重建“小型共同體”的主張，認(rèn)為在規(guī)模更小的共同體中，由于利益相關(guān)、文化相同、成員更同質(zhì)等特征，更容易達(dá)成一致意見(jiàn)，因此當(dāng)下將村民自治下沉到自然村或村民小組，在小共同體上有助于激發(fā)村民自治活力，更適合于自治?！?6〕然而，從現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展來(lái)看，社會(huì)愈發(fā)展，就愈將打破傳統(tǒng)要素，尤其是在我國(guó)這樣一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建還遠(yuǎn)未完成的國(guó)家，要進(jìn)一步整合鄉(xiāng)村社會(huì)，勢(shì)必伴隨著各種權(quán)力要素的“下鄉(xiāng)”，以改造鄉(xiāng)村社會(huì)，在這一過(guò)程中，鄉(xiāng)村社會(huì)自身的傳統(tǒng)要素也將逐漸消解，要完全回歸到過(guò)去的村落小共同體既不現(xiàn)實(shí)，也不可能。同時(shí)，從現(xiàn)代民主的發(fā)展進(jìn)程和方向來(lái)看，自治和參與應(yīng)當(dāng)是逐步擴(kuò)大的，完全回歸到小共同體還可能會(huì)限制自治的發(fā)展和參與領(lǐng)域的擴(kuò)展。因?yàn)椋灾螁挝挥?，其自治范圍和?nèi)容就愈有限。〔17〕然而在我國(guó)提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，作為國(guó)家治理體系環(huán)節(jié)之一的村民自治制度，要適應(yīng)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要，自治下沉又不可避免。但當(dāng)下自治重心的下沉，其著眼點(diǎn)不是為了要回歸到傳統(tǒng)的村落小共同體，而是為了提升自治的品質(zhì)，使自治的基礎(chǔ)更為堅(jiān)實(shí)，為自治的擴(kuò)展創(chuàng)造更有利條件。另一方面，農(nóng)民的參與也要上升，這個(gè)參與不僅到組，到村，可能還往更多更高的地方參與，這也是一種趨勢(shì)，這方面需要我們更多的關(guān)注?！?8〕

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〔17〕徐勇，趙德健.找回自治：對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索〔J〕.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2014（4）.

（責(zé)任編輯：周中舉）