肖　菲，王桂麗

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我國新型職業(yè)農(nóng)民培育政策沿革探究

肖菲，王桂麗

摘要：自2012年中央一號文件首次提出大力培育“新型職業(yè)農(nóng)民”以來，新型職業(yè)農(nóng)民的培育政策逐漸形成了一個比較完善的框架，在新型職業(yè)農(nóng)民培育中扮演重要的角色。本研究基于政策文本分析法，較為系統(tǒng)地梳理了有關(guān)新型職業(yè)農(nóng)民的政策。從當(dāng)前政策文本看，其主要對新型職業(yè)農(nóng)民的內(nèi)涵、培育試點、培育主體、培育經(jīng)費投入以及資格認定方面進行相關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)出政策的延續(xù)性與層次性、部門的合作性與協(xié)調(diào)性、內(nèi)容的完善性與科學(xué)性等特點。從現(xiàn)有政策看，其在立法保障、公平性、執(zhí)行性和效益性方面依然有拓展和完善的空間。

關(guān)鍵詞：成人教育；職業(yè)教育；新型職業(yè)農(nóng)民；培育；政策

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出了“產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路必然需要具有現(xiàn)代化素質(zhì)的農(nóng)業(yè)從業(yè)者來實現(xiàn)?！罢呤且环N權(quán)力的經(jīng)濟體現(xiàn)，它是地方情景中那些被利用和爭奪的一系列技術(shù)和實踐?！盵1]為此，“新型職業(yè)農(nóng)民培育”成為國家諸多政策文件中的重要話題。自2012年中央一號文件首次提出大力培育“新型職業(yè)農(nóng)民”以來，在短短5年時間內(nèi)，國家對新型職業(yè)農(nóng)民的培育政策不斷探索試點，逐漸形成了一個比較完善的政策框架。通過有效梳理相關(guān)政策文件，我們可以管窺新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的基本內(nèi)容、特點以及缺憾，從而為政策發(fā)展提供相關(guān)思考。

一、我國新型職業(yè)農(nóng)民培育政策沿革

培育新型職業(yè)農(nóng)民是促進城鄉(xiāng)一體化、社會和諧發(fā)展的重大舉措，也是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的有效途徑，更是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。政策的支撐是新型職業(yè)農(nóng)民培育的必要保障。黨中央、國務(wù)院及相關(guān)部門高度重視新型職業(yè)農(nóng)民的培育工作，出臺了一系列的政策文本。

2012年之前的中央一號文件都非常重視農(nóng)民培育的話題，如2004年，中央一號文件中提出“加強對農(nóng)村勞動力的職業(yè)技能培訓(xùn)”，“鼓勵各類教育培訓(xùn)機構(gòu)、用人單位開展對農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)”[2]。2012年中央一號文件明確提出，“以提高科技素質(zhì)、職業(yè)技能、經(jīng)營能力為核心，大規(guī)模開展農(nóng)村實用人才培訓(xùn)，培養(yǎng)農(nóng)村發(fā)展帶頭人、農(nóng)村技能服務(wù)型人才、農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營型人才，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，對未升學(xué)的農(nóng)村高初中畢業(yè)生免費提供農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)?！盵3]該文件不僅首次提出“新型職業(yè)農(nóng)民”的概念，也明確了新型職業(yè)農(nóng)民的類型和應(yīng)該具備的能力。

2013年中央一號文件提出了新型職業(yè)農(nóng)民的培育對象，強調(diào)“著力加強農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)。充分利用各類培訓(xùn)資源，加大專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場經(jīng)營者培訓(xùn)力度”[4]。

2014年的中央一號文件繼續(xù)加強對新型職業(yè)農(nóng)民的培訓(xùn)，“落實中等職業(yè)教育國家助學(xué)政策”，“開展面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的直通式氣象服務(wù)”，為新型職業(yè)農(nóng)民的發(fā)展提供便利和發(fā)展條件。同年，在國務(wù)院政府工作報告的六項重大修改中，對“積極推進農(nóng)村改革”一項專門增加“培育新型職業(yè)農(nóng)民”，以適應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的需要，破解“誰來種地”的難題。[5]

2015年中央一號文件中不僅強調(diào)“積極發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，大力培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民”，還要求“完善對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的金融服務(wù)”。[6]2015年國務(wù)院政府工作報告中指出，“要在穩(wěn)定家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上，支持種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)牧場、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體發(fā)展，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，推進多種形式適度規(guī)模經(jīng)營?！盵7]同時，為了給新型職業(yè)農(nóng)民的發(fā)展提供土地保障，2015年十八屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，深化農(nóng)村土地制度改革”[8]。

2016年中央一號文件對新型職業(yè)農(nóng)民的培育描述較為詳細，包括將職業(yè)農(nóng)民教育納入國家教育培育發(fā)展規(guī)劃，支持農(nóng)業(yè)院校辦好涉農(nóng)專業(yè)，健全農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校體系，加強新型職業(yè)農(nóng)民的隊伍建設(shè)、資金支持等。

由此可以看出，國家高度重視新型職業(yè)農(nóng)民的培育，并在宏觀政策方面指明了我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)民發(fā)展的方向和思路，不僅旨在解決“誰來種地”的難題，更旨在解決“怎樣種地”的問題，以此來推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐，更好地惠及廣大農(nóng)民。

二、我國新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的基本內(nèi)容

當(dāng)前我國正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，新型職業(yè)農(nóng)民培育的政策建設(shè)，既是對國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略的響應(yīng)，也是新常態(tài)下解決三農(nóng)問題的必然要求，更是國家強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)的重大舉措。通過對相關(guān)文件的梳理，當(dāng)前政策主要關(guān)注如下方面的內(nèi)容。

1.新型職業(yè)農(nóng)民內(nèi)涵的演變

“新型職業(yè)農(nóng)民”一詞不是舶來品，其出現(xiàn)也不是一蹴而就的，而是在特定的歷史背景下經(jīng)歷了一個逐漸演變的過程。早在2005年，農(nóng)業(yè)部在《關(guān)于實施農(nóng)村實用人才培養(yǎng) “百萬中專生計劃”的意見》中初步界定了“職業(yè)農(nóng)民”的從業(yè)領(lǐng)域，提出“農(nóng)村勞動力中具有初中及以上文化程度，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)以及農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展等領(lǐng)域的職業(yè)農(nóng)民”[9]為農(nóng)村實用人才的培育對象。

2005年10月，十六屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，提出要“培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民”[10]。2006年中央一號文件中再次指出，“提高農(nóng)民整體素質(zhì)，培養(yǎng)造就有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民”[11]。這時，政策術(shù)語由“職業(yè)農(nóng)民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶滦娃r(nóng)民” 。2007年，新型農(nóng)民培養(yǎng)寫進黨的十七大報告，強調(diào)要“培育有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民”[12]，首次實現(xiàn)了由“培養(yǎng)”到“培育”的轉(zhuǎn)變，更加注重通過“環(huán)境”和“扶持”去“育”[13]。之后，隨著新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的實施，國家層面的政策文件就更多地使用“新型農(nóng)民”這一表述。

2012年，中共中央國務(wù)院發(fā)布中央一號文件明確提出“大力培育新型職業(yè)農(nóng)民”，其中“新型職業(yè)農(nóng)民”的表述取代了“新型農(nóng)民”，這也可以看作是“職業(yè)農(nóng)民”與“新型農(nóng)民”的有機結(jié)合，此后，國家政策文件中統(tǒng)一使用“新型職業(yè)農(nóng)民”。2013年，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于新型職業(yè)農(nóng)民培育試點工作的指導(dǎo)意見》，指出新型職業(yè)農(nóng)民是指“以農(nóng)業(yè)為職業(yè)、具有一定的專業(yè)技能、收入主要來自農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)從業(yè)者，主要包括生產(chǎn)經(jīng)營型、專業(yè)技能型和社會服務(wù)型職業(yè)農(nóng)民”[14]。由此，我國相關(guān)政策明確了新型職業(yè)農(nóng)民的類型及內(nèi)涵特征，對新型職業(yè)農(nóng)民也有了較為明確的界定。

“新型職業(yè)農(nóng)民培育”經(jīng)歷了由“職業(yè)農(nóng)民”“新型農(nóng)民”到“新型職業(yè)農(nóng)民”，由“培養(yǎng)”到“培育”的政策演變。新型職業(yè)農(nóng)民是相對于傳統(tǒng)農(nóng)民、身份農(nóng)民、兼業(yè)農(nóng)民而言的，雖然政策有較為明確的界定，但是新型職業(yè)農(nóng)民仍然是一個處于變化發(fā)展中的概念。這一術(shù)語的出現(xiàn)，既是中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略決策使然，也標(biāo)志著我國農(nóng)民開始由身份型向職業(yè)型轉(zhuǎn)變。然而，新型職業(yè)農(nóng)民的內(nèi)涵依然存在模糊不清的地方，例如其來源、勝任力要求以及與傳統(tǒng)農(nóng)民的區(qū)別等。同時，在我國提及“農(nóng)民”一詞，大多數(shù)人想到更多的是一種身份和社會等級，而不是一種職業(yè)，那么如何實現(xiàn)這種心理上的轉(zhuǎn)變也是一個亟待解決的問題。

2.新型職業(yè)農(nóng)民的培育試點

在國家的大力推動下，加快新型職業(yè)農(nóng)民培育試點建設(shè)成為一個風(fēng)向標(biāo)。2012年，為了貫徹落實中央一號文件和全國農(nóng)業(yè)科技教育工作會議精神，加快培育新型職業(yè)農(nóng)民，農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)了《新型職業(yè)農(nóng)民培育試點工作方案》，方案指出，在各地自愿申請基礎(chǔ)上，確定100個縣(市、區(qū))開展包括財政扶持、農(nóng)業(yè)金融、政策傾斜、科技傳授為一體的新型職業(yè)農(nóng)民培育試點工作，積極探索新型職業(yè)農(nóng)民培育的培育模式和認定管理辦法，探索建立新型職業(yè)農(nóng)民的政策扶持體系。[15]2013年，為了進一步推進新型職業(yè)農(nóng)民培育工作，農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于新型職業(yè)農(nóng)民培育試點工作的指導(dǎo)意見》，積極探索構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)制度，加強新型職業(yè)農(nóng)民的認定管理，落實新型職業(yè)農(nóng)民扶持政策。2014年8月農(nóng)業(yè)部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好2014年農(nóng)民培訓(xùn)工作的通知》，其中新型職業(yè)農(nóng)民培育試點工作范圍由100個市縣擴大到2個示范省、14個示范市和300個示范縣。[16]2015年試點范圍增加為4個整省、20個整市和500個示范縣。由此看出，新型職業(yè)農(nóng)民的培育試點規(guī)模越來越大，涉及面也越來越廣，并在實踐中檢驗了現(xiàn)有政策的有效性。

3.新型職業(yè)農(nóng)民的資金扶持

2012年國家財政部、國家發(fā)展和改革委員會、教育部、人力資源和社會保障部制定的《關(guān)于擴大中等職業(yè)教育免學(xué)費政策范圍進一步完善助學(xué)金制度的意見》規(guī)定: “農(nóng)民學(xué)員只要能夠完成省級教育行政部門認定的全日制教學(xué)計劃，均應(yīng)該享受免學(xué)費和助學(xué)金政策，做到應(yīng)免盡免，應(yīng)補盡補。”[17]2014年教育部、農(nóng)業(yè)部還起草了《新型職業(yè)農(nóng)民中等職業(yè)教育學(xué)生資助辦法》，建議建立國家出資購買農(nóng)民學(xué)習(xí)成果的公益性補償制度。在《關(guān)于做好2014年農(nóng)民培訓(xùn)工作的通知》中也提出，在中央財政安排農(nóng)民培訓(xùn)補助資金的支持下，大力開展新型職業(yè)農(nóng)民培育工作，對符合條件者頒發(fā)新型職業(yè)農(nóng)民證書，并配套創(chuàng)設(shè)相關(guān)政策予以扶持。2015年中央財政安排11億元農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費，同時還撥款26億元推進基層農(nóng)技推廣體系改革和建設(shè)。資金的扶持和保障，不僅使新型職業(yè)農(nóng)民的培育成為可能，也為新型職業(yè)農(nóng)民的發(fā)展提供前進的動力和堅實的基礎(chǔ)。

4.新型職業(yè)農(nóng)民的培育主體

新型職業(yè)農(nóng)民的培育需要相關(guān)機構(gòu)的參與和支持，否則難以為繼。2013年7月，農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校建設(shè)加快構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系的意見》，強調(diào)發(fā)揮農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校在農(nóng)民教育培訓(xùn)和農(nóng)村實用人才培養(yǎng)中的主渠道作用，加快構(gòu)建以農(nóng)廣校為基礎(chǔ)依托的新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系。[18]2014 年教育部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合制定的《中等職業(yè)學(xué)校新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)方案》提出，50歲以下、初中學(xué)歷的農(nóng)民均可報名參加職業(yè)教育并獲國家認可的中等職業(yè)教育學(xué)歷。[19]這標(biāo)志著中等職業(yè)教育率先向一線成年務(wù)農(nóng)農(nóng)民開放，促進了中職學(xué)校參與新型職業(yè)農(nóng)民培育活動。2016年，《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》指出，“加強涉農(nóng)專業(yè)全日制學(xué)歷教育，支持農(nóng)業(yè)院校辦好涉農(nóng)專業(yè)，健全農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校體系，定向培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民?！盵20]誰來承擔(dān)新型職業(yè)農(nóng)民培育工作，已然成為政府政策關(guān)注的重要問題。農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校、農(nóng)業(yè)院校等已成為新型職業(yè)農(nóng)民的培育主體，應(yīng)該積極發(fā)揮它們的教育和培訓(xùn)功效。當(dāng)然，我們不能僅僅局限于這三類主體，凡是能夠承擔(dān)新型職業(yè)農(nóng)民培育的機構(gòu)都應(yīng)該納入其框架范圍內(nèi)。

5.新型職業(yè)農(nóng)民的資格認定

資格認定工作是銜接教育培訓(xùn)和扶持政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，且有利于新型職業(yè)農(nóng)民人才隊伍的建設(shè)。隨著新型職業(yè)農(nóng)民試點工作的不斷探索和對國外經(jīng)驗的借鑒，我國正在積極探索推進新型職業(yè)農(nóng)民的資格認定工作。2015年6月，農(nóng)業(yè)部制定《關(guān)于統(tǒng)籌開展新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村實用人才認定工作的通知》(以下簡稱《通知》)，該《通知》結(jié)合前幾年的試點實踐經(jīng)驗指出，各地在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和生產(chǎn)要求，以職業(yè)素養(yǎng)、教育培訓(xùn)狀況、知識技能水平、生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模等為參考要素，提出生產(chǎn)型新型職業(yè)農(nóng)民的認定條件，根據(jù)實際逐步確立初中高三個等級的認定標(biāo)準(zhǔn)。

除了規(guī)范認定標(biāo)準(zhǔn)外，還規(guī)范了新型職業(yè)農(nóng)民的認定程序，同時做好證書發(fā)放工作，并建立保障措施。雖然由于地區(qū)差異致使新型職業(yè)農(nóng)民的認定工作存在一定的困難，但是《通知》的發(fā)布極大地推動了新型職業(yè)農(nóng)民的發(fā)展培育，也為建立完善新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村實用人才培養(yǎng)制度積累了經(jīng)驗。如果把新型職業(yè)農(nóng)民資格認定與政策扶持、優(yōu)惠待遇等有機結(jié)合起來，無疑能推動更多的新型職業(yè)農(nóng)民參與到資格認定中去。

三、我國新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的特點

1.政策的延續(xù)性和層次性

“公共政策的連續(xù)性關(guān)系到公共利益的實現(xiàn)。一旦一項關(guān)系公共利益的合理政策不能夠保持連續(xù)性，則會增加政策的隨意性，容易出現(xiàn)朝令夕改，無章可循，全局性變成了片面性，長遠性變成了短期性，從而使得公共政策難以為繼。”[21]新型職業(yè)農(nóng)民的培育不是一朝一夕的事情，也并非國家或個人單獨能完成的事情，需要各個層面，協(xié)同共進。通過梳理發(fā)現(xiàn)，自2012年國家首次提出大力培育新型職業(yè)農(nóng)民后，每年的中央一號文件、國務(wù)院政府工作報告以及“十三五”規(guī)劃中都對新型職業(yè)農(nóng)民培育做出了重要的部署，在政策設(shè)計上體現(xiàn)了連續(xù)性的特點。這種連續(xù)性的政策使得新型職業(yè)農(nóng)民培育工作從短期性的工作任務(wù)變成了長遠性的工作目標(biāo)，從局部性策略變?yōu)槿中詰?zhàn)略，有利于該理念深入到國民意識中，從戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實行動。除此之外，新型職業(yè)農(nóng)民培育政策體現(xiàn)了中央與地方的有效聯(lián)結(jié)。農(nóng)業(yè)部、財政部、教育部、科技部等部門都積極配合國家頂層設(shè)計推出意見方案，為新型職業(yè)農(nóng)民的培育提出可供實施的具體措施和扶持政策。各地政府(如江蘇、四川、安徽、吉林等)根據(jù)本地的實際情形出臺符合本地發(fā)展新型職業(yè)農(nóng)民的扶持政策，給予政策、資金、培訓(xùn)等方面的保障。

2.部門的合作性與協(xié)調(diào)性

加拿大著名的環(huán)境管理專家湯普森(Derek Thompson)、麥克艾格(James Mc-Cuaig)和威爾克斯(Brian Wilkes)認為，跨部門合作是帶來更好決策和結(jié)果、帶來方法創(chuàng)新以達到整個社會可持續(xù)發(fā)展的基本工具。[22]從上文分析可以看出，國家各相關(guān)部門都大力支持新型職業(yè)農(nóng)民的培育工作，各部門各司其職，積極配合。其中，以農(nóng)業(yè)部為中堅，教育部、財政部、國家發(fā)改委、科技部、人力資源和社會保障部等部門合力輔助，教育部促進新型職業(yè)農(nóng)民的職業(yè)教育和培訓(xùn)，財政部通過農(nóng)業(yè)部為新型職業(yè)農(nóng)民的發(fā)展提供資金支持，每年財政部都會為新型職業(yè)農(nóng)民的培育和農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展提供充裕的財政保障。公共政策“既是社會利益分配方案付諸現(xiàn)實的實踐過程，也是相關(guān)各方為爭取自身‘比較利益’最大化而進行‘討價還價’的博弈過程，若利益各方無法達成相對合理的妥協(xié)方案，政策執(zhí)行便難以實現(xiàn)有效均衡”[23]。通過不同部門直接利益的協(xié)調(diào)和溝通，教育部、科技部等部門為新型職業(yè)農(nóng)民的發(fā)展提供教育培訓(xùn)、科技支持等，從而實現(xiàn)新型職業(yè)農(nóng)民培育政策逐步完善，也保證了相關(guān)政策在現(xiàn)實中有效執(zhí)行的可行性。

3.內(nèi)容的完善性與科學(xué)性

任何一項政策的制定與執(zhí)行都是為了實現(xiàn)某種目標(biāo)，這種目標(biāo)就是政策之善，也是評價一項政策是否符合倫理的標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)構(gòu)學(xué)派認為，公共政策之善體現(xiàn)在政策內(nèi)容體系的完善。只有政策內(nèi)容逐步完善，其“善”才能逐步實現(xiàn)。從近5年有關(guān)新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的發(fā)展趨勢看，其內(nèi)容框架逐步走向完善，主要體現(xiàn)在：(1)從政策的角度明確了新型職業(yè)農(nóng)民的對象，使得政策執(zhí)行有了較為明確的“受眾對象”；(2)從政策角度明確了新型職業(yè)農(nóng)民的培育主體，使得相關(guān)機構(gòu)與部門明確了自身在其中的價值；(3)從政策角度明確了新型職業(yè)農(nóng)民培育的經(jīng)費投入，作為一項教育事業(yè)，需要足夠的經(jīng)費保障，從而確保培育行為的有序進行；(4)從政策角度明確了新型職業(yè)農(nóng)民的培育目標(biāo)，從而使得政策“受眾對象”明確自身發(fā)展方向。當(dāng)然，任何一項政策走向“善”的道路，都需要不斷完善自身。為此，現(xiàn)有政策提出了培育試點工作，通過試點工作的展開，能夠有效地完善現(xiàn)有政策體系，從而使得政策逐步走向科學(xué)性。

四、我國新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的若干思考

新型職業(yè)農(nóng)民培育政策制定和完善是一個不斷探索的過程。通過現(xiàn)有政策框架的梳理發(fā)現(xiàn)，其正逐步走向規(guī)范化和科學(xué)化，從而有效地推動實踐的開展。當(dāng)然，作為一項惠農(nóng)政策，其依然有不斷拓展的空間。

1.新型職業(yè)農(nóng)民培育的法制化問題

當(dāng)前，我國全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。法律作為法治社會最主要的規(guī)則，在所有社會規(guī)范中最具有確定性和國家強制性。雖然，現(xiàn)有的《農(nóng)業(yè)法》《勞動法》《義務(wù)教育法》等法律法規(guī)提及了農(nóng)民教育與培訓(xùn)工作,但大多數(shù)都是原則性的規(guī)定，缺乏可操作性，對新型職業(yè)農(nóng)民的培育缺乏規(guī)范的、有針對性的條款。[24]最近幾年，有關(guān)新型職業(yè)農(nóng)民政策逐步出臺，但是沒有一部專門針對新型職業(yè)農(nóng)民的法律法規(guī)?？v觀其他國家的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化歷程，都是把新型職業(yè)農(nóng)民的培育作為發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要工程，并從立法層面來保障其順利實施，如美國的《2012年農(nóng)業(yè)法草案》、英國的《農(nóng)業(yè)培訓(xùn)局法》、德國的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》、韓國的《后繼農(nóng)民教育法》等等。因此，借鑒國外的成功經(jīng)驗，結(jié)合當(dāng)前新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展實際，是否能夠啟動新型職業(yè)農(nóng)民培育的立法工作，對培育對象、方式、培育主體、經(jīng)費支持、獎勵和考核機制等在法律上進行規(guī)定。新型職業(yè)農(nóng)民培育的法制化是其迅速發(fā)展的根本保障，有利于實現(xiàn)新型職業(yè)農(nóng)民培育在制度和政策上的穩(wěn)定性、連續(xù)性和具體化。

2.新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的公平性問題

美國學(xué)者戴維·伊斯頓(David Easton)認為，“一項政策的實質(zhì)在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們?！盵25]因此，“政策是對全社會的價值做權(quán)威性的分配”[26]。這也就意味著，新型職業(yè)農(nóng)民培育政策需要彰顯“公平性”的價值理念。然而，我國地域遼闊，在國內(nèi)整體經(jīng)濟社會發(fā)展水平、土地制度、人口結(jié)構(gòu)等方面大不相同，導(dǎo)致相關(guān)政策在執(zhí)行或?qū)嵤┻^程中，遭受到各種要素的干擾，“公平性”并沒有得到良好體現(xiàn)，存在著經(jīng)費投入差異大、培訓(xùn)對象選擇的隨意性、地區(qū)政策執(zhí)行的落差等?？梢哉f，公共政策的本質(zhì)是國家對政治價值的分配，如何分配這些政治價值？受眾從該分配中獲取什么？過程如何？這關(guān)系到政策受眾對象的尊嚴與自我生活目標(biāo)的實現(xiàn)，是公共政策必須考慮的問題。為此，無論性別、種族、年齡、地域如何，任何有意愿成為新型職業(yè)農(nóng)民的個體都應(yīng)該得到相關(guān)政策的“普及”，在參與培訓(xùn)、經(jīng)費投入等方面體現(xiàn)“公平性”的價值理念。當(dāng)然，公平并不意味著絕對公平。為此，根據(jù)我國的實際情況，新型職業(yè)農(nóng)民培育政策需要在培育群體、經(jīng)費投入、資格認定等方面體現(xiàn)一定的區(qū)域特色，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。

3.新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的執(zhí)行性問題

政策的執(zhí)行可以看作為任何政策的核心環(huán)節(jié)?；舳髦赋觯骸罢邎?zhí)行指公私組織或團體為了致力于先前政策決定所設(shè)立的政策目標(biāo)的實現(xiàn)而采取的各項行動。這些行動可以歸結(jié)為兩大要項：一是將政策轉(zhuǎn)化為可運作的努力，二是為實現(xiàn)政策所確定的目標(biāo)而做出持續(xù)的努力?！盵21]新型職業(yè)農(nóng)民是一個新興的群體，培育大批有技術(shù)、經(jīng)營意識和市場意識的農(nóng)民，廣大民眾要有主動意愿和積極參與的行動。為此，政策執(zhí)行首先應(yīng)該加大對相關(guān)政策的宣傳，使得相關(guān)政策深入民心。其次，組織問題是政策執(zhí)行過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。沒有專門機構(gòu)的組織發(fā)動，任何政策目標(biāo)都只能停留在構(gòu)想的階段。為此，要有效推展新型職業(yè)農(nóng)民培育政策，就需要成立一個新型職業(yè)農(nóng)民培育的政府職能部門，負責(zé)組織實施相關(guān)功能。第三，公共政策的本質(zhì)是運用權(quán)威對社會利益進行公正的協(xié)調(diào)，因此，政策執(zhí)行過程實質(zhì)上就是政策執(zhí)行主體與目標(biāo)群體在相互作用中對利益加以選擇的過程。為此，在新型職業(yè)農(nóng)民政策執(zhí)行過程中，需要協(xié)調(diào)相關(guān)教育部門、農(nóng)業(yè)管理部門以及參與群體之間的利益，從而避免各方由于利益受損而產(chǎn)生“退出意念”。第四，任何政策的執(zhí)行都需要經(jīng)費的投入，否則工作難以為繼。然而，在國家政策文件中，有關(guān)新型職業(yè)農(nóng)民培育的經(jīng)費規(guī)定還較為模糊，如《中等職業(yè)學(xué)校新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)方案試行》提出建立國家出資購買農(nóng)民學(xué)習(xí)成果的公益性補償制度，但具體補償補貼多少并沒有明確規(guī)定。為此，如何在明確經(jīng)費投入的前提下，對經(jīng)費投入進行細化和量化是未來政策完善的一個難點。

4.新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的效益性問題

公共政策是政府為了實現(xiàn)某種目的而做出的策略性選擇，是否實現(xiàn)了目標(biāo)，在多大程度上實現(xiàn)了目標(biāo)，實現(xiàn)該目標(biāo)所耗費的資源情況，這些都指向一個共同的問題——政策效益。政策 “需要重視的是目標(biāo)而非過程，委以責(zé)任需要明確目標(biāo)，提高效率要緊緊地盯住目標(biāo)”。雖然，該觀點有剛性之嫌，但是其凸顯的一個理念是，任何一項政策的實施都應(yīng)該緊緊關(guān)注效益，從而保障和體現(xiàn)政策的科學(xué)性和可行性。為此，推進新型職業(yè)農(nóng)民培育政策，不僅要重視條款的完善，更要重視政策效益的實現(xiàn)程度。這其實在某種程度上是檢驗現(xiàn)有政策是否完善。當(dāng)然，相比較于市場效益的“投入與產(chǎn)出比”，政策效益更加復(fù)雜。關(guān)注新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的效益性，需要從三個維度著手：一是制度層面的效益，即新型職業(yè)農(nóng)民培育政策是否對國家制度與法律體系產(chǎn)生效果，是否完善了國家宏觀管理的功能；二是社會秩序?qū)用娴男б?，即該政策是否在新型職業(yè)農(nóng)民培育、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進社會發(fā)展等方面做出貢獻；三是政府自組織層面的效益，即政府在推動新型職業(yè)農(nóng)民培育工程中，為實現(xiàn)目標(biāo)所付出的公共性支出是否合理。

2012年中央一號文件首次提出大力培育“新型職業(yè)農(nóng)民”的理念，吹響了政策建設(shè)的號角，并不斷拓展延伸。公共政策最主要的功能是對社會進行權(quán)威性的分配，而這種分配是為公共目的需要進行的。伴隨著新型職業(yè)農(nóng)民培育實踐的不斷開展，公共目的在實踐中必然有所調(diào)整，而這種調(diào)整也需要政策不斷走向完善。

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責(zé)任編輯張軍濤

Research on Cultivation Policies of New Professional Farmers in China

XIAO Fei, WANG Gui-li/JiangxiScience&TechnologyNormalUniversity

Abstract:Since the concept of "new professional farmers" was first put forward by the No. 1 document from the national central government in 2012, the cultivation policy of new professional farmers has gradually developed into a fairly sophisticated framework and it plays an important role in cultivating new professional farmers. This study systematically investigates the policies concerning new professional farmers based on the analysis of policy text. From the perspective of policy text, it mainly stipulates the connotation, the pilot cultivation, the cultivation subject, the cultivation expenditure, and qualification confirmation, which reflects the characteristics of the continuity and tiers of the policy, the cooperation and coordination of departments, the perfectness and scientificity of the content. In terms of the existing policy, there's a lot space for growth in legislative guarantee, fairness, performance and profitability.

Key words:adult education; professional education; new professional farmers; cultivation; policy

收稿日期：2016-03-05

DOI:10.13425/j.cnki.jjou.2016.02.008

作者簡介：肖菲，江西科技師范大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事成人教育管理研究；王桂麗，江西科技師范大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院成人教育學(xué)碩士研究生，主要從事人力資源開發(fā)與教育研究(nst998@sina.com)

基金項目：國家社會科學(xué)基金教育學(xué)青年課題“基于職業(yè)化的新型職業(yè)農(nóng)民學(xué)習(xí)策略與支持體系研究”(CKA150135)