李少杰

上個(gè)世紀(jì)，中國(guó)公民一度被稱(chēng)為“世界上最安全的人群”。但以2004年6月在阿富汗發(fā)生的武裝團(tuán)隊(duì)襲擊中鐵十四局、造成11名中國(guó)工人死亡的“6·10”事件為節(jié)點(diǎn)，過(guò)去十年間，中國(guó)公民人身安全在海外受到侵害的事件不斷發(fā)生。據(jù)察哈爾學(xué)會(huì)主席韓方明統(tǒng)計(jì)，2014年有1451名中國(guó)公民在海外死亡。這些事件讓中國(guó)公民和企業(yè)的海外安全問(wèn)題不斷凸顯。

上述局面之所以發(fā)生，很大程度上由于中國(guó)海外企業(yè)數(shù)量的增加。1979年，中國(guó)在境外僅有4家企業(yè)；目前有超過(guò)15000家的境內(nèi)投資主體在境外設(shè)立了超過(guò)40000家企業(yè)。這也直接帶動(dòng)了中國(guó)勞務(wù)輸出的增長(zhǎng)。截至2014年年底，中國(guó)有超過(guò)100萬(wàn)名在外務(wù)工人員。

相比于歐美國(guó)家，中國(guó)企業(yè)大多集中于非洲、拉美等資源豐富但形勢(shì)相對(duì)動(dòng)蕩的國(guó)家和地區(qū)，這也在一定程度上增加了安全風(fēng)險(xiǎn)。以中石油為例，2012年其海外油氣投資項(xiàng)目發(fā)展到30個(gè)國(guó)家，技術(shù)服務(wù)業(yè)務(wù)分布50多個(gè)國(guó)家。這些國(guó)家和地區(qū)中，有30多個(gè)國(guó)家和地區(qū)被國(guó)際安保機(jī)構(gòu)和中國(guó)外交部認(rèn)定為較高風(fēng)險(xiǎn)或極高風(fēng)險(xiǎn)的級(jí)別。

由此，中國(guó)公民也從過(guò)去的“躺槍”到成為被針對(duì)打擊的對(duì)象。頻發(fā)的安全事件讓中國(guó)企業(yè)和公民對(duì)海外安全的需求日益增加。然而，單靠政府很難滿(mǎn)足這種需求，應(yīng)鼓勵(lì)中國(guó)安保公司“走出去”，切實(shí)提升自身能力，參與到全球安保服務(wù)市場(chǎng)的合作與競(jìng)爭(zhēng)中去。

海外安保難以單靠政府

應(yīng)該說(shuō)，中國(guó)政府保護(hù)本國(guó)企業(yè)和公民合法權(quán)益的意愿是十分強(qiáng)烈的，而且采取了包括領(lǐng)事保護(hù)、軍事保護(hù)和國(guó)際合作在內(nèi)的多種手段，但中國(guó)海外保護(hù)體系的建設(shè)仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

目前中國(guó)領(lǐng)事服務(wù)和保護(hù)尚不能完全滿(mǎn)足企業(yè)和公民的需求——外交部領(lǐng)事保護(hù)中心13位工作人員每年要處理約4萬(wàn)件領(lǐng)保案件。中國(guó)領(lǐng)事官員也多次提醒民眾要正確認(rèn)識(shí)領(lǐng)事保護(hù)——使領(lǐng)館的領(lǐng)事保護(hù)是有限度的，受到諸多條件和因素的限制。

短期內(nèi)，中國(guó)政府也缺乏足夠的軍事能力來(lái)應(yīng)對(duì)頻發(fā)的海外風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)在許多地方雖駐有維和部隊(duì)，卻很難被調(diào)動(dòng)。2012年初，中水電公司29名員工在蘇丹被綁架后，中國(guó)駐蘇丹當(dāng)?shù)鼐S和部隊(duì)強(qiáng)烈要求采取軍事行動(dòng)介入人質(zhì)解救，甚至提出“同胞一天不安全，官兵一天不上崗”的口號(hào)。但維和行動(dòng)畢竟是聯(lián)合國(guó)框架下的政治行動(dòng)，不是某一國(guó)的軍事行動(dòng)，需要遵循“三項(xiàng)基本原則”，因此，最終中國(guó)政府沒(méi)有批準(zhǔn)維和部隊(duì)的請(qǐng)求。當(dāng)年2月7日，遭劫持的中方人員在中國(guó)政府工作組的協(xié)調(diào)下安全獲救。

就國(guó)際合作而言，有學(xué)者建議借鑒德國(guó)、法國(guó)等歐盟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)國(guó)家間領(lǐng)事保護(hù)合作。但這只是一種良好的愿景，目前來(lái)說(shuō)效果極為有限。因?yàn)楸M管中方有要求東道國(guó)政府給予中資企業(yè)及人員保護(hù)的權(quán)力，卻無(wú)法掌握主動(dòng)權(quán)。考慮到一些動(dòng)蕩國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)甚至可能和恐怖組織、犯罪集團(tuán)相勾結(jié)，冀圖完全依靠領(lǐng)事保護(hù)解決問(wèn)題只能是一廂情愿。

因此，以政府為中心的安全治理機(jī)制，并不能從根本上解決中國(guó)公民和企業(yè)目前所面臨的安全困境。

中企大多聘用西方安保公司

面臨同樣的困境，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家多是采用市場(chǎng)化戰(zhàn)略，即依靠包括私營(yíng)安保公司在內(nèi)的市場(chǎng)手段謀求海外企業(yè)和公民的安全。在打擊索馬里海盜的國(guó)際合作中，美國(guó)一位高級(jí)官員曾直言不諱地說(shuō)：“海運(yùn)公司不應(yīng)該指望海軍來(lái)保護(hù)他們免受海盜的襲擊，而是應(yīng)該選擇雇傭武裝人員來(lái)自求平安?！?/p>

目前國(guó)際上著名的安保公司包括化險(xiǎn)咨詢(xún)（Control Risks）、杰富仕（G4S）等，一度臭名昭著的黑水公司也是其中之一。這些公司的服務(wù)內(nèi)容十分廣泛，涵蓋風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、安全培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)、安保審計(jì)、緊急撤退等各種服務(wù)。而其代表的市場(chǎng)力量也正在崛起。

中國(guó)企業(yè)也逐步學(xué)會(huì)和這些私營(yíng)安保企業(yè)打交道。十多年來(lái)，我們統(tǒng)計(jì)了70多條有關(guān)中資企業(yè)聘用私營(yíng)安保公司的記錄，其中被聘用的安保公司絕大多數(shù)仍是較為成熟的西方公司。以中石油為例，自2009年正式入駐伊拉克以來(lái)，較少有員工被綁架、襲擊、敲詐或勒索，這直接得益于其對(duì)私營(yíng)安保公司的部署和使用。

中遠(yuǎn)集團(tuán)則有著更為系統(tǒng)的部署，還曾使用安保公司打擊海盜。過(guò)往索馬里，加入護(hù)航編隊(duì)無(wú)疑是較為保險(xiǎn)穩(wěn)妥的一種解決方案。但出于準(zhǔn)時(shí)到達(dá)和避免違約的考慮，很多商船仍選擇冒險(xiǎn)前行。這種狀況下，中遠(yuǎn)集團(tuán)下屬的中遠(yuǎn)航運(yùn)股份有限公司于2010年率先使用武裝安保人員。一年后，該集團(tuán)“樂(lè)里輪”在印度洋遭遇海盜襲擊時(shí)，船員和隨行的武裝保安立刻反擊，成功擊退海盜。這一事件還創(chuàng)造了中國(guó)公司利用武裝保安擊退武裝海盜并取得勝利的紀(jì)錄。

更明顯的變化來(lái)自于中鐵十四局。“6·10”事件后，中鐵十四局改變?cè)袘?zhàn)略，更多依靠私營(yíng)安保公司來(lái)謀求自身安全。該公司將阿富汗昆都士的安全工作交由當(dāng)?shù)刈畲蟮拿绹?guó)USPI保安公司負(fù)責(zé)。該公司進(jìn)駐了150多名武裝安保人員，協(xié)助中鐵十四局進(jìn)行了全面的安保評(píng)估和大量的安保設(shè)施建設(shè)，全面提升了該項(xiàng)目的安保水平。2004年9月，恐怖分子對(duì)昆都士項(xiàng)目發(fā)動(dòng)恐怖襲擊，最終中方人員零傷亡。2006年12月，中鐵十四局的一處項(xiàng)目再次遭到襲擊，中方人員仍然安然無(wú)恙度過(guò)一劫。上述案例都證明了安保公司遂行安全保護(hù)的有效性。

中國(guó)安保公司的政策困境

如今，全球安保市場(chǎng)的規(guī)模已經(jīng)高達(dá)數(shù)千億美元，而西方大型安保公司通常依靠軍方和政府的合同支撐。中國(guó)企業(yè)在這一領(lǐng)域的規(guī)模也不斷擴(kuò)大，接近百億美元。據(jù)我們調(diào)查，目前有幾百家中國(guó)公司聲稱(chēng)自己有某種形式的海外安保業(yè)務(wù)。2012年，北京一家名為德威的安保公司和中石化簽訂了戰(zhàn)略合作伙伴協(xié)議，為其在境外的項(xiàng)目提供安保支持。中國(guó)海上安保公司華信中安則聲稱(chēng)，過(guò)去數(shù)年其為30多家中國(guó)航運(yùn)企業(yè)的600多個(gè)航次提供過(guò)武裝護(hù)航服務(wù)。

然而，在走出去為中國(guó)企業(yè)服務(wù)的過(guò)程中，中國(guó)安保公司由于缺少相應(yīng)的政策支持，仍面臨一系列問(wèn)題：

首先是中國(guó)安保公司在境外的持槍問(wèn)題。中國(guó)《刑法》規(guī)定，非法持有槍支、彈藥罪，情節(jié)嚴(yán)重的，將面臨三年以上七年以下有期徒刑。盡管其同樣規(guī)定“域外犯本法規(guī)定之罪的適用本法，但按本法規(guī)定的最高刑為三年以下有期徒刑的，可不予追究”，但大部分中國(guó)安保公司仍不放心，害怕在境外持有槍支會(huì)觸犯刑法，而面臨刑罰。

其次，中國(guó)安保企業(yè)以何種名義派遣人員到境外為中國(guó)企業(yè)提供安保服務(wù)。目前主流的派遣方式是境內(nèi)勞務(wù)派遣，即作為客戶(hù)方的員工派往境外開(kāi)展工作。保安人員的所有外派手續(xù)、工作安排、食宿等事宜由客戶(hù)方負(fù)責(zé)，保安公司則負(fù)責(zé)派出人員的日常薪酬、勞動(dòng)關(guān)系維護(hù)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等事宜。出于成本及簽證考慮，中國(guó)安保企業(yè)提供的服務(wù)較多集中在安全培訓(xùn)等適宜在國(guó)內(nèi)開(kāi)展的業(yè)務(wù)方面。這不利于中國(guó)安保企業(yè)走出去服務(wù)中國(guó)企業(yè)和公民。

再次，很多中資企業(yè)在境外投資時(shí)沒(méi)有落實(shí)安保投入的責(zé)任。2005年，商務(wù)部、外交部和國(guó)資委聯(lián)合行文以規(guī)范文件的形式，要求對(duì)外合作企業(yè)把安全防護(hù)費(fèi)用計(jì)入成本，推行符合國(guó)際慣例的合同條款。但安保投入的增加無(wú)疑會(huì)增加企業(yè)的項(xiàng)目成本，降低盈利水平。很多中資企業(yè)心存僥幸，存在“大預(yù)算小投入，小預(yù)算零投入”的現(xiàn)象，安保預(yù)算落實(shí)的情況不容樂(lè)觀。

上述問(wèn)題單靠私營(yíng)安保公司的力量根本無(wú)法解決，而需要政府部門(mén)出臺(tái)相應(yīng)的支持性文件。我認(rèn)為，槍支問(wèn)題可能一時(shí)無(wú)法取得突破，但應(yīng)考慮研究出臺(tái)允許安保公司使用相關(guān)設(shè)施進(jìn)行訓(xùn)練的辦法。針對(duì)簽證問(wèn)題，應(yīng)給予安保公司一些人員派遣上的便利。對(duì)于第三個(gè)問(wèn)題，一些地方政府出臺(tái)的補(bǔ)貼政策具有借鑒意義。比如，安徽省和吉林省相關(guān)部門(mén)提出，將對(duì)企業(yè)在特定國(guó)家的安全保衛(wèi)費(fèi)用，按照不超過(guò)企業(yè)實(shí)際支付費(fèi)用的50%給予補(bǔ)助。這不啻為政策創(chuàng)新方面的利好。此外，一些學(xué)者提出成立中國(guó)海外安全基金的做法，也極具啟發(fā)意義。