劉俊海

摘要：為推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，推進(jìn)公司治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須夯實(shí)全民股東權(quán)利。全民股東缺位是國(guó)企治理不彰的主要根源。建議夯實(shí)“國(guó)有企業(yè)即全民所有企業(yè)”的深刻內(nèi)涵，明確全民股東的法律地位。建議創(chuàng)新國(guó)企利潤(rùn)分配制度，推行面向全民的積極分紅政策，充分體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性。建議借鑒上市公司信息披露制度，建立涵蓋每家國(guó)企，包括非上市國(guó)企（含未上市國(guó)有企業(yè)集團(tuán)公司）的信息披露制度，賦予全民股東知情權(quán)，把國(guó)企治理的監(jiān)督權(quán)交給全社會(huì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)企的社會(huì)協(xié)同共治。建議將競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的全民股權(quán)界定為無(wú)表決權(quán)優(yōu)先股，以降低股權(quán)行使成本。國(guó)企治理必須遵守各類(lèi)公司治理的核心價(jià)值體系，堅(jiān)決反對(duì)“白馬非馬論”。全民股權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)遵循股權(quán)行使的一般法律規(guī)則。“管人管事管資產(chǎn)”的說(shuō)法不符合股權(quán)的基本原理。全民股權(quán)能否保值增值，取決于股權(quán)的行使與保護(hù)工作。

關(guān)鍵詞：國(guó)企；公司治理；全民股權(quán)；分紅權(quán)；透明度；優(yōu)先股

中圖分類(lèi)號(hào)：D913. 991 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：0257-5833（2015）09-0081-14

國(guó)有企業(yè)是國(guó)家所有的企業(yè)，也是全國(guó)人民所有的企業(yè)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“決定”）指出，“國(guó)有企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)企）屬于全民所有，是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量”，重申“必須毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力”。因此，國(guó)企只能辦好，不能辦壞。

我國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革歷程中既有成績(jī)，也有問(wèn)題；既取得了成功經(jīng)驗(yàn)，也積累了失敗教訓(xùn)。國(guó)企公司治理普遍存在著有名無(wú)實(shí)的形式主義問(wèn)題。國(guó)企雖已普遍建立股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，但此類(lèi)機(jī)構(gòu)很難真正發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的積極作用，民主決策程序虛化，監(jiān)督制衡機(jī)制失靈的老大難問(wèn)題依然存在。有些國(guó)企的高管既缺乏長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，也缺乏長(zhǎng)效約束機(jī)制。有些國(guó)企對(duì)導(dǎo)致企業(yè)重大損失的違規(guī)決策者，缺乏經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度。有些國(guó)企的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)等重大信息不透明，不公開(kāi)。更有甚者，有些高管缺乏對(duì)法治的信仰與敬畏，肆無(wú)忌憚地?fù)p公肥私，濫用公權(quán)，揮霍公款，侵蝕國(guó)有資產(chǎn)。國(guó)企治理問(wèn)題的存在和蔓延直接導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，阻礙了國(guó)有資本的可持續(xù)性保值增值，束縛了國(guó)有資本的合理配置，削弱了國(guó)企的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)與核心競(jìng)爭(zhēng)力，降低了國(guó)企的經(jīng)營(yíng)效率和產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量，壓抑了國(guó)企的活力和創(chuàng)新力，貶損了國(guó)企的公信力。國(guó)企治理問(wèn)題還引起了公眾的強(qiáng)烈不滿。有些國(guó)企及其高管妄自尊大，動(dòng)輒以“共和國(guó)長(zhǎng)子”自居，習(xí)慣于濫用國(guó)企壟斷優(yōu)勢(shì)地位，強(qiáng)烈排斥民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入與公平競(jìng)爭(zhēng)，扭曲了公開(kāi)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，導(dǎo)致民企頗有微詞。有些國(guó)企不是眼睛向內(nèi)，不專注于加大產(chǎn)品研發(fā)力度、提高產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量、壓縮不合理生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，而是長(zhǎng)期推行不公平的格式條款（“霸王條款”），濫用壟斷優(yōu)勢(shì)地位牟取暴利，嚴(yán)重侵害了消費(fèi)者的選擇權(quán)與公平交易權(quán)。

全民股東缺位是國(guó)企治理不彰的主要根源。要提升國(guó)企核心競(jìng)爭(zhēng)力，必須完善現(xiàn)代企業(yè)制度，而現(xiàn)代公司制度又是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心，因此推動(dòng)國(guó)企完善現(xiàn)代企業(yè)制度的實(shí)質(zhì)就是在《公司法》的軌道上健全現(xiàn)代公司制度尤其是公司治理制度，并確保公司治理制度在每家公司落地生根。

一、夯實(shí)“國(guó)有企業(yè)即全民所有企業(yè)”內(nèi)涵，明確全民股東的法律地位

（一）全民股東缺位是國(guó)企改革異化的根源

過(guò)往的國(guó)有企業(yè)與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理改革主要圍繞政府及其下屬國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)企之間的關(guān)系而展開(kāi)，但忽視了國(guó)企作為“全民所有企業(yè)”的根本屬性，忽視了國(guó)企背后的真正“老板”與終極權(quán)利主體，忽視了對(duì)終極股東權(quán)利的敬畏與保護(hù)。國(guó)企雖是全民所有企業(yè)，但全民股東對(duì)國(guó)企的知情權(quán)與分紅權(quán)一直沒(méi)有受到充分尊重。目前尚無(wú)證據(jù)表明，國(guó)企改革改善了全民福祉，提升了全民的幸福指數(shù)。相反，自1994年至2007年之間，國(guó)企僅向國(guó)家納稅，而沒(méi)有分配股利；即使在2007年以后，部分國(guó)企開(kāi)始向國(guó)家股東分紅，也僅具有象征作用。相反，國(guó)企高管侵吞國(guó)有資產(chǎn)的違法犯罪案件頻發(fā)。

在國(guó)企主人缺位的情況下，國(guó)企改革必然由不同層次的代理人，尤其是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和大量的國(guó)企內(nèi)部人主導(dǎo)和推動(dòng)。代理人主導(dǎo)的改革必然以強(qiáng)化代理人的權(quán)力為取向，國(guó)企內(nèi)部人主導(dǎo)的改革必然以高管私利最大化為取向。代理人主導(dǎo)的改革的主要特點(diǎn)是，一些強(qiáng)勢(shì)的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)攬公司治理大權(quán)，把國(guó)企董事會(huì)和管理層的權(quán)力也統(tǒng)統(tǒng)予以上收，集中體現(xiàn)為“管人管事管資產(chǎn)”的特點(diǎn)。內(nèi)部人主導(dǎo)的改革的主要特點(diǎn)是國(guó)企高管利益最大化，主要體現(xiàn)為高管的監(jiān)守自盜，損公肥私，肆無(wú)忌憚地侵吞現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)。

國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)企內(nèi)部人對(duì)國(guó)企改革的利益訴求各有不同，但都缺乏全民股東利益最大化的行為指引與剛性約束。即使為全民股東謀福利偶爾被提及，也僅是懸在半空中的口號(hào)，無(wú)法落地生根。即使國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)企內(nèi)部人在國(guó)企改革問(wèn)題上達(dá)成妥協(xié)，妥協(xié)的結(jié)果也往往有利于妥協(xié)雙方的利益，而非全民股東的福祉。

風(fēng)箏飛得越高，越容易斷線。代理環(huán)節(jié)越多，被代理人越容易被淡忘。全民股東地位的空缺、全民股東權(quán)利的虛無(wú)及代理人與內(nèi)部人趨利避害的天性，導(dǎo)致了國(guó)企改革只能?chē)@代理人之間、內(nèi)部人之間、代理人與內(nèi)部人之間的利益分配與再分配而進(jìn)行，而作為主人與被代理人的全民股東的利益長(zhǎng)期游離于國(guó)企改革的視線之外。恰恰由于全民終極股東在股權(quán)結(jié)構(gòu)中的虛置，全民終極股東在國(guó)企治理中的缺位，無(wú)論國(guó)企治理制度的設(shè)計(jì)如何完美，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的制度如何健全，都會(huì)導(dǎo)致國(guó)企改革的反客為主、本末倒置，國(guó)企改革的異化與迷航在所難免。

（二）確認(rèn)全民股東法律地位具有憲法與法律依據(jù)

國(guó)企背后的真正“老板”與終極權(quán)利主體不是國(guó)家，也不是政府，更不是政府下屬國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是包括每位中國(guó)公民在內(nèi)的全國(guó)人民，簡(jiǎn)稱“全民”。沒(méi)有全民參與的國(guó)企改革，不是徹底的改革；沒(méi)有全民受益的改革，不是成功的改革。

這一結(jié)論既有《憲法》作為基石，也有法律為依據(jù)，更有黨的政策為指導(dǎo)。我國(guó)《憲法》第7條明確規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量”；第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有”。《物權(quán)法》第45條明確規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有”。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第3條也規(guī)定：“國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有即全民所有”。

從代理法角度看，國(guó)家是全民投資者的代理人，全民是國(guó)家的被代理人與委托人。國(guó)企與全民之間的委托代理關(guān)系可從兩個(gè)層面理解：從法律形式看，國(guó)企的名義股東是國(guó)家，即中華人民共和國(guó)；從法律實(shí)質(zhì)看，實(shí)質(zhì)股東是全民，即全國(guó)13億人民。從信托法角度看，全國(guó)人民是信托法中的受益人（實(shí)質(zhì)權(quán)利人），國(guó)家則是受托人（名義權(quán)利人）。雖然代理法與信托法的角度略有不同，但都確認(rèn)全民股東作為實(shí)質(zhì)股東、終極股東的法律地位。

國(guó)家股東代理人登場(chǎng)的法律邏輯在于，13億全國(guó)人民無(wú)法每日聚集一堂，事無(wú)巨細(xì)地直接做出企業(yè)決策，直接行使股東權(quán)利。為降低全民股東權(quán)行使成本，國(guó)家作為單一的、代表全民利益與意志的法律主體代行全民股東權(quán)，遂成為唯一合理選擇。這是全民投資者在創(chuàng)設(shè)全民企業(yè)、并行使股東權(quán)利時(shí)與國(guó)家發(fā)生的第一層委托代理關(guān)系。由于國(guó)家與全民股東之間存在股權(quán)代持關(guān)系，將“國(guó)有企業(yè)”與“全民所有企業(yè)”對(duì)立起來(lái)的觀點(diǎn)，以“國(guó)有企業(yè)”取代甚至否定“全民所有企業(yè)”的觀點(diǎn)都是錯(cuò)誤的。

《憲法》和法律反復(fù)強(qiáng)調(diào)“國(guó)家所有即全民所有”，并非偶然。這是由我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)所決定的?！稇椃ā返?條開(kāi)宗明義規(guī)定：“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度。禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會(huì)主義制度”；第2條進(jìn)一步明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。

既然國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，國(guó)家投資設(shè)立的企業(yè)就是全民投資設(shè)立的企業(yè)，國(guó)家股東取得的股東權(quán)利就是為全民取得的股東權(quán)利。國(guó)企治理權(quán)既然源于全民，就應(yīng)為全民福祉而行使，并由全民直接或間接參與行使。由于國(guó)企實(shí)質(zhì)股東人數(shù)最多，利益相關(guān)者人數(shù)最多，國(guó)企注定應(yīng)成為企業(yè)透明度最高的公司。國(guó)企透明度至少不應(yīng)遜于上市公司。

（三）確認(rèn)全民股東地位，符合全面深化改革的主旋律

《決定》深刻闡明了國(guó)企與全民之間的邏輯聯(lián)系：“國(guó)有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量”?！稕Q定》還強(qiáng)調(diào)，全面深化改革要“以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，進(jìn)一步解放思想、解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端，努力開(kāi)拓中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)更加廣闊的前景”；“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。

2014年2月17日，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須完整理解和把握全面深化改革的總目標(biāo)，這是兩句話組成的一個(gè)整體，即完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我們的方向就是中國(guó)特色社會(huì)主義道路”。他還指出，“對(duì)黨和人民事業(yè)有利的，對(duì)最廣大人民有利的，對(duì)實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家興旺發(fā)達(dá)、長(zhǎng)治久安有利的，該改的就要堅(jiān)定不移改，這才是對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)國(guó)家和民族負(fù)責(zé)”。

十八屆三中全會(huì)精神與習(xí)近平總書(shū)記一系列重要講話對(duì)確認(rèn)全民股東的法律地位、夯實(shí)全民股東的權(quán)利、深化國(guó)有企業(yè)改革具有重要指導(dǎo)意義。確認(rèn)全民股東的法律地位，夯實(shí)全民股東的各項(xiàng)權(quán)利，始終把全民利益最大化作為創(chuàng)新國(guó)資監(jiān)管、完善國(guó)企治理、提高國(guó)企透明度的指南針，有助于推進(jìn)國(guó)企治理體系和治理能力現(xiàn)代化，讓國(guó)企發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，促進(jìn)社會(huì)公平正義，增進(jìn)人民福祉。夯實(shí)全民股東的權(quán)利，對(duì)黨和人民事業(yè)有利，對(duì)最廣大人民有利，對(duì)實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家興旺發(fā)達(dá)、長(zhǎng)治久安更有利。因此，夯實(shí)全民股東的權(quán)利就是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、充分展現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要一環(huán)。

（四）多層次代理鏈條旨在實(shí)現(xiàn)全民股權(quán)，而非否定全民股權(quán)

國(guó)家作為全民利益的代理人并未否定全民股東的法律地位。但是，國(guó)家并非唯一的代理人。相反，在全民股東與國(guó)企之間還存在多層次代理環(huán)節(jié)。鑒于多層次代理環(huán)節(jié)以及代理人私利會(huì)蒙住代理人的眼睛、逐漸衰減終極股東的地位，遂有必要剖析全民股東的代理鏈條，確定代理環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

國(guó)家雖是單一法律人格，但其法律人格仍然具有虛擬性。國(guó)家權(quán)力分別由最高權(quán)力機(jī)關(guān)（全國(guó)人民代表大會(huì)）、最高行政機(jī)關(guān)（國(guó)務(wù)院）、最高審判機(jī)關(guān)（最高人民法院）與最高檢察機(jī)關(guān)（最高人民檢察院）等國(guó)家機(jī)構(gòu)行使。鑒于國(guó)務(wù)院是諸多國(guó)家機(jī)構(gòu)中最適合擔(dān)任全民股東權(quán)代理人的主體，國(guó)家立法機(jī)關(guān)代表全民，通過(guò)立法程序創(chuàng)設(shè)了國(guó)家對(duì)國(guó)務(wù)院的第二層委托代理關(guān)系。例如，《物權(quán)法》第45條規(guī)定：“國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第3條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)”。因此，國(guó)務(wù)院是代表國(guó)家代行全民股權(quán)的法定代表機(jī)構(gòu)。

我國(guó)雖為單一制國(guó)家，但中央政府無(wú)力直接對(duì)每一家國(guó)企行使股權(quán)。立法機(jī)關(guān)遂根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則，通過(guò)立法程序授權(quán)地方政府對(duì)部分國(guó)企代行股權(quán)職責(zé)。根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第4條，僅關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)企、重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國(guó)企由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家履行出資人職責(zé)；其他國(guó)企一概由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。由國(guó)務(wù)院代行股權(quán)的國(guó)企被稱為“中央企業(yè)”，由地方政府代行股權(quán)的國(guó)企被稱為“地方企業(yè)”。由于國(guó)務(wù)院與地方政府代行股權(quán)的授權(quán)依據(jù)均來(lái)自法律，國(guó)家對(duì)國(guó)務(wù)院和地方政府的授權(quán)委托均屬于第二層委托代理關(guān)系。

問(wèn)題是，中央與地方政府在代行全民股權(quán)時(shí)都無(wú)法親力親為。于是，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第11條建立了國(guó)務(wù)院和地方政府對(duì)下屬機(jī)構(gòu)的第三層委托代理關(guān)系：國(guó)務(wù)院國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方政府依法設(shè)立的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表本級(jí)政府履行出資人職責(zé)；國(guó)務(wù)院和地方政府還可根據(jù)需要授權(quán)其他部門(mén)（如財(cái)政部門(mén)）或機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)。此類(lèi)機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)稱“全民股權(quán)代理人”，屬于代理法中的“復(fù)代理人”或“次代理人”，是位居第三層次的全民股權(quán)代理人。

多層次代理鏈條的設(shè)計(jì)雖然不僅科學(xué)、完善，但制度設(shè)計(jì)的本意是實(shí)現(xiàn)全民股權(quán)，而非限制、排除、否定或虛化全民股權(quán)。全民股東的代理環(huán)節(jié)之多、人數(shù)之眾，只能說(shuō)明減少中間代理環(huán)節(jié)、降低代理成本的必要性與緊迫性，而依然無(wú)法顛覆全民股東的正當(dāng)性、合憲性與合法性?；谌窆蓶|的法律地位，建議夯實(shí)全民股東的各項(xiàng)權(quán)利，保護(hù)全民股東的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、分紅權(quán)、訴權(quán)。改革的當(dāng)務(wù)之急是，建立國(guó)企面向全民分紅的制度，確認(rèn)全民股東對(duì)國(guó)企的分紅權(quán)；提升國(guó)企的透明度，建立強(qiáng)制性信息披露制度，賦予公眾對(duì)國(guó)企的知情權(quán)。

二、創(chuàng)新國(guó)企利潤(rùn)分配制度，推行面向全民的積極分紅政策

（一）國(guó)企納稅義務(wù)不應(yīng)代替國(guó)企的利潤(rùn)分配義務(wù)

國(guó)企具有企業(yè)的一般屬性，包括營(yíng)利性與社會(huì)性。營(yíng)利性不但意味著企業(yè)自身具有追求利潤(rùn)的權(quán)利能力與行為能力，而且意味著企業(yè)要將其賺取的超出資本的稅后利潤(rùn)分配給投資者。在縱向的行政關(guān)系中，國(guó)企應(yīng)當(dāng)根據(jù)稅法向政府納稅。在橫向的民事關(guān)系中，國(guó)企應(yīng)當(dāng)基于股權(quán)關(guān)系向全民或國(guó)家股東分紅。國(guó)企納稅的行政義務(wù)與國(guó)企分紅的民事義務(wù)涇渭分明，不可相互替代。但在很長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期，國(guó)企與政府之間的稅收關(guān)系、國(guó)企與全民股東之間的股權(quán)關(guān)系混沌不分，政府稅收代替了國(guó)家分紅。

實(shí)際上，國(guó)務(wù)院1993年12月15日發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》已經(jīng)意識(shí)到了分紅與稅收之間的法律區(qū)別，明確指出要“逐步建立國(guó)有資產(chǎn)投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤(rùn)上交的分配制度”。但遺憾的是，《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制決定》并未將這種改革措施立即付諸實(shí)施，指出“作為過(guò)渡措施，近期可根據(jù)具體情況，對(duì)1993年以前注冊(cè)的多數(shù)國(guó)有全資老企業(yè)實(shí)行稅后利潤(rùn)不上交的辦法，同時(shí)，微利企業(yè)交納的所得稅也不退庫(kù)?！编銎笾患{稅、不分紅的過(guò)渡措施自1994年1月1日一直持續(xù)到2007年。

（二）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度與國(guó)有資本收益制度的初步建立及其局限性

2007年9月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》，指出要建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入是指各級(jí)人民政府及其部門(mén)、機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)（即一級(jí)企業(yè)）上交的國(guó)有資本收益，主要包括：國(guó)有獨(dú)資企業(yè)按規(guī)定上交國(guó)家的利潤(rùn)；國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)（股份）獲得的股利、股息；企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)（含國(guó)有股份）轉(zhuǎn)讓收入；國(guó)有獨(dú)資企業(yè)清算收入（扣除清算費(fèi)用），以及國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)（股份）分享的公司清算收入（扣除清算費(fèi)用）；其他收入。中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算從2008年開(kāi)始實(shí)施，2008年收取實(shí)施范圍內(nèi)企業(yè)2007年實(shí)現(xiàn)的國(guó)有資本收益。2007年進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試點(diǎn)，收取部分企業(yè)2006年實(shí)現(xiàn)的國(guó)有資本收益一各地區(qū)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的試行時(shí)間、范圍、步驟，由各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市人民政府決定。該《意見(jiàn)》指明了國(guó)有資本預(yù)算制度的改革方向，原則性較強(qiáng)，可操作性較弱。

為細(xì)化《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》，財(cái)政部和國(guó)資委于2007年12月ll日聯(lián)合發(fā)布了《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》。國(guó)有獨(dú)資企業(yè)上交年度凈利潤(rùn)的比例因行業(yè)而異：資源型國(guó)企上交利潤(rùn)的10%；一般競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企上交5%；軍工、轉(zhuǎn)制科研院所國(guó)企暫緩3年上交或免交。國(guó)有控股、參股企業(yè)應(yīng)付國(guó)有投資者的股利、股息，按照股東會(huì)決議通過(guò)的利潤(rùn)分配方案執(zhí)行；國(guó)有控股、參股企業(yè)應(yīng)依法分配年度凈利潤(rùn)，當(dāng)年不分配的，應(yīng)說(shuō)明暫不分配的理由和依據(jù)，并出具股東會(huì)決議。該《辦法》缺憾有三：一是適用范圍窄，僅適用于中央企業(yè)，即國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的企業(yè)和中國(guó)煙草總公司，而不適用于地方國(guó)企；二是對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的分紅比例雖有剛性要求，但分紅比例過(guò)低，僅有象征意義；三是對(duì)國(guó)有控股企業(yè)是否分紅，更無(wú)強(qiáng)制性約束力，因此國(guó)有控股企業(yè)可以逃避分紅義務(wù)。

雖然《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第18條第2款重申，“國(guó)家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，向出資人分配利潤(rùn)”，并在第6章專門(mén)規(guī)定了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，但依然沒(méi)有扭轉(zhuǎn)國(guó)企向國(guó)家股東不分紅、甚至不分紅的現(xiàn)實(shí)。

（三）推行面向全民股東的積極分紅政策的正當(dāng)性與必要性

鑒于國(guó)企是全民所有企業(yè)，《決定》明確提出，要“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。把部分國(guó)企股權(quán)劃轉(zhuǎn)社會(huì)保障基金固然有助于改善民生，把未劃轉(zhuǎn)給社會(huì)保障基金的國(guó)企股權(quán)中的分紅權(quán)行使好，更有助于改善民生。這意味著，黨和國(guó)家不但察覺(jué)到國(guó)企分紅比例較低的問(wèn)題，而且注意到國(guó)企分紅與民生脫鉤的嚴(yán)重問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，分紅權(quán)是全民股東的核心權(quán)利。要落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，切實(shí)提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，切實(shí)用于保障和改善民生，必須創(chuàng)新國(guó)企利潤(rùn)分配制度，推行面向全民的積極分紅政策。理由有五。

首先，建立全民分紅制度有助于保障和改善民生，充分體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性?！稕Q定》指出，要“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。建立讓全民看得見(jiàn)、摸得著的分紅制度，并推行積極的分紅政策有助于穩(wěn)步提高全體人民的財(cái)產(chǎn)性收入，改善全體人民的物質(zhì)與文化生活水平，鼓勵(lì)全民在獲得分紅后擴(kuò)大消費(fèi)、踴躍投資，刺激國(guó)內(nèi)消費(fèi)與民間投資，驅(qū)動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，全面激發(fā)全體國(guó)民的愛(ài)國(guó)熱情和民族自豪感，更多凝聚改革共識(shí)，充分釋放社會(huì)主義制度尤其是國(guó)有經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)越性，早日實(shí)現(xiàn)民富國(guó)強(qiáng)的中國(guó)夢(mèng)。

其次，建立全民分紅制度有助于鼓勵(lì)民間消費(fèi)與民間投資。消費(fèi)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的起點(diǎn)與歸宿，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要引擎。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多依靠?jī)?nèi)需特別是消費(fèi)需求拉動(dòng)”。要保障和改善民生，全面提高人民物質(zhì)文化生活水平，既要采取輕徭薄賦、放水養(yǎng)魚(yú)的稅收政策，又要鼓勵(lì)民間投資與百姓消費(fèi)，以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。而全民分紅恰恰有助于為民間消費(fèi)與民間投資注入正能量。因此，建立全民分紅政策不僅有助于拉動(dòng)消費(fèi)內(nèi)需，而且有助于刺激投資需求，鼓勵(lì)投資興業(yè)，進(jìn)而創(chuàng)新產(chǎn)品、擴(kuò)大就業(yè)、增加稅收，提高消費(fèi)潛能，擴(kuò)大消費(fèi)內(nèi)需，從而形成消費(fèi)驅(qū)動(dòng)投資、投資助推消費(fèi)的良性互動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力。因此，孤立地看待國(guó)企分紅政策是片面的，忽視全民分紅對(duì)消費(fèi)與投資的拉動(dòng)作用更是錯(cuò)誤的。有人會(huì)問(wèn)，國(guó)企將國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政，由政府直接支配，而不分配給全民，豈不更有利于改善民生？此種觀點(diǎn)值得商榷。國(guó)企上繳利稅由政府直接支配，固然可以改善民生，但前提條件是政府的投資決策科學(xué)準(zhǔn)確?！按航喯戎?。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，最聰明的投資者和消費(fèi)者并非政府，而是市場(chǎng)主體與百姓。這也是十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面發(fā)揮決定性作用的邏輯之所在。

其三，建立全民分紅制度有助于理順國(guó)企參與的兩類(lèi)不同法律關(guān)系，即民事法律關(guān)系與行政法律關(guān)系。股權(quán)關(guān)系是典型的民事關(guān)系，而稅收關(guān)系是典型的公法關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，尤其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)企參與的兩類(lèi)不同法律關(guān)系經(jīng)?；煦绮环帧?guó)企以稅代利的做法否定了國(guó)家代表的全民作為投資者（股東）的一般性，并以行政法中的納稅義務(wù)取代了公司法中的分紅義務(wù)。建立全民分紅制度有助于正本清源，理順不同法律關(guān)系。當(dāng)然，私法關(guān)系與公法關(guān)系可進(jìn)一步細(xì)分。例如，在私法關(guān)系中，代表全民的國(guó)家不但基于股東資格與企業(yè)發(fā)生股權(quán)關(guān)系，還基于國(guó)家物權(quán)與企業(yè)發(fā)生債權(quán)關(guān)系（如礦產(chǎn)資源特許使用費(fèi)與國(guó)有土地出讓金）。對(duì)不同層次法律關(guān)系的科學(xué)梳理有助于加快法治中國(guó)建設(shè)步伐，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治。

其四，建立全民分紅制度有助于明確國(guó)企的營(yíng)利性。當(dāng)國(guó)家在壟斷領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制時(shí)，某些國(guó)有壟斷企業(yè)尤其是央企為對(duì)抗市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，宣稱自己是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的特殊企業(yè)，是國(guó)家化身，不以營(yíng)利為目的；當(dāng)消費(fèi)者要求其承擔(dān)社會(huì)責(zé)任時(shí)，此類(lèi)企業(yè)辯稱自己具有商事企業(yè)的一般性，要追求營(yíng)利最大化，拒絕承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；當(dāng)國(guó)家行使分紅權(quán)時(shí)，又辯稱自己不具有營(yíng)利性。換言之，國(guó)有壟斷企業(yè)可上下其手，濫用不同角色對(duì)抗消費(fèi)者、中小競(jìng)爭(zhēng)者和國(guó)家股東。企業(yè)營(yíng)利性的試金石不在于商品或服務(wù)的提供是否有償、價(jià)格幾何，而在于是否將稅后利潤(rùn)分配于投資者。如果企業(yè)不將利潤(rùn)分配于投資者，即使企業(yè)賺錢(qián)也非真正商事企業(yè)。因此，建立全民分紅制度有利于明晰國(guó)企營(yíng)利性，推動(dòng)國(guó)企角色定位的清晰化，理順國(guó)企角色錯(cuò)位的亂麻。至于不以營(yíng)利為目的的國(guó)企應(yīng)當(dāng)改制為非營(yíng)利事業(yè)單位，不宜保留商事企業(yè)身份。

其五，建立全民分紅制度有助于創(chuàng)造國(guó)企與民企公平競(jìng)爭(zhēng)的法律環(huán)境。國(guó)企分紅制度看似僅涉及國(guó)企與國(guó)家之間的相互關(guān)系，實(shí)則涉及民企與國(guó)企之間的公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。這是由于，國(guó)企只需要交稅，而無(wú)需向國(guó)家股東分紅。而民營(yíng)企業(yè)既要向政府納稅，又要向投資者分紅，其生存與競(jìng)爭(zhēng)壓力之大遠(yuǎn)非國(guó)企相比。因此，民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)從公平競(jìng)爭(zhēng)的角度，關(guān)注國(guó)企分紅政策改革，也在情理之中。而全民股東行使分紅權(quán)不僅造福全民，也有助于優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，打造國(guó)企和非國(guó)企公平競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展的法治環(huán)境。有壓力才有動(dòng)力。在市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的外在壓力之下，國(guó)企自會(huì)發(fā)憤圖強(qiáng)，人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫的痼疾會(huì)慢慢革除，國(guó)企的活力和核心競(jìng)爭(zhēng)力也會(huì)逐漸增強(qiáng)。

其六，建立全民分紅制度有助于遏制國(guó)企內(nèi)部控制人的腐敗現(xiàn)象。國(guó)企內(nèi)部人尤其是高管的奢靡之風(fēng)、腐敗之風(fēng)與浪費(fèi)之風(fēng)既有制度、文化與個(gè)人等諸多因素，也與國(guó)企積累的巨額利潤(rùn)沒(méi)有分配給全民股東有關(guān)。也恰恰由于缺乏全民分紅制度，導(dǎo)致不少國(guó)企在海外投資于失敗的并購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，屢屢一擲千金，不斷支付高額學(xué)費(fèi)。又如，《政府采購(gòu)法》僅要求國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有事業(yè)單位采購(gòu)貨物工程服務(wù)時(shí)履行公開(kāi)招標(biāo)義務(wù)，但不要求國(guó)企履行公開(kāi)招標(biāo)義務(wù)。國(guó)企雖控制與使用著巨大公共資源，卻無(wú)需遵守強(qiáng)制公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)的要求，致使商業(yè)賄賂現(xiàn)象蔓延。圍企分紅越少，國(guó)企高管的道德風(fēng)險(xiǎn)越高，國(guó)家和人民財(cái)產(chǎn)損失越大。“揚(yáng)湯止沸，不如釜底抽薪”。為預(yù)防高管道德風(fēng)險(xiǎn)，必須大幅減少高管支配的全民股東財(cái)富，維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好全民股東的分紅權(quán)。

（五）具體立法與政策建議

建議大幅提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，推行積極分紅政策，反對(duì)低分紅或不分紅政策。從公司法角度看，股東究竟應(yīng)追求股東短期利益最大化，還是長(zhǎng)期利益最大化，是追求股東利益最大化，還是公司利益最大化，并無(wú)單一標(biāo)準(zhǔn)答案，而純屬股東包括國(guó)家股東的商業(yè)判斷范疇。但鑒于全民股東長(zhǎng)期未獲分紅，建議立法者強(qiáng)制國(guó)有控股公司推行積極分紅政策，公司稅后可分配利潤(rùn)半數(shù)以上應(yīng)作為股利分配。公司慷慨分紅的，應(yīng)予鼓勵(lì)。對(duì)于無(wú)紅可分的虧損公司，國(guó)家有權(quán)對(duì)虧損國(guó)企和管理層展開(kāi)專項(xiàng)審計(jì)，及時(shí)敦促公司淘汰庸才，追究背信高管的責(zé)任。國(guó)企管理層若主張不分紅或少分紅更符合全民股東的最大利益，應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)舉證責(zé)任，以自證清白。

每家中央企業(yè)的法定代表人要在每年一度的全國(guó)人民代表大會(huì)上報(bào)告面向全民分紅的決議，無(wú)紅可分、拒絕分紅的企業(yè)應(yīng)當(dāng)詳述理由，并接受全國(guó)人大代表和媒體質(zhì)詢。同理，地方國(guó)企的法定代表人也應(yīng)在本地人民代表大會(huì)上報(bào)告面向當(dāng)?shù)厝w居民分紅的決議，無(wú)紅可分、拒絕分紅的企業(yè)也應(yīng)詳述理由，并接受當(dāng)?shù)厝舜蟠砗兔襟w質(zhì)詢。

三、建立國(guó)企信息披露制度，賦予全民股東知情權(quán)

（一）國(guó)企透明度缺乏是制約國(guó)企治理體制與治理能力的瓶頸問(wèn)題

我國(guó)《公司法》和《證券法》僅為上市公司設(shè)定了強(qiáng)制性的信息披露義務(wù)。至于非上市公司之外的其他公司，采取股份有限公司、有限責(zé)任公司、國(guó)有獨(dú)資公司的國(guó)企，則沒(méi)有法定的信息披露義務(wù)?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》亦未要求國(guó)企履行信息披露義務(wù)，僅在第54條第1款提及國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的信息公開(kāi)制度：“國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)遵循等價(jià)有償和公開(kāi)、公平、公正的原則。除按照國(guó)家規(guī)定可以直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓的以外，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所公開(kāi)進(jìn)行。轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)如實(shí)披露有關(guān)信息，征集受讓方。征集產(chǎn)生的受讓方為兩個(gè)以上的，轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)的交易方式”。

雖然我國(guó)不少國(guó)企已嫁接資本市場(chǎng)，但按照現(xiàn)行立法，倘若國(guó)企的控股子公司為上市公司，該上市公司固然要對(duì)公眾投資者履行信息披露義務(wù)，但母公司自身無(wú)需履行信息披露義務(wù)，受同一母公司控制的其他關(guān)聯(lián)公司（如姊妹公司）也無(wú)需對(duì)公眾履行信息披露義務(wù)。因此，履行上市公司信息披露義務(wù)的國(guó)有上市公司數(shù)量有限，絕大多數(shù)國(guó)企的財(cái)務(wù)與經(jīng)營(yíng)狀況對(duì)公眾與全民股東來(lái)說(shuō)處于秘而不宣的狀態(tài)，更無(wú)法奢談全民股東的知情權(quán)。

（二）面向內(nèi)部職工的廠務(wù)公開(kāi)制度不能取代面向全民股東的國(guó)企信息披露制度

我國(guó)國(guó)企具有職工參與企業(yè)民主管理的傳統(tǒng)?！豆痉ā放c《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》均規(guī)定了國(guó)企民主管理制度?！豆痉ā返?8條第2款要求“公司依照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，通過(guò)職工代表大會(huì)或者其他形式，實(shí)行民主管理”；《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第20條重申國(guó)家出資企業(yè)依照法律規(guī)定，通過(guò)職工代表大會(huì)或者其他形式，實(shí)行民主管理。

為建立廠務(wù)公開(kāi)制度，中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳于2002年6月3日發(fā)布了《關(guān)于在國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)及其控股企業(yè)深入實(shí)行廠務(wù)公開(kāi)制度的通知》（中辦發(fā)[2002] 13號(hào)），國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)及其控股的企業(yè)都要實(shí)行廠務(wù)公開(kāi)。企業(yè)重大決策必須通過(guò)廠務(wù)公開(kāi)聽(tīng)取職工意見(jiàn)，并提交職代會(huì)審議，未經(jīng)職代會(huì)審議的不應(yīng)實(shí)施；涉及職工切身利益的重大事項(xiàng)，更應(yīng)向職工公開(kāi)，職代會(huì)按照法律法規(guī)規(guī)定具有決定權(quán)和否決權(quán)，既未公開(kāi)又未經(jīng)職代會(huì)通過(guò)的有關(guān)決定視為無(wú)效；在國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)，經(jīng)職代會(huì)民主評(píng)議和民主測(cè)評(píng)，大多數(shù)職工不擁護(hù)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，其上級(jí)管理部門(mén)應(yīng)采取相應(yīng)的組織措施；企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員違反職代會(huì)決議和廠務(wù)公開(kāi)的有關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致矛盾激化，影響企業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定的，要實(shí)行責(zé)任追究。

近年來(lái)，全國(guó)廠務(wù)公開(kāi)協(xié)調(diào)小組一直強(qiáng)調(diào)發(fā)揮國(guó)有及其控股企業(yè)的示范帶頭作用。例如，《全國(guó)總工會(huì)關(guān)于2008年廠務(wù)公開(kāi)民主管理工作的意見(jiàn)》指出，圍繞產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)激勵(lì)、工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)等企業(yè)重大問(wèn)題，職工關(guān)心的收入分配、職業(yè)培訓(xùn)、帶薪休假及企業(yè)年金等切身利益問(wèn)題，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員職務(wù)消費(fèi)、薪酬等廉潔自律方面的問(wèn)題，加大公開(kāi)力度。繼續(xù)把改制企業(yè)作為工作重點(diǎn)。各級(jí)廠務(wù)公開(kāi)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要積極參與和監(jiān)督企業(yè)改制相關(guān)政策、方案的制定和實(shí)施。為保障職工的知情權(quán)等權(quán)利，全國(guó)各級(jí)工會(huì)積極推動(dòng)企事業(yè)單位民主管理規(guī)范化建設(shè)。截至2012年底，全國(guó)已建立工會(huì)的企事業(yè)單位單獨(dú)建立廠務(wù)公開(kāi)制度的有395.5萬(wàn)余家，單獨(dú)建立職工代表大會(huì)制度的有404.9萬(wàn)余家。

從當(dāng)前看，廠務(wù)公開(kāi)制度對(duì)公有制企業(yè)具有強(qiáng)制性，但對(duì)非公有制企業(yè)僅具有倡導(dǎo)性。作為長(zhǎng)遠(yuǎn)制度設(shè)計(jì)，筆者曾建議起草中的《企業(yè)民主管理?xiàng)l例》把廠務(wù)公開(kāi)制度的適用范圍推及各類(lèi)企業(yè)，既適用于國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)及其控股企業(yè)，也適用于非公有制企業(yè)。

但廠務(wù)公開(kāi)制度僅面向內(nèi)部職工，而非面向全社會(huì)；廠務(wù)公開(kāi)制度旨在維護(hù)職工權(quán)益，鼓勵(lì)職工參加企業(yè)民主管理，而非增進(jìn)全民股東以及其他利益相關(guān)者的福祉。國(guó)企職工利益與國(guó)企之間存在勞動(dòng)合同關(guān)系，而全民股東與國(guó)企之間存在股權(quán)關(guān)系。由于股東與勞動(dòng)者的主體不同，對(duì)國(guó)企享有的權(quán)利并不相同，致使股東利益與職工利益有時(shí)兼容，有時(shí)發(fā)生沖突。因此，面向內(nèi)部職工的廠務(wù)公開(kāi)制度固然重要，但不能取代面向全民股東的國(guó)企信息披露制度。當(dāng)然，廠務(wù)公開(kāi)制度的成功經(jīng)驗(yàn)值得立法者在建立國(guó)企信息披露制度時(shí)參考。

（三）強(qiáng)化國(guó)企的透明度與信息披露義務(wù)已成為國(guó)際慣例

OCED于2005年發(fā)布的《國(guó)有企業(yè)公司治理指引》第5章專門(mén)規(guī)定了透明度與信息披露（Transparency and Disclosure），要求國(guó)企根據(jù)《OECD公司治理原則》保持高標(biāo)準(zhǔn)的透明度。首先，協(xié)調(diào)或者持股機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立囊括所有國(guó)企的前后一致的總體報(bào)告制度，并每年出版一本國(guó)企總體報(bào)告。其次，國(guó)企要建立有效的內(nèi)部審計(jì)程序，明確內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要向董事會(huì)、審計(jì)委員會(huì)或類(lèi)似公司機(jī)構(gòu)報(bào)告工作，并接受其監(jiān)督。其三，國(guó)企尤其是大型企業(yè)要接受基于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)的年度獨(dú)立審計(jì)。國(guó)家現(xiàn)行的專門(mén)控制程序并不代替獨(dú)立外部審計(jì)。其四，國(guó)有企業(yè)要與上市公司一樣遵守相同的高質(zhì)量的會(huì)計(jì)與審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。大型或上市的國(guó)企要根據(jù)高質(zhì)量的國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)披露財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)信息。其五，國(guó)企要披露《OECD公司治理原則》規(guī)定的所有方面的重大信息，并專注于國(guó)家和普通公眾關(guān)注的重要領(lǐng)域。此類(lèi)信息諸如：對(duì)公眾所作的有關(guān)公司宗旨及其履行情況的明確陳述；公司的股權(quán)與表決權(quán)結(jié)構(gòu)；任何風(fēng)險(xiǎn)因素及控制此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的措施；從國(guó)家接受的任何財(cái)務(wù)資助（包括擔(dān)保）以及代表國(guó)企所作的承諾；與關(guān)聯(lián)方的所有重大交易。

從國(guó)別情況看，國(guó)企信息披露制度不斷趨于完善。例如，德國(guó)于2009年修改了《聯(lián)邦預(yù)算法典》，除了規(guī)定聯(lián)邦政府控股機(jī)構(gòu)提交年度報(bào)告外，還要求要求聯(lián)邦控股機(jī)構(gòu)和國(guó)企董事會(huì)成員接受?chē)?guó)會(huì)專門(mén)委員會(huì)就國(guó)企預(yù)算尤其是分紅與投資政策等問(wèn)題的質(zhì)詢。

2005年，希臘修改立法，導(dǎo)人了內(nèi)部審計(jì)師制度。近年來(lái)，由于希臘接受了歐盟和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的金融援助，希臘財(cái)政部采取措施提高了國(guó)企的財(cái)務(wù)狀況透明度。經(jīng)審計(jì)后的52家國(guó)企的2009年財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告已在財(cái)政部網(wǎng)站公開(kāi)。

2005年，意大利要求國(guó)企指定一名高管（通常是公司財(cái)務(wù)總監(jiān)）負(fù)責(zé)辦理原來(lái)僅適用于上市公司、但現(xiàn)在也適用于非上市國(guó)企的會(huì)計(jì)程序與財(cái)務(wù)報(bào)表。2008年，又通過(guò)立法要求國(guó)家獨(dú)資或者控股的國(guó)企在招聘人員或?qū)ν獠少?gòu)咨詢服務(wù)時(shí)遵循透明、公開(kāi)與公正的程序。2009年，再次修改法律，把原來(lái)僅適用于上市公司的公司內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)向董事會(huì)或其下屬審計(jì)委員會(huì)報(bào)告的制度，推廣適用于國(guó)家直接或間接控股的企業(yè)。

韓國(guó)于2005年建立了互聯(lián)網(wǎng)上的公共機(jī)構(gòu)公開(kāi)信息系統(tǒng)，要求國(guó)企按照財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)信息的27個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化范疇，在網(wǎng)上披露運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，供公眾自由查詢。此類(lèi)數(shù)據(jù)包括職工數(shù)量、公司部門(mén)、主要經(jīng)營(yíng)指標(biāo)、消費(fèi)者滿意度調(diào)查結(jié)果、職工平均工資、高管薪酬、近期與長(zhǎng)期負(fù)債等。在2012年之前，披露信息會(huì)擴(kuò)大到32個(gè)范疇，包括子公司以及最近被招聘職工的信息。

新西蘭也致力于提高國(guó)企透明度。自2010年1月開(kāi)始，新西蘭持股部門(mén)開(kāi)始在七大國(guó)企（包括新西蘭鐵路公司以及能源產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的國(guó)企）推行持續(xù)性信息披露制度，旨在方便公眾及時(shí)了解對(duì)國(guó)企商業(yè)價(jià)值產(chǎn)生重大影響的相關(guān)信息。

瑞典政府于2007年1月頒布了國(guó)企對(duì)外報(bào)告指引，要求國(guó)企披露的對(duì)外報(bào)告（包括年報(bào)、臨時(shí)報(bào)告、公司治理報(bào)告、公司內(nèi)控陳述、可持續(xù)發(fā)展報(bào)告）應(yīng)當(dāng)像上市公司那樣公開(kāi)透明。該指引體現(xiàn)了“要么遵守，要么解釋”的原則。

瑞十在2011年之前的國(guó)企總體報(bào)告僅覆蓋采取股份有限公司形式的最大國(guó)企以及瑞士郵政公司。國(guó)會(huì)于2010年2月通過(guò)的法律要求提交國(guó)會(huì)與普通公眾的綜合報(bào)告自2011年起覆蓋所有園企。

土耳其2007年部長(zhǎng)理事會(huì)決定授權(quán)財(cái)政部編制覆蓋所有國(guó)企的總報(bào)告。2009年《監(jiān)督與報(bào)告公共企業(yè)的公報(bào)》再次授權(quán)財(cái)政部搜集并出版囊括所有國(guó)企（包括地方國(guó)企）的信息。自2006年開(kāi)始，國(guó)企定期在本公司網(wǎng)站公布年報(bào)。

（四）全面建立國(guó)企信息披露制度、賦予全民股東知情權(quán)的必要性

針對(duì)多年來(lái)國(guó)企財(cái)務(wù)與經(jīng)營(yíng)信息長(zhǎng)期處于保密狀態(tài)，而國(guó)企內(nèi)部控制人監(jiān)守自盜的犯罪行為頻頻發(fā)生，《決定》明確提出，要“探索推進(jìn)國(guó)企財(cái)務(wù)預(yù)算等重大信息公開(kāi)”。這就為全面建立國(guó)企信息披露制度、賦予全民股東知情權(quán)指明了方向。建議以更大的政治勇氣與決心，全面建立國(guó)企信息披露制度、把國(guó)企治理的監(jiān)督權(quán)交給全社會(huì)，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)企的社會(huì)協(xié)同共治。

首先，國(guó)企的公開(kāi)透明是全民所有企業(yè)的首要核心特征。國(guó)企是全民所有的企業(yè)，意味著全國(guó)十三億人民都是國(guó)企的股東和剩余索取權(quán)人。我國(guó)為全世界人口第一大國(guó)，全球最大的公眾公司不是域外的跨境上市公司，而是中國(guó)國(guó)企。上市公司的股東雖數(shù)以萬(wàn)計(jì)，但國(guó)企的終極受益人數(shù)以億計(jì)。既然上市公司必須有透明度，國(guó)企更應(yīng)具有透明度。即使國(guó)企不是上市公司，其公開(kāi)透明也應(yīng)高于上市公司?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)“探索推進(jìn)國(guó)企財(cái)務(wù)預(yù)算等重大信息公開(kāi)”，就是要恢復(fù)國(guó)企作為全民所有企業(yè)的本來(lái)面目。國(guó)企公開(kāi)透明既造福全民股東，也有助于維護(hù)交易安全與公共利益。例如，在債權(quán)債務(wù)關(guān)系中，債權(quán)人需要國(guó)企債務(wù)人公司的真實(shí)信息；在環(huán)境法律關(guān)系中，潛在受害者也需要國(guó)企排污的真實(shí)信息。

其次，國(guó)企的公開(kāi)透明是完善國(guó)企治理的制度基石。沒(méi)有公開(kāi)透明，就沒(méi)有公司良治。美國(guó)聯(lián)邦最高法院大法官布蘭迪西曾云：“公開(kāi)透明是治療社會(huì)與產(chǎn)業(yè)疾病的一劑良藥”，“陽(yáng)光是最好的防腐劑，電燈是最有效的警察”，該句箴言普適于國(guó)家治理、公共治理與公司治理，尤其是國(guó)企治理。沒(méi)有公開(kāi)透明，就無(wú)法預(yù)防與遏制國(guó)企內(nèi)部控制人濫用權(quán)力的腐敗行為。實(shí)現(xiàn)國(guó)企公開(kāi)透明有助于激勵(lì)代理人與內(nèi)部控制人慎獨(dú)自律，約束其失信行為，減少全民股權(quán)代理環(huán)節(jié)，降低股權(quán)行使成本，捍衛(wèi)全民股東權(quán)利。在完善國(guó)企治理的諸多手段中，公開(kāi)透明的效果最好，成本最低。試圖將國(guó)企僅僅理解為國(guó)有企業(yè)，否認(rèn)其作為全民所有企業(yè)的法律屬性，進(jìn)而把國(guó)有企業(yè)與國(guó)家混淆起來(lái)，再把國(guó)企利益、國(guó)企內(nèi)部控制人利益與國(guó)家利益混淆起來(lái)，最終把國(guó)企信息披上“國(guó)家秘密”的馬甲，在邏輯上是錯(cuò)誤的。國(guó)企的神秘歷史不終結(jié)，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)企治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

其三，國(guó)企的公開(kāi)透明是建立國(guó)企內(nèi)部控制人激勵(lì)機(jī)制的法律前提。國(guó)企公開(kāi)透明之后，才有可能探索國(guó)企高管與職工的持股計(jì)劃，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)企高管薪酬的市場(chǎng)化；沒(méi)有國(guó)企公開(kāi)透明的前提保障，一切增加國(guó)企內(nèi)部人控制的改革計(jì)劃都屬于免談話題。原因很簡(jiǎn)單，普通公眾有理由認(rèn)為，在暗箱作業(yè)中上下其手的內(nèi)部控制人必已獲得陽(yáng)光財(cái)富之外的太多不義之財(cái)。

其四，國(guó)企公開(kāi)透明是維護(hù)全民股東權(quán)益的法律杠桿。分紅權(quán)是目的，知情權(quán)是手段。知情權(quán)獲得實(shí)現(xiàn)以后，耳聰目明的全民股東在行使分紅權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)乃至訴權(quán)等諸多股權(quán)便會(huì)勢(shì)如破竹，所向披靡，失信的股權(quán)代理人與國(guó)企內(nèi)部控制人也會(huì)聞風(fēng)喪膽，進(jìn)而被迫改惡向善。而沒(méi)有知情權(quán)，股東的所有權(quán)利都會(huì)被懸在半空之中。這也是不少國(guó)企多年以來(lái)存在“窮廟富方丈”、“富廟變窮廟”的原因之一。國(guó)企不透明，一本糊涂賬，何談全民分紅，何以淘汰庸才，何以重典治惡，何談公益訴訟，何談反腐倡廉？

其五，國(guó)企公開(kāi)透明是激活國(guó)企之間公平競(jìng)爭(zhēng)的切入點(diǎn)?！傲魉桓瑧魳胁惑肌?。耳聰目明的全民股東對(duì)不同國(guó)企的分紅水準(zhǔn)、公司治理水平以及核心競(jìng)爭(zhēng)力的客觀評(píng)價(jià)，必然有助于激勵(lì)國(guó)企高管和職工誠(chéng)實(shí)守信、勤勉盡責(zé)地服務(wù)于國(guó)企，提升全民股東福祉，最終成就高管與職工自身的職業(yè)理想與人生價(jià)值。而沒(méi)有知情權(quán)，全民股東就無(wú)法評(píng)價(jià)良莠不齊的國(guó)企內(nèi)部控制人，就無(wú)法逆轉(zhuǎn)劣幣驅(qū)逐良幣、好人受氣、壞人神氣的不正常現(xiàn)象。因此，有了國(guó)企公開(kāi)透明制度，同一行業(yè)的國(guó)企之間會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，不同行業(yè)的國(guó)企之間也會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，中央企業(yè)之間、地方國(guó)企之間、中央企業(yè)與地方國(guó)企之間都會(huì)出現(xiàn)你追我趕的公平競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。

（五）政策建議

鑒于國(guó)企是股東人數(shù)最多、公開(kāi)透明度最高的公眾公司，建議立法者借鑒國(guó)際國(guó)企透明度與信息披露的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)《國(guó)企透明法》，確立各類(lèi)國(guó)企包括非上市公司的信息披露義務(wù)，確認(rèn)全民股東的知情權(quán)，建立覆蓋跨產(chǎn)業(yè)、跨地域、覆蓋所有國(guó)企的、24小時(shí)全天候、360度全方位的信息披露制度。

鑒于國(guó)企的利益相關(guān)者遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)上市公司，為節(jié)約立法資源，建議將我國(guó)《證券法》和相關(guān)法律法規(guī)為上市公司設(shè)定的信息披露制度推廣于于各類(lèi)國(guó)企。國(guó)企定期網(wǎng)站上公布年報(bào)、中報(bào)、季報(bào)甚至月報(bào)，遇有重大情況的還要隨時(shí)公布臨時(shí)報(bào)告。國(guó)企年報(bào)要經(jīng)國(guó)家審計(jì)署隨機(jī)抽取的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)依法審計(jì)。為使公開(kāi)透明原則貫徹到底，確保信息公開(kāi)制度的可操作性，國(guó)企的信息公開(kāi)應(yīng)同時(shí)符合真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性、合法性、最新性、易得性、易解性和公平性等八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)；違者，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

全國(guó)人民代表大會(huì)及全國(guó)人大代表對(duì)中央企業(yè)、地方人大及地方人大代表對(duì)當(dāng)?shù)貒?guó)企依法享有質(zhì)詢權(quán)。任何中國(guó)公民與媒體也當(dāng)然享有知情權(quán)，并依法行使賬簿查閱權(quán)。公眾查閱會(huì)計(jì)賬簿時(shí)對(duì)某些科目存疑的，公眾還有權(quán)查閱發(fā)票、合同等原始憑證。

商業(yè)秘密（包括技術(shù)秘密和經(jīng)營(yíng)秘密）是公司在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中克敵制勝的法寶。公開(kāi)透明原則并非否定的商業(yè)秘密的價(jià)值。要在尊重和保護(hù)國(guó)企依法享有商業(yè)秘密的前提下，旗幟鮮明地提高財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)狀況的公開(kāi)透明。既不能借口商業(yè)秘密之保護(hù)，而否定公眾的知情權(quán)；也不能以公眾的知情權(quán)否定和取代國(guó)企的商業(yè)秘密。如何把握商業(yè)秘密與公眾知情權(quán)的辯證關(guān)系，是考驗(yàn)國(guó)企治理水準(zhǔn)的試金石。當(dāng)然，國(guó)企經(jīng)營(yíng)活動(dòng)涉及國(guó)家安全的，應(yīng)依法保守國(guó)家秘密。但保密范圍要從嚴(yán)界定，越少越好。

四、將競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的全民股權(quán)界定為無(wú)表決權(quán)優(yōu)先股

（一）國(guó)企控制權(quán)提高了股權(quán)行使成本

由于我國(guó)國(guó)企資本規(guī)模較大，即使國(guó)企改制為股份公司，股權(quán)高度集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)將長(zhǎng)期存在。但控制權(quán)極易引起非控制股東（中小股東）的非議，而且提高了股權(quán)行使成本。雖然股權(quán)分置改革已順利結(jié)束，但股權(quán)結(jié)構(gòu)高度集中的問(wèn)題未獲根本解決。高度集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)在國(guó)企與民企都普遍存在。

一股獨(dú)大本身既非天使，也非魔鬼。倘若控制股東慎獨(dú)自律，關(guān)心公司利益與其他股東的利益，控制股東就會(huì)變?yōu)樘焓?；倘若控制股東濫用控制權(quán)，損公肥私，控制股東也會(huì)墮落為魔鬼。問(wèn)題在于，實(shí)際掌握控制權(quán)的股權(quán)代理人以及國(guó)企內(nèi)部控制人存在濫用控制權(quán)的天然沖動(dòng)。不但非控制股東有理由擔(dān)心控制權(quán)的濫用，全民股東也有理由擔(dān)心全民股權(quán)代理人及國(guó)企內(nèi)部控制人濫權(quán)謀私。而且，不管控制權(quán)行使的目的與效果如何，全民股東都要為控制權(quán)之行使而付出昂貴的代價(jià)（如決策成本、人員成本及腐敗成本）。

（二）將全民股權(quán)界定為無(wú)表決權(quán)優(yōu)先股是興利除弊之舉

筆者認(rèn)為，除非國(guó)家確有必要控股的行業(yè)外，應(yīng)將處于控股地位（持股50%以上）的國(guó)有股原則上界定為在股東大會(huì)上無(wú)表決權(quán)、但在公司利潤(rùn)和剩余財(cái)產(chǎn)分配上享有累積優(yōu)先權(quán)的股份，以取得國(guó)有股與其他股東利益間的平衡與協(xié)調(diào)。

2013年《公司法》第34條有關(guān)出資比例與分紅比例脫鉤的規(guī)定、以及第42條有關(guān)出資比例與表決比例脫鉤的規(guī)定，都為國(guó)家股東將其在有限責(zé)任公司中的股權(quán)界定為分紅比例多于出資比例、表決比例低于出資比例的優(yōu)先股東鋪平了道路。該法第131條針對(duì)股份公司中的股份類(lèi)別更是明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院可以對(duì)公司發(fā)行本法規(guī)定以外的其他種類(lèi)的股份，另行作出規(guī)定?！笨梢?jiàn)，這就為國(guó)務(wù)院出臺(tái)優(yōu)先股的行政法規(guī)預(yù)留了制度接口。

全民優(yōu)先股的制度設(shè)計(jì)存在四大制度優(yōu)勢(shì)。一是有利于保障全民股東在財(cái)產(chǎn)利益（如股利與剩余財(cái)產(chǎn)）的分配方面享有優(yōu)先于其他普通股東的權(quán)利，以確保全民股權(quán)保值增值。二是有利于大幅減少全民股東為行使控制權(quán)而被迫委托一系列代理人與內(nèi)部控制人的高額代理成本。三是有利于運(yùn)用利益制衡機(jī)制，倒逼普通股東認(rèn)真對(duì)待、審慎行使控制權(quán)，自覺(jué)避免濫用表決權(quán)；否則，濫權(quán)股東不僅在全民股東優(yōu)先分紅后顆粒無(wú)收，而且全民股東有權(quán)通過(guò)知情權(quán)與訴權(quán)等手段追究其濫用控制權(quán)的法律責(zé)任。四是有利于弘揚(yáng)全民股東與其他股東之間包容妥協(xié)與多贏共享的理念。全民股東放棄表決權(quán)，其他股東甘愿將分取股利與剩余資產(chǎn)的權(quán)利劣后于全民股權(quán)，就是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的必然選擇。

（三）全民優(yōu)先股東享有表決權(quán)之外的一系列股東權(quán)

有人可能會(huì)擔(dān)心，全民股被界定為無(wú)表決權(quán)優(yōu)先股后，全民股沒(méi)有了表決權(quán)，其他股東會(huì)肆無(wú)忌憚地侵吞公司財(cái)產(chǎn)、侵害全民股權(quán)。這種擔(dān)心可以理解，但不必要。因?yàn)椋窆蓶|雖然在股東會(huì)上不享有表決權(quán)，但依然在股東會(huì)上享有知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、提案權(quán)、請(qǐng)求召集和自行召集臨時(shí)股東會(huì)請(qǐng)求權(quán)、股東代表訴訟提起權(quán)等一系列權(quán)利。

倘若全民股東對(duì)股東會(huì)決議不滿意，而且存在著股東會(huì)決議應(yīng)予撤銷(xiāo)（如利害關(guān)系股東沒(méi)有自行回避股東會(huì)表決）或者被確認(rèn)無(wú)效（如股東會(huì)決議的內(nèi)容違反了強(qiáng)制性法律規(guī)定）的情形，還可向法院提起股東會(huì)決議撤銷(xiāo)之訴或無(wú)效確認(rèn)之訴。

倘若公司董事、監(jiān)事、經(jīng)理和控制股東胡作非為，違反對(duì)公司所負(fù)的誠(chéng)信義務(wù)，侵吞公司財(cái)產(chǎn)，從而殃及全民股東利益，全民股東可敦促公司追究失信者的民事責(zé)任。如果公司拒絕或怠于采取救濟(jì)措施，全民股東就可挺身而出，以自己名義、但為了公司利益，對(duì)行為人提起股東代表訴訟。因此，沒(méi)有理由擔(dān)心全民股東被界定為無(wú)表決權(quán)優(yōu)先股會(huì)導(dǎo)致全民股東利益受損。

（四）全民優(yōu)先股東表決權(quán)在法定條件下可以復(fù)活

由于全民股是累積優(yōu)先股，當(dāng)公司的年度盈余達(dá)不到全民股應(yīng)分取的股利時(shí)，不足部分應(yīng)在下一年度盈余中優(yōu)先補(bǔ)足全民股，補(bǔ)足后的剩余利潤(rùn)方可分配于普通股東。還可考慮把全民優(yōu)先股設(shè)置為參加的優(yōu)先股（Participating Preferred Shares），全民股東不僅按原定比例分配股利，而且在公司有盈余時(shí)與普通股東共享剩余盈余。因此，把全民股界定為無(wú)表決權(quán)優(yōu)先股的確是實(shí)現(xiàn)全民股權(quán)保值增值的有效途徑。當(dāng)然，全民股不享有表決權(quán)并非絕對(duì)?！豆痉ā泛凸菊鲁炭梢砸?guī)定，當(dāng)全民股的優(yōu)先股利在一定期限內(nèi)未獲滿足時(shí)，全民股自動(dòng)開(kāi)始享有表決權(quán)。此即無(wú)表決權(quán)優(yōu)先股的復(fù)活。

（五）全民優(yōu)先股的適用范圍存在法定例外情形

并非所有行業(yè)的公司的全民股權(quán)都能界定為優(yōu)先股。在法定例外情形下，處于控股地位的全民股東可被界定為享有表決權(quán)的普通股東，全民股東仍可在股東會(huì)上行使表決權(quán)、以影響公司的重大決策。至于何種情形為例外，要根據(jù)國(guó)家安全的政策目標(biāo)予以確定。至于處于參股地位的全民股，既可界定為享有表決權(quán)的普通股東，也可界定為無(wú)表決權(quán)的累積優(yōu)先股。

五、全民股權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)遵循股權(quán)行使的一般法律規(guī)則

（一）股權(quán)是獨(dú)立的民事權(quán)利

所謂股東權(quán)，簡(jiǎn)稱股權(quán)，是指股東基于股東資格、依據(jù)公司法和公司章程而享有的、從公司獲取經(jīng)濟(jì)利益并參與公司治理的權(quán)利。股東權(quán)是獨(dú)立于物權(quán)和債權(quán)的新型民事權(quán)利①。全民股東權(quán)既不同于物權(quán)，也不同于債權(quán)，而是全民股東在履行出資義務(wù)后換來(lái)的新型民事權(quán)利。

以行使目的為準(zhǔn)，股東權(quán)分為自益權(quán)與共益權(quán)。自益權(quán)是股東為維護(hù)自身利益而行使的權(quán)利，共益權(quán)是股東為維護(hù)公司利益和全體股東利益而行使的權(quán)利。自益權(quán)主要包括股利分配請(qǐng)求權(quán)、剩余財(cái)產(chǎn)分配請(qǐng)求權(quán)、新股認(rèn)購(gòu)優(yōu)先權(quán)、退股權(quán)、股份轉(zhuǎn)讓權(quán)、股東名冊(cè)變更請(qǐng)求權(quán)。共益權(quán)包括知情權(quán)、表決權(quán)、代表訴訟提起權(quán)、臨時(shí)股東大會(huì)召集請(qǐng)求權(quán)、臨時(shí)股東大會(huì)自行召集權(quán)與主持權(quán)、提案權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、公司決議無(wú)效確認(rèn)訴權(quán)、公司決議撤銷(xiāo)訴權(quán)、累積投票權(quán)、公司解散請(qǐng)求權(quán)。以行使方法為準(zhǔn)，股東權(quán)分為單獨(dú)股東權(quán)與少數(shù)股東權(quán)。以產(chǎn)生根據(jù)為準(zhǔn)，股東權(quán)分為法定股東權(quán)與章定股東權(quán)。前者由法律（含公司法、證券法、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法等）規(guī)定，后者由公司章程規(guī)定。

《公司法》第3條第1款規(guī)定：“公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。公司以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任”；第4條規(guī)定：“公司股東依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利”?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》既在第2條規(guī)定：“企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，是指國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益”；也在第16條規(guī)定：“國(guó)家出資企業(yè)對(duì)其動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和其他財(cái)產(chǎn)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。國(guó)家出資企業(yè)依法享有的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和其他合法權(quán)益受法律保護(hù)”。

全民股東權(quán)與法人所有權(quán)相伴相隨，既嚴(yán)格區(qū)別，又相輔相成，辯證統(tǒng)一。沒(méi)有法人所有權(quán)，就沒(méi)有股東權(quán)。沒(méi)有股東權(quán)，也沒(méi)有法人所有權(quán)。為維護(hù)交易安全、促進(jìn)公司可持續(xù)發(fā)展，必須確認(rèn)和保護(hù)公司的法人所有權(quán)和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。全民股東也要尊重公司的法人所有權(quán)和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。為實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，公司及其經(jīng)營(yíng)者必須敬畏和保護(hù)全民股東權(quán)。否定、漠視、侵害全民股東權(quán)的做法是違法的，將全民股東權(quán)與國(guó)家所有權(quán)混淆起來(lái)的理論也是錯(cuò)誤的。漠視公司法人所有權(quán)、損害公司利益的行為同樣是違法的。

（二）股權(quán)模式是國(guó)有企業(yè)公司制改革的目標(biāo)

從法學(xué)角度看，國(guó)家所有制的法律實(shí)現(xiàn)方式分為三種：所有權(quán)（物權(quán)）形式、債權(quán)形式和股東權(quán)形式。從法律史角度看，物權(quán)、債權(quán)與股東權(quán)的產(chǎn)生次第相隨。若以國(guó)有資產(chǎn)的法律表現(xiàn)形式為線索，國(guó)企改革也經(jīng)歷了物權(quán)模式、債權(quán)模式與股權(quán)模式三步曲。

“物權(quán)模式”，又稱“國(guó)家所有、國(guó)家經(jīng)營(yíng)”的模式或國(guó)營(yíng)企業(yè)模式，是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物。國(guó)家既是國(guó)有企業(yè)的所有者，也是國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。所有權(quán)（國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)）、經(jīng)營(yíng)權(quán)（國(guó)家經(jīng)營(yíng)權(quán)）和行政權(quán)三位一體，人財(cái)物產(chǎn)供銷(xiāo)等決策一攬無(wú)余。其缺乏獨(dú)立于國(guó)家投資者的法人資格，如同國(guó)家的算盤(pán)珠。它存在的目的不是盈利，而是執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃，完成國(guó)家生產(chǎn)任務(wù)。國(guó)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)成果與風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)統(tǒng)歸于國(guó)家。該模式導(dǎo)致了企業(yè)吃國(guó)家“大鍋飯”、職工吃企業(yè)“大鍋飯”，企業(yè)活力普遍匱乏。

“債權(quán)模式”又稱“承包租賃模式”或“國(guó)家所有、企業(yè)經(jīng)營(yíng)”模式，是我國(guó)在“所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)適當(dāng)分離”（以下簡(jiǎn)稱“兩權(quán)分離”）理論的指導(dǎo)下，為增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)活力而進(jìn)行的大膽嘗試。該模式以國(guó)務(wù)院1988年2月27日發(fā)布《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制暫行條例》、同年6月5日發(fā)布《全民所有制小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)暫行條例》為標(biāo)志。國(guó)家通過(guò)與企業(yè)訂立承包、租賃合同等方式賦予企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，但保留國(guó)家對(duì)企業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)?！皟蓹?quán)分離”理論雖強(qiáng)調(diào)企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性，但未禁止國(guó)家所有權(quán)中四項(xiàng)權(quán)能的具體行使，勢(shì)必導(dǎo)致兩個(gè)主體就同一客體行使同一權(quán)能時(shí)發(fā)生沖突。由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)受到國(guó)家所有權(quán)非規(guī)范、非理性的制約，企業(yè)必然缺乏獨(dú)立于投資者的法人資格、獨(dú)立意志與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，難以成長(zhǎng)為契合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的市場(chǎng)主體，難以實(shí)現(xiàn)從身份到人格的歷史轉(zhuǎn)變。

“股權(quán)模式”又稱“現(xiàn)代公司模式”或“企業(yè)所有、企業(yè)經(jīng)營(yíng)”的模式，是指國(guó)家享有股東權(quán)、企業(yè)享有法人所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與治理模式。物權(quán)、債權(quán)與股權(quán)都是財(cái)產(chǎn)價(jià)值的法律實(shí)現(xiàn)方式，并不必然發(fā)生財(cái)產(chǎn)價(jià)值的衰減。國(guó)企推行公司制改革后，國(guó)家所有制（全民所有制）的法律實(shí)現(xiàn)方式也將發(fā)生深刻變革。傳統(tǒng)的靜態(tài)、機(jī)械、單一、封閉的物權(quán)模式，以及隨意、有期限的債權(quán)模式，將被動(dòng)態(tài)、靈活、豐富、規(guī)范、開(kāi)放的股東權(quán)模式所取代。

全民股東對(duì)其投資設(shè)立的公司享有股東權(quán)，并以其認(rèn)繳注冊(cè)資本為限對(duì)公司債務(wù)負(fù)有限責(zé)任。公司具有獨(dú)立的法人地位，自主經(jīng)營(yíng)，公平競(jìng)爭(zhēng)。全民股東既可享有知情權(quán)、分紅權(quán)、轉(zhuǎn)股權(quán)、退股權(quán)、解散公司訴權(quán)，也可通過(guò)股東會(huì)、董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)等平臺(tái)參與公司治理。公司債權(quán)人和勞動(dòng)者等利益相關(guān)者亦可各行其權(quán)、各盡其責(zé)、各得其所。

股權(quán)模式以全國(guó)人大常委會(huì)1993年12月29日通過(guò)《公司法》為標(biāo)志?！豆痉ā反_立了國(guó)有獨(dú)資公司的法律地位，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)改制為投資主體多元化的有限責(zé)任公司與股份有限公司，引進(jìn)了以股東會(huì)、董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)為骨干內(nèi)容的現(xiàn)代公司治理制度，并為國(guó)有企業(yè)改制為股份有限公司后進(jìn)人資本市場(chǎng)融資、實(shí)現(xiàn)扭虧為盈，清除了制度障礙，奠定了法律基礎(chǔ)。該法后于2004年、2005年與2013年三次修訂。歷史已經(jīng)并將繼續(xù)證明，股權(quán)模式是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的最佳法律實(shí)現(xiàn)方式。

（三）“管人管事管資產(chǎn)”不符合股權(quán)的基本原理

《決定》提出：“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”。這一論述有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性與針對(duì)性。但在實(shí)踐中，國(guó)資監(jiān)管部門(mén)的主要職責(zé)經(jīng)常被誤解為“管人管事管資產(chǎn)”。

“管人管事管資產(chǎn)”的說(shuō)法不符合公司法及股權(quán)的基本原理。首先，除職工代表出任的董事、監(jiān)事外，所有董事、監(jiān)事均由股東會(huì)任免，董事長(zhǎng)由董事會(huì)任免，總經(jīng)理由董事會(huì)任免。全民股東即使是大股東，也無(wú)權(quán)越過(guò)股東會(huì)與董事會(huì)直接任免公司董事、監(jiān)事和總經(jīng)理，直接“管人”。其次，公司的宏觀決策由股東會(huì)作出，中觀決策由董事會(huì)作出，微觀決策由經(jīng)理層作出，大股東也不宜越俎代庖，代為“管事”。其三，全民股東向公司繳納的注冊(cè)資本已轉(zhuǎn)化為公司的法人財(cái)產(chǎn)，其也據(jù)以獲得股東權(quán)。既然全民股東喪失了對(duì)注冊(cè)資本的物權(quán)，公司對(duì)其取得的全部財(cái)產(chǎn)享有物權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，全民股東當(dāng)然不能直接“管資產(chǎn)”。

“管人管事管資產(chǎn)”的錯(cuò)誤說(shuō)法的理論根源在于，將股權(quán)誤解為具有直接占有、管領(lǐng)、支配、使用、處分與收益的物權(quán)。要貫徹十八屆三中全會(huì)精神，國(guó)資監(jiān)管部門(mén)等全民股權(quán)代理人必須實(shí)現(xiàn)由“管人管事管資產(chǎn)”到“管資本”的角色轉(zhuǎn)變，而“管資本”的核心就是“管股權(quán)”，代表全民股東對(duì)國(guó)企行使股東權(quán)。

國(guó)企改革能否成功、全民股權(quán)能否保值增值，都取決于股權(quán)的行使與保護(hù)工作。長(zhǎng)期以來(lái)，全民股東“只播種、不收獲”，行使的股東權(quán)內(nèi)容并不完全，影響了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。要完善國(guó)企的現(xiàn)代企業(yè)制度，全民股東代理人必須積極穩(wěn)妥地行使股東權(quán)利，盡快補(bǔ)課，收復(fù)“失地”。為維護(hù)自身的最佳利益，全民股東要善于行使知情權(quán)、表決權(quán)、訴權(quán)、分紅權(quán)，學(xué)會(huì)用手投票（表決權(quán)）、用腳投票（股權(quán)轉(zhuǎn)讓）、用鈔票投票（購(gòu)買(mǎi)股權(quán)）與用訴狀投票（行使訴權(quán)）。當(dāng)然，在全民股權(quán)為優(yōu)先股的情形下，表決權(quán)被凍結(jié)，但分取股利與剩余資產(chǎn)的權(quán)利受到法律的優(yōu)先保護(hù)。