高小杰++陳森++李婧

摘 要：該文通過(guò)對(duì)南京市近年工業(yè)危廢轉(zhuǎn)移處理處置及綜合利用現(xiàn)狀和現(xiàn)有補(bǔ)償政策的調(diào)查分析，梳理出存在的主要問(wèn)題，提出了建立工業(yè)危廢轉(zhuǎn)移處理處置生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、完善管理政策等方面的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：工業(yè)危廢；問(wèn)題；生態(tài)補(bǔ)償對(duì)策；南京市

中圖分類(lèi)號(hào) X705 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2016）01-59-02

Mechanism of Ecological Compensation for Industrial Hazardous Waste Transfer in Nanjing City

Gao Xiaojie et al.

（Nanjing Research Institute of Environmental Protection，Nanjing 210013，China）

Abstract：Through the investigation and analysis of the present situation and the existing compensation policy of industrial hazardous waste transfer in Nanjing，this paper puts forward the countermeasures and suggestions on establishing the ecological compensation mechanism and improving the management policy.

Key words：Industrial hazardous waste；Problem；Ecological compensation；Nanjing city

1 前言

工業(yè)危險(xiǎn)廢物是指工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程產(chǎn)生的列入國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄或根據(jù)國(guó)家規(guī)定的危險(xiǎn)廢物鑒定標(biāo)準(zhǔn)和鑒定方法認(rèn)定的具有危險(xiǎn)廢物特性的廢物。危險(xiǎn)廢物如果處置不當(dāng)，會(huì)給生態(tài)環(huán)境和人類(lèi)健康帶來(lái)不可逆轉(zhuǎn)的巨大危害。隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，南京市工業(yè)危廢的產(chǎn)生量逐年遞增，而處理處置設(shè)施及綜合利用能力不足，導(dǎo)致企業(yè)固廢堆存量和跨市轉(zhuǎn)移處置量較大，存在較大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

生態(tài)補(bǔ)償既包括對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲得的效益的獎(jiǎng)勵(lì)，也包括對(duì)破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償，還包括對(duì)造成環(huán)境污染者的收費(fèi)。發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償工作開(kāi)展較早，且具有比較堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)。各國(guó)實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的形式和內(nèi)容各異，均涉及森林、水資源、土壤等與環(huán)境相關(guān)的領(lǐng)域。我國(guó)目前的生態(tài)補(bǔ)償以政府財(cái)政補(bǔ)償為主，市場(chǎng)化補(bǔ)償尚處于實(shí)踐探索階段。現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐也主要集中在森林、草原、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域。我國(guó)新修訂的環(huán)境保護(hù)法明確規(guī)定國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是構(gòu)建和諧生態(tài)之本?？茖W(xué)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以調(diào)整相關(guān)利益方生態(tài)及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展。生態(tài)補(bǔ)償遵循的原則：一是破壞者付費(fèi)，二是使用者付費(fèi)，三是受益者付費(fèi)，四是保護(hù)者得到補(bǔ)償[1]。為探索完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，我國(guó)不少地區(qū)積極開(kāi)展相關(guān)工作，已經(jīng)取得了一些初步成效。然而，生態(tài)補(bǔ)償涉及到環(huán)境、資源、人口等眾多系統(tǒng)間的關(guān)系協(xié)調(diào)。當(dāng)前對(duì)生態(tài)補(bǔ)償理論的研究較多，實(shí)踐探索較少，通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的政策體系和制度更少[2]。探索生態(tài)補(bǔ)償作為固體廢物（尤其是工業(yè)危險(xiǎn)廢物）治理成本的組成部分，讓廢棄物治理活動(dòng)的受益者對(duì)受損者予以補(bǔ)償，有助于促進(jìn)受損地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也有助于推動(dòng)廢棄物處理跨域合作[3]。

本文通過(guò)對(duì)南京市近年工業(yè)危廢轉(zhuǎn)移處理處置及綜合利用現(xiàn)狀和現(xiàn)有補(bǔ)償政策的調(diào)查分析，梳理出存在的主要問(wèn)題，提出建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、完善管理政策等方面的對(duì)策建議，為政府制定工業(yè)危廢“減量化、資源化、無(wú)害化”的相關(guān)政策提供多種思路，以期用相關(guān)政策來(lái)引導(dǎo)、激勵(lì)市場(chǎng)，以推動(dòng)南京市工業(yè)固體廢物循環(huán)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

2 南京市工業(yè)危險(xiǎn)廢物處置利用現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

2.1 工業(yè)危廢產(chǎn)生量逐年遞增，危廢處置利用能力不足 根據(jù)最新官方資料統(tǒng)計(jì)，2012-2014年，南京市危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量由約32萬(wàn)t遞增到約46萬(wàn)t。年平均增長(zhǎng)率約為18.8%。由于具備危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可資質(zhì)的企業(yè)處理處置規(guī)模未能同步增長(zhǎng)，因而造成危廢累計(jì)貯存量較大，貯存的危廢如果不能得到及時(shí)處置利用，既會(huì)造成資源的浪費(fèi)，又存在較大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。另外每年尚有相當(dāng)數(shù)量的危廢需要跨市轉(zhuǎn)移處置。危廢跨市轉(zhuǎn)移處置既存在較大的管理難度，又存在巨大的運(yùn)輸安全風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 危廢處置利用企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難 根據(jù)調(diào)查結(jié)果，全市具備危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可資質(zhì)的企業(yè)不僅實(shí)際處置利用危廢的能力不足，且近80%處于虧損和微利經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。由于工業(yè)園區(qū)入園門(mén)檻較高，這些企業(yè)大部分不能進(jìn)入工業(yè)園區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)，不利于環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一管理。根據(jù)對(duì)全市危廢經(jīng)營(yíng)企業(yè)的調(diào)查反饋信息，現(xiàn)有危廢處置利用企業(yè)和相關(guān)園區(qū)強(qiáng)烈希望政府能給予相應(yīng)的優(yōu)惠補(bǔ)償和鼓勵(lì)政策。

3 南京市在危廢處置利用相關(guān)補(bǔ)償政策方面存在的主要問(wèn)題

3.1 補(bǔ)償力度不夠，補(bǔ)償范圍偏窄 如南京市《關(guān)于建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》的補(bǔ)償范圍只有水稻、公益林及重要水源地（含濕地）；《南京市節(jié)能和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》僅對(duì)節(jié)能及循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)助，危廢處置利用行業(yè)由于企業(yè)規(guī)模小難于達(dá)到節(jié)能規(guī)模要求，無(wú)法享受到其他環(huán)保產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠補(bǔ)償政策。全市生態(tài)補(bǔ)償資金財(cái)政預(yù)算偏少，補(bǔ)償資金支付和管理辦法不完善，不能做到及時(shí)足額發(fā)放，給企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成困難。

3.2 多元化補(bǔ)償方式尚未形成 目前的補(bǔ)償方式仍以政府補(bǔ)償為主，沒(méi)有制定政策積極爭(zhēng)取國(guó)際性金融機(jī)構(gòu)優(yōu)惠貸款和民間社團(tuán)組織及個(gè)人捐款，無(wú)法實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償，不能促使補(bǔ)償主體多元化，補(bǔ)償方式多樣化。沒(méi)有充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)的雙重作用，沒(méi)有建立政府統(tǒng)籌、多層次、多渠道的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

3.3 政策法規(guī)建設(shè)滯后 在國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法的大背景下，相應(yīng)地南京市也缺乏生態(tài)補(bǔ)償方面的地方法律法規(guī)。另外南京全市環(huán)保企業(yè)分屬不同的產(chǎn)業(yè)，歸口部門(mén)不一，缺乏產(chǎn)業(yè)聚集度，難以形成推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力和寬松的政策環(huán)境，從而導(dǎo)致環(huán)保產(chǎn)業(yè)缺乏統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃和總體的發(fā)展戰(zhàn)略，缺乏必要的環(huán)保產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)與扶持政策。

4 進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提升危廢處置利用水平的對(duì)策建議

根據(jù)調(diào)研結(jié)果，目前國(guó)內(nèi)尚無(wú)針對(duì)固廢轉(zhuǎn)移處理處置進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆独Ｔ趪?guó)家《生態(tài)補(bǔ)償條例》和《生態(tài)補(bǔ)償法》尚未出臺(tái)之前，參照其他生態(tài)系統(tǒng)和領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容，針對(duì)南京市危廢處置利用方面存在的主要問(wèn)題，提出完善補(bǔ)償機(jī)制，提升危廢處置利用水平的對(duì)策建議如下：

4.1 政策方面

4.1.1 危廢處置的相關(guān)政策優(yōu)惠 鼓勵(lì)危廢處置利用企業(yè)按照《江蘇省資源綜合利用認(rèn)定實(shí)施細(xì)則》和《國(guó)家鼓勵(lì)的資源綜合利用認(rèn)定管理辦法》積極申報(bào)資源綜合利用企業(yè)認(rèn)定，通過(guò)認(rèn)定后可以按國(guó)家有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)享受稅收、運(yùn)行等優(yōu)惠政策，同時(shí)使《南京市節(jié)能和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》中的補(bǔ)助政策能夠惠及危廢處置利用企業(yè)。由于該辦法對(duì)企業(yè)節(jié)能的規(guī)模要求較大，危廢處置利用企業(yè)規(guī)模小難于達(dá)到，建議市政府出臺(tái)政策，降低對(duì)危廢企業(yè)申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)補(bǔ)足的節(jié)能規(guī)模要求。

4.1.2 加快建立環(huán)境財(cái)政 地方財(cái)政也要加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支持力度。把環(huán)境財(cái)政作為公共財(cái)政的重要組成部分，加大財(cái)政支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ取?/p>

4.1.3 建立健全生態(tài)補(bǔ)償投融資體制 既要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，努力增加公共財(cái)政對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度?，又要積極引導(dǎo)社會(huì)各方參與，探索多渠道多形式的生態(tài)補(bǔ)償方式，拓寬生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化、社會(huì)化運(yùn)作的途徑。充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)的雙重作用。

4.2 土地、資金方面 （1）出臺(tái)土地價(jià)格優(yōu)惠、直接資金補(bǔ)償?shù)日吖膭?lì)工業(yè)園區(qū)（重點(diǎn)是規(guī)劃建設(shè)中的江北和江南環(huán)保產(chǎn)業(yè)園）針對(duì)危廢處置利用企業(yè)合理設(shè)定準(zhǔn)入門(mén)檻，接納危廢處置利用企業(yè)入園經(jīng)營(yíng)，并引導(dǎo)南京市產(chǎn)廢企業(yè)在南京本地處理處置。對(duì)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)，應(yīng)建立綠色考評(píng)體系對(duì)園區(qū)進(jìn)行全面考核，突出環(huán)境效益考核指標(biāo)。（2）建議政府出臺(tái)補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)產(chǎn)廢企業(yè)選擇先進(jìn)的生產(chǎn)工藝和設(shè)備，從源頭減少工業(yè)危廢產(chǎn)生；或者挖掘產(chǎn)廢企業(yè)自身潛力，就地自行處置利用危廢，從而降低危廢轉(zhuǎn)移的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。（3）倡導(dǎo)企業(yè)利用再生資源進(jìn)行生產(chǎn)。這樣既可以節(jié)約自然資源，又可以減少污染物排放，強(qiáng)制企業(yè)承擔(dān)起危廢回收利用的責(zé)任。立法強(qiáng)制企業(yè)負(fù)責(zé)自售產(chǎn)品的回收利用，使企業(yè)成為產(chǎn)、銷(xiāo)、收全過(guò)程服務(wù)的、有責(zé)任感的社會(huì)成員，真正成為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主體。

4.3 稅費(fèi)方面 通過(guò)綠色信貸、減免稅費(fèi)、土地有償使用等優(yōu)惠補(bǔ)償政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資固廢（尤其是危廢）處置利用行業(yè)，尤其要鼓勵(lì)投資南京市目前處置能力缺乏的危廢種類(lèi)（危廢焚燒處置、廢酸、污泥處置利用等），提高南京市危廢綜合處置利用能力。

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（責(zé)編：吳祚云）