陽雪雅

〔摘要〕個(gè)人存量房作為公租房供給房源模式符合制度變遷理論。理論上個(gè)人存量房作為公租房供給房源具有比較優(yōu)勢，從成本和效益角度分析，政府投資公租房模式的成本是逐漸遞減的。相比較而言，個(gè)人存量房模式雖然前期成本比較低，但由于通貨膨脹，政府的補(bǔ)貼也會(huì)增加，政府成本逐漸增加。從社會(huì)效益的視角分析，這兩種模式都旨在實(shí)現(xiàn)中低收入群體的住房保障，很難量化分析比較。成本比較還可以通過機(jī)會(huì)成本和激勵(lì)成本的角度比較不同規(guī)則的效率差異。通過機(jī)會(huì)成本和激勵(lì)成本的比較，個(gè)人存量房模式的成本應(yīng)當(dāng)?shù)陀谡顿Y模式的成本。從假設(shè)出發(fā)，個(gè)人存量房模式應(yīng)當(dāng)符合帕累托改進(jìn)，即使不存在帕累托狀態(tài)時(shí)，個(gè)人存量房模式也符合卡爾多——?？怂箻?biāo)準(zhǔn)。相較于政府收儲(chǔ)存量商品房模式，個(gè)人存量房模式風(fēng)險(xiǎn)較小但存在制度瓶頸，應(yīng)通過激勵(lì)機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、保障機(jī)制進(jìn)行構(gòu)建。

〔關(guān)鍵詞〕個(gè)人存量房；公租房；供給模式；制度變遷；機(jī)會(huì)成本

〔中圖分類號〕D632.1〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2015）06-0069-08

2015年3月，李克強(qiáng)總理在十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上提出住房保障逐步實(shí)行實(shí)物保障與貨幣補(bǔ)貼并舉，把一些存量房轉(zhuǎn)為公租房和安置房?？梢钥闯?，我國的公租房供給模式需要進(jìn)一步完善?，F(xiàn)階段我國公租房主要是政府投資的供給模式?？紤]到公租房供給完全由政府實(shí)現(xiàn)并不現(xiàn)實(shí)，學(xué)界提出多元化社會(huì)主體參與實(shí)現(xiàn)公租房供給，主要包括：政府投資，國企代建模式；BT、BOT等政企合作模式；開發(fā)商配套建設(shè)公租房模式；合理利用社會(huì)存量房模式等。除利用存量房模式外，其他模式不僅在公租房保障中有所運(yùn)用，在其他公共物品的建設(shè)運(yùn)營中也有所體現(xiàn)，相關(guān)的理論和經(jīng)驗(yàn)較為豐富。然而利用社會(huì)存量房進(jìn)行公租房保障雖然在一些城市已開始試點(diǎn)，但為什么選擇存量房作為公租房供給模式還缺乏充分論證。有的城市主要利用個(gè)人存量房，有的城市對存量房作為公租房房源未加限制，由于公租房房源的范圍不一樣，具體制度構(gòu)建也應(yīng)當(dāng)存在差異，但對這些問題還缺乏深入研究。存量房是指已經(jīng)購買或自建并取得所有權(quán)證書的房屋，考慮到開發(fā)商的存量房本身受市場調(diào)節(jié)，不應(yīng)過多干預(yù)，本文所界定的存量房僅僅是個(gè)人所有的存量房，該模式不主張存量房所有權(quán)性質(zhì)發(fā)生改變。本文試圖通過法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對個(gè)人存量房作為公租房供給房源的相關(guān)問題進(jìn)行分析，厘清個(gè)人存量房作為公租房供給房源的正當(dāng)性和合理性，對該制度進(jìn)行初步建構(gòu)。

一、個(gè)人存量房作為公租房供給房源模式符合制度變遷理論

社會(huì)的發(fā)展其實(shí)也是制度變遷的過程，制度變遷作為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，突顯了制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要價(jià)值。制度變遷包括自下而上的誘制性制度變遷和自上而下的強(qiáng)制性制度變遷。我國公租房制度雖然從2010年才開始發(fā)展，但是至2015年已經(jīng)形成了政府投資的公租房供給模式，該模式更多是強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)果。此時(shí)需要考慮如何設(shè)計(jì)制度才能有效地資源配置。〔1〕以重慶市為例，其是由政府投資建設(shè)公租房，資金利息和維護(hù)公租房的管理成本主要通過公租房租金彌補(bǔ)，資金本金主要通過五年后出售部分公租房和部分商業(yè)配套進(jìn)行回收。重慶公租房建設(shè)就是強(qiáng)制性制度變遷的典型，至目前為止運(yùn)作良好，但是公租房體系還包括管理、運(yùn)營、監(jiān)督等制度，強(qiáng)制性制度變遷雖然能暫時(shí)達(dá)到目標(biāo)，可是如何有效地發(fā)揮制度價(jià)值還任重道遠(yuǎn)。強(qiáng)制性制度變遷下政府投資的供給模式面臨以下困境：政府的有限理性做出的決策存在偏好不一定能達(dá)到均衡，比如公租房供給與需求并不完全一致，表現(xiàn)在區(qū)域選擇、公租房目標(biāo)群體定位等存在矛盾；通過出售部分公租房以解決公租房資金的不足與公租房后期數(shù)量減少如何平衡的問題；公租房營運(yùn)過程中的權(quán)力尋租與公租房承租人利益的沖突等。戴維·菲尼認(rèn)為，影響制度變遷的供給因素包括：憲法秩序、現(xiàn)在制度安排、現(xiàn)有知識(shí)積累、規(guī)范性行為準(zhǔn)則、公眾態(tài)度、上層決策的預(yù)期收益等。 〔2〕強(qiáng)制性制度變遷下政府投資的公租房供給模式適宜提供憲法秩序和規(guī)范性行為準(zhǔn)則的建立，但上層決策者的利益容易在中央和地方產(chǎn)生分化，使制度變形。制度選擇集的改變需要實(shí)證的研究才能較客觀評價(jià)對其他相關(guān)聯(lián)制度的影響，機(jī)會(huì)成本是否增加。強(qiáng)制性制度變遷如果是制度的內(nèi)生或外生變量出現(xiàn)問題，則改善制度的成本就會(huì)增加，不一定能達(dá)到均衡。現(xiàn)代國家單純依賴一種制度變遷的并不多見，需求誘致型和供給主導(dǎo)型兩者一致則制度變遷的阻力最小，效率也應(yīng)當(dāng)最高。理想的制度變遷應(yīng)當(dāng)既有自下而上的誘致性制度變遷，又有自上而下的強(qiáng)制性制度供給。政府投資的公租房供給模式產(chǎn)生的困境和矛盾就在于誘致性制度變遷的動(dòng)力不足。個(gè)人存量房作為公租房供給模式是否能破解制度變遷中面臨的困境，需要我們認(rèn)真分析。

目前，有關(guān)我國個(gè)人存量房的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還未統(tǒng)一，央行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司的有關(guān)研究顯示，1991年到2012年我國城鎮(zhèn)住宅竣工套數(shù)約為1.4億—1.7億套，以1990年城鎮(zhèn)居民住宅存量為8000萬套計(jì)，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)住宅存量約為2.2億—2.5億套。2012年我國城鎮(zhèn)人口數(shù)為7.12億，以2011年城市戶均人口數(shù)（2.87人/戶）計(jì)算，我國城鎮(zhèn)居民家庭數(shù)已達(dá)到2.48億戶。因而，估算我國城鎮(zhèn)戶均住房套數(shù)約為1套。〔3〕雖然我國還沒有建立完整的個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，無法窺見實(shí)際的個(gè)人存量房數(shù)量，但是活躍的租賃市場和二手房交易市場反映出個(gè)人存量房確實(shí)大量存在。目前個(gè)人存量房的利用方式主要包括租賃、待價(jià)而沽進(jìn)行投資。理性的經(jīng)濟(jì)人不會(huì)容忍個(gè)人存量房貶值，因此有利于個(gè)人存量房保值增值的方式成為理性經(jīng)濟(jì)人的首選。

對于存量房的所有者而言，主要看重的是租金而不是租賃對象。因此在租金差異不大的情況下，房屋無論是租賃給普通承租人還是租賃給符合公租房條件的承租人并沒有區(qū)別。如果允許個(gè)人存量房作為公租房供給房源，則勢必釋放出很大部分個(gè)人存量房房源。政府建造的公租房畢竟有限，其實(shí)很大比例的無房中低收入者的居住需求都是通過私人租賃市場解決，可見個(gè)人存量房進(jìn)入公租房租賃市場存在制度基礎(chǔ)。

目前我國區(qū)分私人租賃市場和公租房租賃市場的主要標(biāo)準(zhǔn)還是房屋的所有者是私人還是國家或者公共團(tuán)體。其實(shí)從公租房制度的價(jià)值來看，公租房主要是保障中低收入者的住房需要，因此公租房的本質(zhì)應(yīng)是保障性而不是房屋的權(quán)屬性，公租房的保障性主要體現(xiàn)在租金補(bǔ)貼。因此我國個(gè)人存量房進(jìn)入公租房市場具有理論根據(jù)。

影響個(gè)人存量房進(jìn)入公租房市場的制度障礙在于個(gè)人租賃市場相對比較自由，通過市場價(jià)格確定租金，出租人作為強(qiáng)勢群體便于議價(jià)，影響租賃市場。但是我國房屋租賃市場的長期市場化實(shí)際上存在問題，房屋作為不可再生產(chǎn)的商品，過分強(qiáng)調(diào)其市場性，則會(huì)過分看重房屋的投資，不利于房屋居住功能發(fā)揮。反觀發(fā)達(dá)國家，雖然在其他商品上市場化程度很高，但是對于房屋的租賃市場一直存在管制措施，并沒有完全由市場決定。

我國人口基數(shù)龐大，雖然人口增長速度不快，但是人口增加的數(shù)量依然很大，如果只是側(cè)重政府投資的公共租賃市場，而忽略私人租賃市場對無房群體的作用則未免失之偏頗。由于租賃直接關(guān)涉的是承租人的利益，而承租人作為弱勢群體需要特別保護(hù)已經(jīng)得到了現(xiàn)代社會(huì)的認(rèn)可。比如我國有買賣不破租賃、承租人享有住房存在安全隱患時(shí)無條件的解除權(quán)，優(yōu)先購買權(quán)等制度。2011年7月上海和北京出臺(tái)了房屋租賃管理辦法，加強(qiáng)了保護(hù)承租人利益。如《上海市住房租賃管理辦法》分別從租金、租賃保證金、續(xù)租、優(yōu)先購買權(quán)等方面保護(hù)承租人利益。出租人不得單方面隨意提高租金，一年期以下的租賃合同，租金必須一次確定，一年期以上的租賃合同，一年只能調(diào)整一次租金。對出租人收回房屋、出售房屋的情形，給承租人規(guī)定了較長的寬限期等。《北京市房屋租賃管理若干規(guī)定》不僅對保護(hù)承租人的上述事項(xiàng)作出規(guī)定，而且規(guī)定政府在租賃市場的租金有較大的異常波動(dòng)時(shí)可以干預(yù)租金，穩(wěn)定租賃市場，保護(hù)承租人利益。雖然我國存在保護(hù)承租人利益的制度，但是租賃市場的短期化、對承租人利益保護(hù)不足的局面并沒有完全改變。其主要原因就在于我國制度存在保護(hù)措施不細(xì)致，保護(hù)手段缺乏可操作性，保護(hù)的配套機(jī)制沒有建立等問題。美國、德國等國家都建立了相對健全的保護(hù)承租人利益的制度，保護(hù)內(nèi)容十分龐雜。比如在美國，出租人須承擔(dān)提供適合租賃的房屋義務(wù)，該義務(wù)從房屋的物理安全擴(kuò)展到對租戶的人身安全的保護(hù)；出租人沒有正當(dāng)原因不得驅(qū)逐承租人，正當(dāng)原因主要局限于承租人的重大違約行為、出租人自住、出租人出售等。為了避免出租人欺詐從而適用上述事由，立法規(guī)定了詳細(xì)的程序要件，有的州規(guī)定驅(qū)逐租客須在公權(quán)力機(jī)構(gòu)監(jiān)督下行使，如果由于出租人的事由而驅(qū)逐承租人，則驅(qū)逐完畢后，出租人應(yīng)在一定時(shí)限內(nèi)履行承諾的驅(qū)逐事項(xiàng)；政府對出租人實(shí)行租金管制，租金上限、租金標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整幅度和時(shí)間等都被嚴(yán)格限制。德國也頒布了一系列保護(hù)承租人利益的規(guī)定，如房租指導(dǎo)政策、租房者保護(hù)法等，對出租人限制十分嚴(yán)格〔4〕，德國的租賃市場一直占很高的比例，這與傾向于保護(hù)承租人利益的政策目標(biāo)密不可分。所以我國個(gè)人房屋租賃市場的法治化必須強(qiáng)調(diào)對承租人利益的保護(hù)，這也與個(gè)人存量房可以作為公租房供給房源的發(fā)展路徑是一致的。

可見，我國個(gè)人存量房作為公租房供給房源存在自下而上誘致性制度變遷的實(shí)踐基礎(chǔ)、理論根據(jù)和偏好依賴。從另一個(gè)層面，各地已經(jīng)開始試點(diǎn)將存量房納入公租房房源的范圍。比如貴陽2011年就通過“房屋銀行”的推行，征集存量房作為公租房。2013年西安已經(jīng)進(jìn)行了相應(yīng)的籌措存量房工作。2015年上海鼓勵(lì)代理機(jī)構(gòu)經(jīng)租存量房，所籌措房源可以作為公租房。通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，存量房作為公租房的供給房源還僅僅限于部分地區(qū)自上而下的政府行為，未形成籌措存量房的激勵(lì)制度?；I措存量房作為公租房供給房源的主體目前僅僅是政府，不僅缺乏非營利組織介入，而且還缺乏公開協(xié)商的民主制度進(jìn)行保障，缺乏存量房權(quán)屬主體進(jìn)入保障房租賃市場的配套機(jī)制，存量房權(quán)屬主體的權(quán)利和義務(wù)并不清晰，未細(xì)致區(qū)分存量房的類型，如何合理化利用存量房作為公租房供給房源缺乏針對性措施。可見，存量房作為公租房供給房源的模式還處于發(fā)展的初期，模式類型比較單一，不能適應(yīng)我國保障房不足的現(xiàn)狀，長效法律制度未建立。不可否認(rèn)，個(gè)人存量房作為公租房供給房源的法律制度還未構(gòu)建，但是政府已經(jīng)主動(dòng)推動(dòng)，強(qiáng)制性制度變遷已經(jīng)開始。

二、個(gè)人存量房作為公租房供給房源的比較優(yōu)勢

政府投資建設(shè)公租房相較于個(gè)人存量房作為公租房供給房源更容易被民眾所感知，也更容易成為政府的民心工程，但是地方政府在建設(shè)公租房方面存在自身利益的考慮，致使自上而下的公租房政策在有的地區(qū)具體執(zhí)行時(shí)未充分貫徹。由于保障對象對地方政府供給決策權(quán)和參與權(quán)的缺失，政府投資建設(shè)的一些公租房未完全實(shí)現(xiàn)公租房的保障功能。政府投資建設(shè)公租房面臨以下困境：地方政府主導(dǎo)的公租房缺乏合理規(guī)劃，資金不充足，融資渠道單一，政府管理成本比較高等問題。世界上沒有完美無缺的制度，因此在對個(gè)人存量房作為公租房供給房源進(jìn)行考察時(shí)，并不能完全否定政府主導(dǎo)的公租房建設(shè)，一方面須完善政府主導(dǎo)的公租房制度，另一方面須分析個(gè)人存量房作為公租房供給房源作為補(bǔ)充制度的比較優(yōu)勢。

比較優(yōu)勢是李嘉圖在1817年出版的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)及賦稅原理》一書中提出的經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，是指如果一個(gè)國家在本國生產(chǎn)一種產(chǎn)品的機(jī)會(huì)成本低于在其他國家生產(chǎn)該產(chǎn)品的機(jī)會(huì)成本的話，則這個(gè)國家在生產(chǎn)該種產(chǎn)品上就擁有比較優(yōu)勢。這一理論的核心內(nèi)容就是按兩利相權(quán)取其重，兩劣相權(quán)取其輕進(jìn)行分工。公租房供給模式存在多元化，各種供給模式都有利有弊，在不同的情況下，發(fā)揮不同供給模式的優(yōu)勢成為我國公租房供給制度完善的方向。可見對公租房供給模式的比較優(yōu)勢應(yīng)當(dāng)有清晰的認(rèn)知。理論上個(gè)人存量房作為公租房供給房源具有以下優(yōu)勢：（1）可以節(jié)省政府投資公租房的建設(shè)成本，通過社會(huì)力量參與，提供社會(huì)房源，從而分擔(dān)本應(yīng)由政府承擔(dān)的投資建設(shè)管理成本。（2）個(gè)人存量房的分散化可以有效避免政府投資公租房容易引起的“貧民窟”現(xiàn)象，有利于和諧居住和社會(huì)穩(wěn)定。（3）個(gè)人存量房的多元化可以更符合公租房承租人的不同需求，防止出現(xiàn)政府投資公租房產(chǎn)生的交通不便利、配套設(shè)施不完善等問題。（4）個(gè)人存量房作為公租房供給房源在一定程度上可以抑制搭便車現(xiàn)象。政府投資的公租房作為特定的公共物品，符合一定條件的承租人支付很低的價(jià)格而消費(fèi)該公共物品。公共物品覆蓋的人數(shù)越多，搭便車現(xiàn)象就越嚴(yán)重，表現(xiàn)為對公租房和公租房設(shè)施缺乏有效管理，公租房損壞成本較高，直接影響后續(xù)新的保障對象繼續(xù)租賃。（5）個(gè)人存量房作為公租房供給房源可以減少物業(yè)管理的成本，更好為保障房供給對象服務(wù)。政府投資的公租房，物業(yè)公司由公租房所有權(quán)人聘任，非公租房承租人選任，代理成本較高，也容易出現(xiàn)所有權(quán)人虛位，直接影響承租人利益。（6）拓寬個(gè)人存量房的利用途徑可以提高閑置房的利用率，達(dá)到多主體共贏。

任何法律制度都會(huì)存在成本，從成本和效益視角對比政府投資建設(shè)模式和個(gè)人存量房模式不失為一種分析問題的方法。法律成本可分為法律制定成本、適用成本、監(jiān)督救濟(jì)成本等。法律成本理論的核心是機(jī)會(huì)成本?！?〕從法律制定成本來看，政府投資公租房是由中央自上而下推行，制定成本較低。個(gè)人存量房的供給模式不可能由中央統(tǒng)一規(guī)定，更適合各地方根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，因地制宜制定規(guī)范，制定成本較高。從適用成本來看，政府投資建設(shè)模式完全由政府承擔(dān)所有的成本，政府負(fù)擔(dān)很重，成本比較高。個(gè)人存量房模式是對公眾個(gè)人閑置房屋的再利用，建設(shè)成本無須政府負(fù)擔(dān)，但是為了保障中低收入者的居住需求，政府將會(huì)提供一定補(bǔ)貼，該部分成本小于建設(shè)成本。從監(jiān)督成本來看，政府投資模式由于完全由政府主導(dǎo)，權(quán)力尋租、效率低下等問題不可避免，成本較高。個(gè)人存量房模式雖然不會(huì)存在公權(quán)力的監(jiān)督成本，但是個(gè)人存量房也會(huì)存在出租人或者承租人道德風(fēng)險(xiǎn)的成本?？梢妼珯?quán)力的監(jiān)督成本和個(gè)人存量房或者承租人的道德風(fēng)險(xiǎn)本身都是制度存在漏洞所形成，完善相關(guān)制度極有必要。從救濟(jì)成本來看，承租人面對公權(quán)力部門的救濟(jì)難度大于承租人面對單個(gè)的民事主體。通過粗略的成本比較，政府投資模式比個(gè)人存量房模式成本更高。但是政府投資模式雖然前期投入比較高，不過可以逐漸形成公租房的蓄水池，為后來的保障對象提供持續(xù)的保障，可見政府投資的公租房模式成本是逐漸遞減的。相比較而言，個(gè)人存量房模式雖然前期成本比較低，但是由于通貨膨脹，政府的補(bǔ)貼也會(huì)增加，政府成本逐漸增加。另外，政府投資模式下，保障對象繳納的租金全部交給政府可以彌補(bǔ)部分成本。個(gè)人存量房模式，保障對象繳納的租金是由房屋所有權(quán)人收取，分?jǐn)偡课菟袡?quán)人的房屋成本。從社會(huì)效益的視角分析，這兩種模式都旨在實(shí)現(xiàn)中低收入群體的住房保障，很難量化分析比較。

基于前面靜態(tài)的分析法律規(guī)則的成本，發(fā)現(xiàn)無法動(dòng)態(tài)地權(quán)衡政府投資模式和個(gè)人存量模式最終的成本差異。成本的比較還可以通過“卡-梅框架”進(jìn)行比較〔6〕，從事后成本和事前激勵(lì)的角度比較不同規(guī)則的效率差異。事后成本也就是機(jī)會(huì)成本，事前激勵(lì)是指事前對行為的激勵(lì)。政府投資模式可以通過機(jī)會(huì)成本衡量，個(gè)人存量房模式可以通過行為激勵(lì)成本評估。機(jī)會(huì)成本是指做一個(gè)選擇后所喪失的不做該選擇而可能獲得的最大利益。對于政府，政府將本應(yīng)投資公租房的資金投資到其他公共物品上產(chǎn)生的最大收益就是政府投資公租房模式的機(jī)會(huì)成本。相較于個(gè)人存量房模式，如果政府減少公租房投資，公租房的蓄水池功能就會(huì)降低，特別是像重慶市允許承租人在五年后選擇租或買，政府投資的公租房數(shù)量會(huì)繼續(xù)減少，由于政府管理存在的疏漏，部分應(yīng)當(dāng)退出公租房的承租人可能會(huì)繼續(xù)租賃公租房，這也會(huì)造成公租房的數(shù)量減少。從動(dòng)態(tài)的角度來看，個(gè)人存量房模式的成本逐漸遞增，政府投資模式的成本逐漸遞減，這也是前述靜態(tài)分析法律成本無法比較的難題，但是通過機(jī)會(huì)成本可以比較明確地確定政府投資模式的成本。無論政府最終將資金投資到哪些領(lǐng)域，政府的機(jī)會(huì)成本是確定的。由于公租房領(lǐng)域的保障性，政府沉淀在此的資金不會(huì)增值，但是會(huì)產(chǎn)生良好的社會(huì)效益。如果政府將該部分資金投資到其他社會(huì)保障領(lǐng)域，同樣也會(huì)產(chǎn)生社會(huì)效益，如果投資到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這部分資金還能保值增值。可見政府投資模式的社會(huì)成本不僅能衡量而且還比較高。個(gè)人存量房模式可以通過行為激勵(lì)成本來衡量，個(gè)人存量房模式是在存量房屋所有權(quán)人意思的基礎(chǔ)上，由所有權(quán)人選擇是否將個(gè)人存量房租賃給受保障群體，由于該部分受保障群體需要租金低于市場行情，為了使該模式順暢運(yùn)行，政府必須要進(jìn)行干預(yù)，采取激勵(lì)措施，激勵(lì)措施的成本就是激勵(lì)成本。激勵(lì)成本主要是市場租金與公租房租金差價(jià)的補(bǔ)貼，很明顯激勵(lì)成本是比較低的，這也是很多地方政府在前期資本不充足的情況下選擇社會(huì)存量房模式的主要原因?；诖?，對于政府而言，政府投資模式的機(jī)會(huì)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個(gè)人存量房模式的激勵(lì)成本。雖然這兩種模式的效益很難量化分析，但是通過機(jī)會(huì)成本和激勵(lì)成本的比較，個(gè)人存量房模式的成本應(yīng)當(dāng)?shù)陀谡顿Y模式的成本。

一切法律活動(dòng)應(yīng)該以均衡原則作為其最終協(xié)調(diào)機(jī)制和最高秩序依歸?！?〕社會(huì)福利的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要包括帕累托最優(yōu)和帕累托改進(jìn)。帕累托效率指的是某種社會(huì)狀態(tài)下，某人狀態(tài)的改進(jìn)只有通過至少使另外一人遭受不利的情況下才能成功。這種狀態(tài)被稱為帕累托最優(yōu)?！?〕可見帕累托最優(yōu)的狀態(tài)就是不可能再有更多的帕累托改進(jìn)的余地，帕累托最優(yōu)實(shí)際上是一種理想狀態(tài)，即自愿配置的最優(yōu)狀態(tài)。帕累托改進(jìn)是一種變化，在沒有使任何人境況變化的前提下，使得至少一個(gè)人變得更好。假設(shè)政府投資模式為x，個(gè)人存量房模式為y，關(guān)注公租房制度的社會(huì)成員劃分為受保障群體、存量房所有權(quán)人、其他社會(huì)成員以及政府，這里政府具有理性經(jīng)濟(jì)人地位，具有自己的利益。由于政府投資模式和個(gè)人存量房模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，對于受保障群體而言，很難衡量出偏好，假設(shè)選擇哪種模式都沒有差異。由于這兩種模式在成本比較上存在近期成本和遠(yuǎn)期成本總和判斷的障礙，其他社會(huì)成員更關(guān)注自己納稅人地位，即政府的成本在哪種模式下是最少的，假設(shè)其他社會(huì)成員對這兩種模式選擇也沒有差異。從擴(kuò)大個(gè)人存量房的利用途徑，賦予存量房所有權(quán)人更多選擇權(quán)的角度來看，存量房所有權(quán)人更偏好個(gè)人存量房模式，可見個(gè)人存量房作為公租房供給房源的模式符合帕累托改進(jìn)。由于政府具有自身利益，我國各地方政府存在不同，比如重慶市政府更偏好政府投資模式，個(gè)人存量房模式就不一定符合帕累托改進(jìn)。

顯然，兩種帕累托效率的社會(huì)狀態(tài)并不能基于帕累托標(biāo)準(zhǔn)分出社會(huì)的優(yōu)先次序?？柖唷？怂箻?biāo)準(zhǔn)適用于非帕累托的決策，即在可能的情況下，受損者能夠從受益者的獲利中得到完全賠償并且受益者仍能得到凈利?！?〕個(gè)人存量房模式不僅保障了中低收入的居住需求，還充分利用了閑置房資源，房屋所有權(quán)人屬于受益者，由于政府要對此種模式進(jìn)行補(bǔ)貼，政府屬于受損者，很明顯通過個(gè)人存量房模式，地方政府的住房保障任務(wù)得以減輕，地方政府能夠從存量房所有權(quán)人的獲利中得到賠償，受益者仍能受益。不考慮實(shí)際具體情況，從假設(shè)出發(fā)，個(gè)人存量房模式應(yīng)當(dāng)符合帕累托改進(jìn)，即使不存在帕累托狀態(tài)時(shí)，個(gè)人存量房模式也符合卡爾多——希克斯標(biāo)準(zhǔn)。

由于我國各地區(qū)實(shí)際情況有差異，個(gè)人存量房模式能否完全分擔(dān)地方政府投資公租房的負(fù)擔(dān)，存在很多制約因素。首先，地方政府行政管理成本是否降低。其次，地方政府在個(gè)人存量房模式中的補(bǔ)貼是否會(huì)出現(xiàn)權(quán)力尋租道德風(fēng)險(xiǎn)等問題。另外，不同地區(qū)個(gè)人存量房是否充分，是否能滿足被保障群體的需要。最后，公租房供給模式和保障方式多樣化，其他替代性制度或者補(bǔ)充性制度能否很好銜接。正如李克強(qiáng)總理在十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上所指出的對居住特別困難的低保家庭，給予住房救助。堅(jiān)持分類指導(dǎo)，因地施策，落實(shí)地方政府主體責(zé)任，支持居民自住和改善性住房需求，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展?？梢?，從實(shí)踐上雖然不能讓個(gè)人存量房模式完全取代政府投資模式，但是個(gè)人存量房作為公租房供給模式的比較優(yōu)勢十分明顯，存在合理性和可行性。

三、存量房模式之間的對比和制度瓶頸

存量房不僅包括個(gè)人存量房，還包括開發(fā)商未銷售出去的存量房、各單位的存量房等。目前全國還缺乏存量房作為公租房供給房源的具體規(guī)范。各地試點(diǎn)的做法主要包括兩大類：對存量房不做任何限制，主要收儲(chǔ)存量商品房用作公租房。2014年鄂爾多斯棚戶區(qū)改造任務(wù)為9680戶，通過回購存量房安置7666戶，接近總數(shù)的80%。鄂爾多斯市在收購商品房作保障房時(shí)，統(tǒng)一通過市公共資源交易中心招標(biāo)采購，并按照現(xiàn)房、主體封頂、主體未封頂?shù)捻樞蛞来尾少彛刭弮r(jià)格以商品房成本價(jià)為基礎(chǔ)，上浮幅度控制在15%以內(nèi)。2014年長沙市開福區(qū)黃興北路棚改征收項(xiàng)目率先探索團(tuán)購商品房作棚改安置房模式時(shí)，吸引了16家樓盤參與團(tuán)購活動(dòng)。具有價(jià)格比較優(yōu)勢兩家樓盤成為“勝出者”，收購價(jià)格分別比市場價(jià)低500元/平方米和1000元/平方米?！?0〕但總的來看，政府收儲(chǔ)存量商品房風(fēng)險(xiǎn)比較高。首先，政府收儲(chǔ)存量商品房的資金來源缺乏明確規(guī)定。其次，政府收儲(chǔ)社會(huì)存量房如何確定收購價(jià)格。比如政府收儲(chǔ)開發(fā)商的存量房，政府與開發(fā)商應(yīng)當(dāng)是合同法律關(guān)系，如何保障收儲(chǔ)價(jià)格是合理適當(dāng)?shù)模苊黠@在合同法律關(guān)系下，政府不能簡單根據(jù)保障房的需要強(qiáng)迫開發(fā)商降低價(jià)格，政府與開發(fā)商之間需要進(jìn)行談判，這些談判成本不僅比較高昂，而且收儲(chǔ)程序缺乏明細(xì)規(guī)定，則政府容易權(quán)力尋租。另外，政府收儲(chǔ)社會(huì)存量房如何能真正符合被保障群體的需要。政府投資公租房，政府在公租房管理規(guī)定的指導(dǎo)下有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行實(shí)施。但是政府收儲(chǔ)社會(huì)存量房則是邊試點(diǎn)邊總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，如果對被保障群體缺乏清晰準(zhǔn)確的定位，政府收儲(chǔ)社會(huì)存量房的目標(biāo)就會(huì)大打折扣。最后，政府收儲(chǔ)社會(huì)存量房的價(jià)值取向存在矛盾。很多地方政府積極主動(dòng)地推行該種模式的主要原因在于商品房庫存壓力太大，致使房地產(chǎn)市場出現(xiàn)供大于求，本地房地產(chǎn)行業(yè)受到很大影響，比如鄂爾多斯市就存在存量商品房過多的現(xiàn)實(shí)?？梢娡ㄟ^政府的收儲(chǔ)行為可以對房地產(chǎn)市場進(jìn)行一定調(diào)控，同時(shí)政府收儲(chǔ)模式主要起到公租房保障的作用。這兩種價(jià)值取向如果不能很好地協(xié)調(diào)則會(huì)出現(xiàn)制度運(yùn)行中的矛盾。政府的干預(yù)行為可以緩解供需矛盾，增加保障房源，但是政府對房地產(chǎn)市場直接干預(yù)則會(huì)幫助本應(yīng)由市場淘汰的房地產(chǎn)企業(yè)，反而會(huì)非市場化推高房價(jià)，不利于房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展?？梢?，收儲(chǔ)存量商品房模式還存在眾多問題，不能在未有理論鋪墊的基礎(chǔ)上就邊試點(diǎn)邊施行。

地方政府試點(diǎn)的第二種做法就是政府給予補(bǔ)貼，個(gè)人存量房作為公租房供給房源，存量房所有權(quán)性質(zhì)并不改變。上海市住房保障局在制訂“十二五”公共租賃住房發(fā)展規(guī)劃過程中，已要求各區(qū)（縣）在市場租賃房源充裕的區(qū)域，探索通過代理經(jīng)租社會(huì)存量房源，引導(dǎo)、規(guī)范市場租賃行為。目前，黃浦、徐匯、閘北等各中心城區(qū)公共租賃住房運(yùn)營機(jī)構(gòu)都在積極開展相關(guān)工作。〔11〕

經(jīng)租個(gè)人存量房模式相較于政府收儲(chǔ)存量商品房模式風(fēng)險(xiǎn)較小。其原因如下：第一，該模式政府無須支付收購資金，資金要求比較低。第二，該模式權(quán)力尋租空間比較小。雖然個(gè)人存量房范圍比較廣，但是多對一，即存量房的房屋所有權(quán)群體對政府的格局決定了政府如果要一對一談判成本比較高昂，因此政府必須事先確定具體的規(guī)則和程序，同等情形適用同樣的規(guī)則，可見權(quán)利尋租的機(jī)會(huì)比較低。第三，如果個(gè)人存量房比較充裕，該模式能比較全面地適應(yīng)被保障群體的居住需要。第四，該模式的價(jià)值取向就在于實(shí)現(xiàn)公租房的保障功能，能較好地補(bǔ)充政府投資公租房模式的不足。

個(gè)人存量房模式相較于政府收儲(chǔ)存量商品房模式風(fēng)險(xiǎn)低，但是現(xiàn)在推行該模式，存在以下制度瓶頸。（1）我國個(gè)人存量房相關(guān)信息并不全面。雖然2015年3月1日正式施行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》能在一定程度推進(jìn)個(gè)人房屋信息的公示，但是該條例并不溯及既往，因此完備個(gè)人存量房具體信息還需要政府有所作為。（2）個(gè)人存量房模式缺乏激勵(lì)機(jī)制。我國房屋租賃市場的租金相較于房屋的價(jià)格一直偏低?！胺績r(jià)租金比”是指每月房租與房屋的總售價(jià)之間的比率，它是國際上用來判斷某一區(qū)域房產(chǎn)是否具有投資價(jià)值和存在價(jià)值泡沫的普遍標(biāo)準(zhǔn)。一般把200∶1到250∶1之間的數(shù)值作為衡量一個(gè)區(qū)域房產(chǎn)運(yùn)行是否良好的標(biāo)準(zhǔn)，國際上把300∶1作為警戒線?！?2〕目前看，我國房價(jià)月租金比基本已經(jīng)超過500，折合租金年收益率為2.4%，在某些城市租金年收益率僅為1%左右，相當(dāng)于房價(jià)月租金比為1000以上?！?3〕造成我國房價(jià)租金比偏高的原因并不是租賃市場供大于求的市場因素造成，而是持續(xù)高位的商品房市場抬高了房屋價(jià)格，其本質(zhì)是房屋價(jià)格過高，因此很多存量房所有權(quán)人寧愿將房屋閑置而不是出租。個(gè)人存量房模式如果要作為公租房供給房源，即使政府補(bǔ)貼，租金能與市場租金持平，存量房所有權(quán)人也缺乏激勵(lì)機(jī)制將房屋租賃給需要保障的特定群體。（3）個(gè)人存量房模式的補(bǔ)貼還缺乏科學(xué)的衡量依據(jù)和明確的標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)階段個(gè)人存量房模式處于試點(diǎn)和摸索階段，因此如何劃分補(bǔ)貼對象，如何確立補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，適用哪些補(bǔ)貼方式等問題并沒有很好地厘清。由于我國缺乏對政府財(cái)政的監(jiān)督制度，因此補(bǔ)貼效果是否達(dá)到就不能通過民主監(jiān)督機(jī)制糾錯(cuò)，補(bǔ)貼的風(fēng)險(xiǎn)最終由納稅人承擔(dān)。（4）個(gè)人存量房模式的供需平臺(tái)未建立。由于個(gè)人存量房的主要目的就是為了交易投資，經(jīng)過房地產(chǎn)市場持續(xù)高位發(fā)展，我國存量二手房交易市場的平臺(tái)已經(jīng)建立，該平臺(tái)資源可以被個(gè)人存量房模式所利用，但是承租人的需求平臺(tái)還沒有建立，這就制約了該種模式規(guī)制的科學(xué)性與合理性。

四、個(gè)人存量房作為公租房供給房源的適用場域及初步設(shè)想

基于前述分析，本文所探討的個(gè)人存量房模式并不包括政府收購個(gè)人存量房從而轉(zhuǎn)為公租房的情形，而是由存量房所有權(quán)人直接或間接將存量房租賃給被保障群體的情形。雖然個(gè)人存量房作為公租房供給房源具有合理性和正當(dāng)性，但是我國各地區(qū)存量房的現(xiàn)狀并非完全一致，因此該模式存在特定的適用場域。（1）個(gè)人存量房模式不適用于住房短缺時(shí)代。住房短缺時(shí)代，政府或者社會(huì)資本投資建設(shè)的公租房占主導(dǎo)，我們也可以通過歐洲住房保障模式的變遷發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象。二戰(zhàn)后，由于戰(zhàn)爭的破壞，房屋短缺，英國政府開始集中建設(shè)公房出租。德國的公租房建設(shè)也主要集中在二戰(zhàn)結(jié)束和西德統(tǒng)一兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，因?yàn)檫@兩個(gè)時(shí)期德國住房供給嚴(yán)重短缺?！?4〕住宅短缺時(shí)代需要大力建造住宅，一方面政府鼓勵(lì)私人或公司新建，另一方面對于特殊群體給予特殊保障。我國從1998年開始進(jìn)入了住房商品化時(shí)代，通過市場化和多層次的住房保障體系使居民的住房需求大體得到了滿足。但是過分倚重市場化的住房改革，房價(jià)居高不下日益嚴(yán)重，一些中低收入者既不符合經(jīng)濟(jì)適用房條件，又不符合廉租房條件。為了保障這部分“夾心層”群體的居住需求，從2010開始由政府大力主導(dǎo)進(jìn)行公租房建設(shè)?？梢娢覈墓夥抗┙o模式也是在部分群體住房短缺的基礎(chǔ)上形成的。歷經(jīng)五年，由政府集中建設(shè)公租房解決了很多困難群體的居住需要。住房短缺更多是結(jié)構(gòu)性短缺，而不是數(shù)量的短缺，因此個(gè)人存量房模式具有存在的適用場域。（2）個(gè)人存量房模式適用于存量房的供給方與居住困難需求方之間達(dá)到供需平衡的場域。從全國對存量房的統(tǒng)計(jì)，我國存量房數(shù)量十分充足。但是不同地區(qū)個(gè)人存量房情況并不完全一致，有的地區(qū)表現(xiàn)為個(gè)人存量房嚴(yán)重不足，居住困難的居民比較多；有的地區(qū)表現(xiàn)為個(gè)人存量房十分充沛，居住困難的居民相對比較少；有的地區(qū)表現(xiàn)為個(gè)人存量房較少，居住困難的居民也比較少，這些情形體現(xiàn)的共同特點(diǎn)是供需不平衡，個(gè)人存量房可以通過市場調(diào)節(jié)如何利用，因此個(gè)人存量房作為公租房供給房源從適用效果上并不能達(dá)到最優(yōu)。反之，該供需方平衡的情形下適宜應(yīng)用該模式。

不可否認(rèn)，我國部分地區(qū)推行個(gè)人存量房作為公租房供給房源的模式存在適用基礎(chǔ)，但是該制度如何構(gòu)建還缺乏可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，本文進(jìn)行初步設(shè)想：（1）建立個(gè)人存量房作為公租房供給房源的激勵(lì)機(jī)制。一國由于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、地理位置等差異，住房保障制度不會(huì)完全相同。但是住房保障研究主要是在兩種模式下進(jìn)行。第一種模式是殘余模式，是指住房保障僅僅限制在低收入群體或者某些需要特別照顧的群體，其他人群的住房通過市場解決，這種模式以美國為代表。第二種模式是社會(huì)住房模式。住房分配為社會(huì)所有人提供大量可支付的租賃體系，社會(huì)住房與營利性租賃市場處于同等競爭地位，有助于降低租金水平，這種模式以瑞典、德國為代表?！?5〕我國主流觀點(diǎn)認(rèn)為住房具有商品和社會(huì)屬性，買得起房的群體由市場解決，買不起房的群體需要政府干預(yù)，屬于殘余模式。筆者更贊成社會(huì)住房模式，政府的責(zé)任不在于鼓勵(lì)利潤驅(qū)動(dòng)的市場，和建立緊急狀態(tài)下的社會(huì)安全網(wǎng)以照顧那些市場的淘汰者。相反，它試圖積極地參與市場的建設(shè)和持續(xù)的維護(hù)工作。〔16〕建立個(gè)人存量房模式的激勵(lì)機(jī)制需要從三方面切入，首先，規(guī)范市場化的房屋租賃市場，防止個(gè)人存量房所有權(quán)人通過規(guī)避法律獲取不當(dāng)收益，主要表現(xiàn)為出租人不對租金申報(bào)計(jì)稅，或者以低于市場價(jià)格的租金為計(jì)稅依據(jù)納稅，或者是以借用的名義給承租人使用從而逃稅。有的城市對群租進(jìn)行了治理，比如北京市2013年出臺(tái)了對群租的限制性規(guī)定，防止出租人不當(dāng)群租?？梢娺@些規(guī)避法律的行為使存量房租賃市場成為“灰市”，只有將存量房租賃市場由“灰市”變?yōu)椤鞍资小?，個(gè)人存量房所有權(quán)人才能理性選擇是將房屋進(jìn)行市場化租賃還是進(jìn)行公租房租賃，個(gè)人存量房供給模式才具有制度優(yōu)勢。其次，我國對房地產(chǎn)征稅應(yīng)當(dāng)逐漸從流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)由持有環(huán)節(jié)征稅，但對個(gè)人存量房作為公租房供給房源模式免稅。雖然民眾對于房地產(chǎn)稅持反對意見的比較多，根據(jù)羅爾斯的正義論，可以推導(dǎo)出無知之幕下民眾不容易接受房地產(chǎn)稅。但是多年房地產(chǎn)市場的發(fā)展，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)其實(shí)最終還是轉(zhuǎn)嫁給了消費(fèi)者，對房價(jià)不合理上漲起到了推波助瀾的作用。如果將部分稅負(fù)直接轉(zhuǎn)移到持有環(huán)節(jié)，就不是全部購房者來承受該稅負(fù)，而是房屋所有權(quán)人承擔(dān)該稅負(fù)，有利于調(diào)節(jié)貧富差距，同時(shí)也可以對租賃市場的租金起到一定抑制作用。我國住房商品化已經(jīng)發(fā)展到相對比較成熟的階段，房屋應(yīng)當(dāng)回歸其本質(zhì)屬性居住而不是投資功能，如果民眾將資金過多沉淀在房屋上，必將制約對其他的投資和消費(fèi)，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴(kuò)大內(nèi)需。因此個(gè)人存量房作為公租房的供給房源，應(yīng)對個(gè)人存量房所有權(quán)人免稅，從而激勵(lì)出租人出租。另外，政府還應(yīng)當(dāng)對該模式的出租人或者承租人進(jìn)行租金補(bǔ)貼。雖然本文界定的模式并不主張由政府收購個(gè)人存量房，但是如果在激勵(lì)機(jī)制的促導(dǎo)下，房屋所有權(quán)人愿意將個(gè)人存量房轉(zhuǎn)讓給政府，應(yīng)予尊重，但不是本文研究重點(diǎn)。（2）暢通個(gè)人存量房作為公租房供給房源的運(yùn)行機(jī)制。從成本的考量，如果出租人與承租人都掌握全部信息，則由出租人直接將房屋租賃給承租人，成本最低。但是實(shí)際情況卻是被保障群體十分分散，存量房情況也十分復(fù)雜，完全由供需雙方一對一談判，成本不僅無法降低，而且效率也十分低下，因此代理經(jīng)租的第三方機(jī)構(gòu)十分有必要。該職責(zé)是由政府承擔(dān)還是由中立的第三方承擔(dān)可以考慮各地區(qū)的具體情況。運(yùn)行機(jī)制主要包括政府補(bǔ)貼資金的籌集使用和管理，房源選擇、承租人準(zhǔn)入和退出、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和程序、房屋分配和后續(xù)管理等。（3）明確個(gè)人存量房作為公租房供給房源的監(jiān)督機(jī)制。該模式涉及出租人、政府、承租人三方主體，因此監(jiān)督機(jī)制應(yīng)具體化為對這三方主體的監(jiān)督。首先應(yīng)加強(qiáng)對政府工作的監(jiān)督，財(cái)政部門要加強(qiáng)對補(bǔ)貼資金的籌集和使用情況的監(jiān)督檢查，審計(jì)等部門依法對政府分配工作進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)察部門依法對租賃分配的監(jiān)管工作進(jìn)行監(jiān)督，有關(guān)單位及其工作人員在個(gè)人閑置房作為公租房供給房源中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，應(yīng)依法給予行政處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。其次應(yīng)有效控制存量房所有權(quán)人的道德風(fēng)險(xiǎn)。最后應(yīng)完善承租人的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。（4）確立個(gè)人存量房作為公租房供給房源的保障機(jī)制。比如全面推進(jìn)房源信息共享機(jī)制，搭建暢通的供需雙方的租賃平臺(tái)，規(guī)范篩查機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制，形成存量房所有權(quán)人和承租人都能參與的民主決策機(jī)制等。

五、結(jié)語

我國公租房供給模式出現(xiàn)了分化時(shí)期，例如重慶市仍然堅(jiān)持由政府投資建設(shè)公租房，但很多地區(qū)基于資金等壓力，開始探索社會(huì)資本介入公租房供給。其實(shí)我國個(gè)人存量房數(shù)量十分龐大，如何利用該資源可以成為破解公租房供給模式的途徑之一。很多地區(qū)開始試點(diǎn)存量房供給模式。但是由于理論準(zhǔn)備還不充分，存量房供給模式應(yīng)當(dāng)處于公租房供給模式體系中何種地位，存量房范圍是否應(yīng)限制，應(yīng)當(dāng)通過何種方式利用存量房供給模式等問題還未厘清。本文對個(gè)人存量房供給模式的正當(dāng)性通過制度變遷理論得以證明，該模式具有誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷的制度基礎(chǔ)。本文主要通過成本效益理論、帕累托標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，認(rèn)為個(gè)人存量房供給模式相較于政府投資模式具有一定的比較優(yōu)勢，為了界分何種范圍的存量房更適合我國國情，本文對租賃個(gè)人存量房模式和政府收儲(chǔ)存量商品房模式進(jìn)行了對比，發(fā)現(xiàn)租賃個(gè)人存量房模式風(fēng)險(xiǎn)較小但也存在制度瓶頸，最后對該模式的適用場域和具體構(gòu)建進(jìn)行了初步構(gòu)想。本研究希望能對公租房供給制度提供新的思路和參考。

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