馬金星

(中國社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720)

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論海事安全調(diào)查國際立法發(fā)展趨勢及啟示*

馬金星

(中國社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720)

海事安全調(diào)查是改進海上航行安全的重要措施。在偏重屬地管轄影響下，海事安全調(diào)查中的沿海國管轄與船旗國管轄存在失衡現(xiàn)象，IMO海事安全調(diào)查國際規(guī)則及其修正案生效實施，加速了海事安全調(diào)查國際立法統(tǒng)一化進程，擴大了參與海事安全調(diào)查的國家范圍，強化了海事安全調(diào)查中船旗國義務(wù)和對海員人權(quán)的保護。中國海事安全調(diào)查國內(nèi)法機制與國際立法不相契合，是由行政組織模式國別差異及國際話語權(quán)旁落造成的，但基于條約必須信守原則，中國有義務(wù)依據(jù)SOLAS公約的規(guī)定修訂國內(nèi)立法，區(qū)分責(zé)任調(diào)查與安全調(diào)查，解決國內(nèi)立法中的縱向沖突，調(diào)整調(diào)查內(nèi)容和遵循的原則，組建半獨立型海事安全調(diào)查機構(gòu)，強化相關(guān)領(lǐng)域國際合作。

海事安全調(diào)查；條約必須信守；非譴責(zé)性原則；有限政府；國際合作

海事安全調(diào)查，是以安全預(yù)防為目的，對海上事故或海上事件進行的調(diào)查或質(zhì)詢，包括收集和分析證據(jù)、確定引發(fā)因素和提出必要的安全建議。*參見《海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標準和建議做法規(guī)則》第2.11條。為規(guī)范海事安全調(diào)查國際規(guī)則，鼓勵成員國間合作調(diào)查，國際海事組織(International Maritime Organization，以下簡稱IMO)在《海難與事件調(diào)查規(guī)則》基礎(chǔ)上通過2008年《海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標準和建議做法規(guī)則》(以下簡稱《調(diào)查規(guī)則》)，該規(guī)則第1部分“總則”和第2部分“法定標準”作為強制性規(guī)定被并入1974年《國際海上人命安全公約》(以下簡稱“SOLAS公約”)第XI-1章第6條。*《海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標準和建議做法規(guī)則》并入1974年《國際海上人命安全公約》后，于2010年1月1日生效實施。See Code of the International Standards and Recommended Practices for a Safety Investigation into a Marine Casualty or Marine Incident, IMO Regulation MSC.255 (84), adopted on 13 June 2008.之后，IMO又相繼通過2013年《海事安全調(diào)查規(guī)則履行中支持調(diào)查的導(dǎo)則》、*See Guidelines to assist investigations in the implementation of the Casualty Investigation Code (Resolution MSC.255 [84]), IMO Resolution A.1075 (28), adopted on 4 December 2013.2014年《海事安全調(diào)查規(guī)則中支持調(diào)查官的導(dǎo)則》*See Para.10.10 Guidelines to assist investigators in the implementation of the Casualty Investigation Code, Amendments to the Code of the international standards and recommended practices for a safety investigation into a marine casualty or marine incident, IMO Resolution MSC.390 (94), adopted on 18 November 2014.和2015年《在職調(diào)查官職業(yè)援助》，[1]對《調(diào)查規(guī)則》予以修正和完善?！墩{(diào)查規(guī)則》及其補充規(guī)定的生效實施，標志著海事安全調(diào)查規(guī)則國際統(tǒng)一化進程逐步加快。受到海事技術(shù)、行政管理等多方面因素掣肘，我國在海事安全調(diào)查國內(nèi)立法方面，仍存有法制完善空間。履行國際公約義務(wù)、順應(yīng)海事安全調(diào)查國際立法趨勢，有必要探索我國海事安全調(diào)查法制改革的趨向，為我國履行國際公約義務(wù)、維護國家航運利益提供法律對策。

一、海事安全調(diào)查國際立法發(fā)展趨勢

(一)海事安全調(diào)查的國際公約

國際社會在《調(diào)查規(guī)則》通過前，已開始在相關(guān)公約中對海事安全調(diào)查做出安排，*如1966年《國際載重線公約》第23條、1970年《防止海員工傷事故公約》第2條、1976年《商船航運(最低標準)公約》第2條(g)項等國際公約，均從本公約適用范圍角度，要求締約國主管機關(guān)承諾，對適用公約的任何船舶發(fā)生的事故做出調(diào)查，在調(diào)查國認為有關(guān)此種調(diào)查結(jié)果的資料，有助于對公約做出進一步修訂時，應(yīng)將將此種調(diào)查報告呈交相關(guān)國際組織。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第94條第7款也規(guī)定，懸掛一國旗幟的船舶在公海上因海難或航行事故造成他國國民死亡或嚴重傷害，或?qū)λ麌啊⒃O(shè)施或海洋環(huán)境造成嚴重損害的，都應(yīng)由船旗國適當(dāng)?shù)暮细袢耸炕蛴写朔N人士在場的情況下進行調(diào)查。對于該另一國就任何這種海難或航行事故進行的任何調(diào)查，船旗國應(yīng)與該另一國合作。《調(diào)查規(guī)則》是在整合IMO既往相關(guān)決議*See IMO Regulation A.849 (20), Regulation A.884 (21).和相關(guān)公約規(guī)定基礎(chǔ)上出臺的?！墩{(diào)查規(guī)則》旨在促進事故調(diào)查的國際合作及其調(diào)查方法在全球統(tǒng)一實施，*IMO將海上事故分成八種類別：沉沒(Foundering)、失蹤(Missing)、火災(zāi)和爆炸、碰撞(Collision)、觸碰(Contact)、擱淺(Grounding)、惡劣天氣和冰損(Heavy Weather and Ice Damage)以及船體和機器(Hull and Machinery)損壞(包括主機喪失機動性)。See IMO MSC.1/Circ.433.使海事安全調(diào)查更具規(guī)范化?！墩{(diào)查規(guī)則》由前言、第Ⅰ部分(總則)、第Ⅱ部分(強制標準)和第Ⅲ部分(推薦做法)四部分組成，其中，總則部分確立了海事安全調(diào)查的目的，界定了海上事故、海上事件等二十二個基本概念，規(guī)定了第II部分和第III部分章節(jié)的適用范圍，明確海事安全調(diào)查以預(yù)防事故再次發(fā)生為目的，而非判明及追究事故各方責(zé)任，調(diào)查必須獨立于任何其他類型或性質(zhì)的調(diào)查。[2]《調(diào)查規(guī)則》將被調(diào)查的內(nèi)容分為海上事故和海上事件，海上事故調(diào)查是針對與船舶操作直接相關(guān)而發(fā)生的，導(dǎo)致船舶滅失損害、人員傷亡等的事件或事件后果的調(diào)查，海上事件調(diào)查指針對海上事故之外的，與船舶操作直接有關(guān)而發(fā)生的危及或如不改正將要危及船舶、其乘員或任何其他人員或環(huán)境的事件或事件后果的調(diào)查。*參見《海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標準和建議做法規(guī)則》第2.9條、第2.10條。第Ⅱ部分規(guī)定了十一項三大類內(nèi)容：一是關(guān)于海事調(diào)查機構(gòu)及調(diào)查人員的規(guī)定，包括海事安全調(diào)查機構(gòu)的確定及其義務(wù)、調(diào)查人員的權(quán)力、海事安全調(diào)查報告起草及提交。二是關(guān)于海事安全調(diào)查中的國家管轄權(quán)分配及國際合作，具體包括海上事故(事件)發(fā)生后，各有關(guān)國家相互通知的義務(wù)及通知的格式和內(nèi)容，船旗國與其他“有重大利益的國家”(Substantially Interested State)合作調(diào)查、平行調(diào)查，以及有重大利益的國家間合作調(diào)查。三是關(guān)于被調(diào)查人員的人權(quán)保護，主要包括海員享有保持沉默和不自證其罪的權(quán)利。*《海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標準和建議做法規(guī)則》第12.2條：“所有被要求提供證據(jù)的海員均須被告知海上安全調(diào)查的性質(zhì)和根據(jù)。另外，被要求提供證據(jù)的海員須被告知并獲準得到有關(guān)下列各項的法律建議：海上安全調(diào)查之后的任何訴訟中令自己負罪的任何潛在風(fēng)險；任何不使自己負罪的權(quán)利或保持沉默的權(quán)利；如向海上安全調(diào)查提供證據(jù)，為避免該證據(jù)被用于對抗自身而向該海員提供的任何保護?！钡冖蟛糠忠?guī)定了調(diào)查程序及各方協(xié)調(diào)、證據(jù)收集及被調(diào)查人保護等，為締約國實施海事安全調(diào)查提供指導(dǎo)意見?！墩{(diào)查規(guī)則》第I部分和第II部分在并入SOLAS公約后為強制性規(guī)定，第III部分為建議性規(guī)定，由締約國自主選擇或參考實施。*See IMO Regulation MSC.255 (84).

(二)海事安全調(diào)查國際公約的特點

海事安全調(diào)查國際規(guī)則經(jīng)歷了由分散到集中的發(fā)展過程?！墩{(diào)查規(guī)則》及其補充規(guī)定生效實施，加速了海事安全調(diào)查規(guī)則國際立法統(tǒng)一化和體系化進程，強化了船旗國的安全調(diào)查義務(wù)，并嘗試將海事安全調(diào)查與海員人權(quán)保護結(jié)合在一起。

第一，海事安全調(diào)查國際立法趨于統(tǒng)一。在《調(diào)查規(guī)則》出臺前，國際公約對海事安全調(diào)查采取分類規(guī)范的方式，即每一部公約規(guī)定的安全調(diào)查內(nèi)容僅限于本公約適用范圍內(nèi)發(fā)生的事故或事件。*如1970年《防止海員工傷事故公約》規(guī)定安全調(diào)查僅限于對海員人身生命造成嚴重傷亡的工傷事故；經(jīng)1978年議定書修訂的《1973年國際防止船舶造成污染公約》規(guī)定，安全調(diào)查僅針對本公約項下各附件適用船舶發(fā)生的、對海洋環(huán)境造成重大有害影響的任何事故。參見1970年《防止海員工傷事故公約》第2條第1款、第4款、經(jīng)1978年議定書修訂的《1973年國際防止船舶造成污染公約》第12條?！墩{(diào)查規(guī)則》不再根據(jù)引發(fā)船舶及設(shè)施、人員和海洋環(huán)境不安全因素的具體類型設(shè)置調(diào)查程序，而是將適用范圍限定為海上事故與海上事件兩類，在此范圍內(nèi)為締約國提供一致的調(diào)查方法和途徑。*參見《海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標準和建議做法規(guī)則》第1.1條。截止2016年5月20日，SOLAS公約締約國已達到162個，締約國船舶總噸位占全球船舶總噸位的98.53%，*See Summary of Status of Conventions. IMO. http://www.imo.org/en/About/Conventions/StatusOfConventions/Pages/Default.aspx,2016-05-21.由于該公約未針對《調(diào)查規(guī)則》第I部分和第II部分做出保留許可的規(guī)定，故所有公約締約國必須嚴格履行公約規(guī)定，使《調(diào)查規(guī)則》第I部分與第II部分得以充分和完全實施。

第二，借助規(guī)定有重大利益的國家擴大享有管轄權(quán)的國家范圍?！墩{(diào)查規(guī)則》第2.20條列舉了有重大利益的國家范圍，這些國家可以概括為三類：一是海上事故或事件的直接當(dāng)事國。包括涉事船旗國、事故地沿海國、事故中傷亡人員的國籍國，以及事故中受損人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的所有國或管轄國。二是海上事故或事件受影響國?！墩{(diào)查規(guī)則》將環(huán)境受到海上事故嚴重或重大損害的國家也納入到有重大利益的國家中，基于海洋污染的規(guī)模性與擴散性特征，一次事故可能波及多個國家，故海上事故中環(huán)境受損國不僅限于事故發(fā)生地沿海國，還包括臨近事故發(fā)生地周邊其他沿海國家。如2002年“威望號”事故發(fā)生地點位于西班牙領(lǐng)海內(nèi)，但油污實際已從西班牙北部海域擴散到法國和葡萄牙。[3]三是具有海事安全調(diào)查國認為對調(diào)查有用的重要信息的國家，以及海事安全調(diào)查國認為因其它原因而涉及其利益的國家。《調(diào)查規(guī)則》并沒有對上述國家范圍作進一步解釋，而是將識別有重大利益的國家的權(quán)利交由海事安全調(diào)查國行使，參考加拿大運輸安全委員會(Canada Transportation Safety Board)海上事故數(shù)據(jù)統(tǒng)計內(nèi)容，對調(diào)查有用的重要信息包括船舶構(gòu)造、船級認證、運載貨物、海員勞務(wù)派遣等，*See Transportation Safety Board of Canada, Statistical Summary-Marine Occurrences 2014, http://www.bst-tsb.gc.ca/eng/stats/marine/2014/ssem-ssmo-2014.asp, 2016-05-15.相應(yīng)地重要信息來源國或?qū)嶋H利益相關(guān)國包括船舶建造國、船級認證國、載運貨物來源國或裝港國、勞務(wù)派遣公司所在地國家等。

第三，強化船旗國實施海事安全調(diào)查的義務(wù)。有關(guān)船旗國的義務(wù)性規(guī)定占據(jù)了《調(diào)查規(guī)則》主要內(nèi)容，該規(guī)則明確表示船旗國單獨進行安全調(diào)查的權(quán)利不受妨礙，并在第13.2條有條件地賦予船旗國拒絕提供調(diào)查報告草案的權(quán)利，[4]具體表現(xiàn)為：其一，要求船旗國履行通知義務(wù)。《調(diào)查規(guī)則》在規(guī)定船旗國通知義務(wù)時，依據(jù)海上事故或事件發(fā)生地不同作了區(qū)分式規(guī)定，*參見《海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標準和建議做法規(guī)則》第5.1條、第5.2條。但無論海上事故或事件發(fā)生于何地，船旗國均有義務(wù)不遲延地，就船舶名稱及其船旗、IMO船舶識別號碼等信息，向沿海國、其他有重大利益的國家履行通知義務(wù)。*參見《海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標準和建議做法規(guī)則》第5.4條。其二，履行協(xié)商合作義務(wù)。協(xié)商是確定調(diào)查國范圍的前置程序，當(dāng)海上事故或事件發(fā)生在他國領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)或公海時，船旗國有義務(wù)與事故地沿海國或其他當(dāng)事國進行協(xié)商，確定調(diào)查國的范圍，*參見《海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標準和建議做法規(guī)則》第7.1條、第7.2條。船旗國與有重大利益的國家均須盡可能地合作，為有重大利益的國家參與海事安全調(diào)查做好安排。*參見《海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標準和建議做法規(guī)則》第10.1條。其三，履行調(diào)查義務(wù)。發(fā)生非常嚴重海上事故(Very Serious Casualty)船舶的船旗國，負責(zé)確保按照該規(guī)則進行并完成海事安全調(diào)查。待調(diào)查完成后，船旗國有義務(wù)向IMO提交調(diào)查報告的最終文本。如由其他國家或IMO公布調(diào)查報告，涉事船舶的船旗國有義務(wù)協(xié)助公眾及航運界獲取調(diào)查報告的細節(jié)。對于嚴重事故(Serious Casualty)和輕微事故(Less Serious Casualty)，如果船旗國已對事故做出調(diào)查報告，且調(diào)查報告中含有的信息有助于防止海上事故發(fā)生或減少其危害性，船旗國就有義務(wù)將該報告上交IMO。*參見《海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標準和建議做法規(guī)則》第14.2條。

第四，公平對待海員并保護其人權(quán)。海員是海上航運活動的實際參與人，位于航運人員構(gòu)成最底層，保護海員合法權(quán)益一直是國際海事界關(guān)注的重點。在《調(diào)查規(guī)則》出臺前，公平對待海員的內(nèi)容被籠統(tǒng)規(guī)定在有關(guān)人權(quán)保護相關(guān)公約中，雖然2005年IMO出臺《海上事故發(fā)生后公平對待海員的指南》，對海事安全調(diào)查中海員權(quán)益保護做出系統(tǒng)性規(guī)定，但是該指南并不具備強制效力，僅僅反映出國際海事界對公平對待海員的關(guān)切。[5]《調(diào)查規(guī)則》在海員人權(quán)保護方面吸收了《海上事故發(fā)生后公平對待海員的指南》的規(guī)定，將其轉(zhuǎn)換為強行法，明確要求當(dāng)事國在向海員調(diào)查取證時，必須明確告知被調(diào)查人該調(diào)查行為的性質(zhì)及法律基礎(chǔ)，所得證據(jù)是否用于追責(zé)，是否存在自證其罪的風(fēng)險，及為海員提供何種法律保護。如存在自證其罪的風(fēng)險，調(diào)查人必須告知海員享有保持沉默和不自證其罪的權(quán)利?！墩{(diào)查規(guī)則》將海員權(quán)益保護作為SOLAS公約締約國義務(wù)加以規(guī)定，凸顯出IMO對人權(quán)保護的重視，也必將促進公約締約國在海員人權(quán)保護方面的立法進程。

(三)對海事安全調(diào)查國際立法的評析

條約是推動當(dāng)代國際秩序法治化的主要方式。[6]2010年之前，IMO有關(guān)決議雖然為各國實施海事安全調(diào)查，提供了較為完善的程序規(guī)則與調(diào)查標準，但由于決議為建議性規(guī)定，導(dǎo)致IMO成員國之間在實施海事安全調(diào)查內(nèi)容、水平等方面參差不齊。國際社會在海事安全調(diào)查規(guī)則統(tǒng)一化方面，沒有發(fā)生質(zhì)的改變，也沒有充分實現(xiàn)IMO所主張的從完全依賴技術(shù)標準和技術(shù)研究來促進海上航行安全，向通過減少人的因素影響來研究提高海上航行安全水平理念的過渡，[7]其中很重的一個原因就在于IMO通過的上述決議、指南等對成員國不具有強制約束力?！墩{(diào)查規(guī)則》作為海事安全調(diào)查國際規(guī)則集大成者，對眾多國際公約和IMO決議中有關(guān)安全調(diào)查的實體及程序性規(guī)則作了編纂，嘗試協(xié)調(diào)船旗國和沿海國利益關(guān)系，解決國家間的司法管轄權(quán)和程序差異。海事安全調(diào)查規(guī)則國際統(tǒng)一化進程必將不斷加快，各國相關(guān)國內(nèi)法也勢必進行相應(yīng)地調(diào)整，調(diào)查理念及規(guī)則的趨同化將是未來海事安全調(diào)查立法發(fā)展的趨勢。

《調(diào)查規(guī)則》是國際海事安全調(diào)查強行法規(guī)則的發(fā)端?！墩{(diào)查規(guī)則》及其補充決議的生效實施標志著海事安全調(diào)查“軟法”時代的結(jié)束，在《調(diào)查規(guī)則》并入SOLAS公約之后，海事安全調(diào)查國際規(guī)則實現(xiàn)了由“軟法”向“硬法”的轉(zhuǎn)變。在權(quán)利主體方面，《調(diào)查規(guī)則》創(chuàng)制出有重大利益的國家的概念，并賦予其調(diào)查相應(yīng)海上事故或事件的權(quán)利，沖擊了傳統(tǒng)海事安全調(diào)查中沿海國管轄“一家獨大”的現(xiàn)象，在試圖扭轉(zhuǎn)沿海國管轄與船旗國管轄失衡局面的同時，進一步強化船旗國在海事安全調(diào)查中的管轄權(quán)，尤其是加強船旗國與船舶之間的“真正聯(lián)系”，要求船旗國擔(dān)負起管理船舶、維護海上航行安全的首要義務(wù)，從“第一道防線”著手提高海上航行安全系數(shù)，避免亡羊補牢式的安全補救，提高維護船舶海上安全的效能。

二、我國海事安全調(diào)查機制及立法現(xiàn)狀的評估

(一)我國海事安全調(diào)查立法現(xiàn)狀

我國海事安全調(diào)查立法包括一般立法和專門立法。一般立法主要包括《安全生產(chǎn)法》和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》，專門立法主要包括《海上交通安全法》和《海上交通事故調(diào)查處理條例》，以及《水上交通事故調(diào)查處理簡易程序規(guī)定》、《涉外海上事故或事件安全調(diào)查管理規(guī)定》等部門規(guī)章，上述一般立法與專門立法共同構(gòu)成了我國海事安全調(diào)查立法體系。

《安全生產(chǎn)法》第五章將科學(xué)嚴謹、依法依規(guī)、實事求是、注重實效確立為事故調(diào)查的基本原則，明確事故調(diào)查的目的為及時、準確地查清事故原因，查明事故性質(zhì)和責(zé)任，總結(jié)事故教訓(xùn)，提出整改措施。*參見《安全生產(chǎn)法》第83條、第85條?！渡a(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》在《安全生產(chǎn)法》基礎(chǔ)上對事故等級標準、調(diào)查機構(gòu)、參與人員、調(diào)查組職責(zé)、調(diào)查期限和調(diào)查報告涵蓋的內(nèi)容做了具體規(guī)定。《海上交通安全法》和《海上交通事故調(diào)查處理條例》適用于我國沿海港口、內(nèi)水和領(lǐng)海以及國家管轄的一切其他海域發(fā)生的海難事故，*參見《海上交通安全法》第2條、第50條，《海上交通事故調(diào)查處理條例》第3條第1款?！逗Ｉ辖煌ò踩ā芬?guī)定船舶、設(shè)施發(fā)生交通事故后，應(yīng)當(dāng)向主管機關(guān)遞交事故報告書和有關(guān)資料，接受調(diào)查處理；在事故調(diào)查過程中，被調(diào)查人須如實提供現(xiàn)場情況和與事故有關(guān)的情節(jié)，由調(diào)查機構(gòu)查明原因，判明責(zé)任。*參見《海上交通安全法》第42條?！逗Ｉ辖煌ㄊ鹿收{(diào)查處理條例》從報告、調(diào)查和處理三個角度對安全調(diào)查做了規(guī)定，明確事故發(fā)生地主管機關(guān)的管轄權(quán)，*參見《海上交通事故調(diào)查處理條例》10條。要求主管機關(guān)及時、客觀和全面調(diào)查事故，有權(quán)詢問有關(guān)人員，被調(diào)查人有義務(wù)接受調(diào)查并如實陳述，并提供真實的文書資料。公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)和海事仲裁委員會及法律規(guī)定的其他機關(guān)和人員因辦案需要可以查閱、摘錄或復(fù)制事故調(diào)查材料，審判機關(guān)確因開庭需要可以借用事故調(diào)查材料。*參見《海上交通事故調(diào)查處理條例》第11條、第12條、第13條、第14條?！渡嫱夂Ｉ鲜鹿驶蚴录踩{(diào)查管理規(guī)定》是直接依據(jù)《調(diào)查規(guī)則》制定的，*參見《涉外海上事故或事件安全調(diào)查管理規(guī)定》第1條。適用于在我國沿海水域發(fā)生的任何涉外海上事故或事件，以及中國籍船舶與外籍船舶之間在我國沿海水域以外發(fā)生的事故，該規(guī)定要求對中國籍國際航行船舶在任何水域發(fā)生非常嚴重海上事故必須進行安全調(diào)查。對外籍船舶上發(fā)生中國籍海員死亡、失蹤或中國籍海員為當(dāng)事人員的海上事故或事件、外籍船舶在中國領(lǐng)海或內(nèi)水發(fā)生的海上事故或事件和外籍船舶與中國籍非國際航行船舶之間在中國領(lǐng)海和內(nèi)水之外發(fā)生的海上事故或事件，可進行安全調(diào)查，并形成《涉外海上事故或事件安全調(diào)查報告》。*參見《涉外海上事故或事件安全調(diào)查管理規(guī)定》第10條、第18條。

(二)海事安全調(diào)查國內(nèi)立法與國際公約不契合的表現(xiàn)

我國海事安全調(diào)查國內(nèi)法與國際公約之間在調(diào)查理念和調(diào)查內(nèi)容方面存在顯著差異，法律、行政法規(guī)與部門規(guī)章之間存在立法沖突，海事安全調(diào)查秉持的基本原則和組織模式也與公約規(guī)定不相契合。

第一，海事安全調(diào)查中未區(qū)分海上事故和海上事件。除《涉外海上事故或事件安全調(diào)查管理規(guī)定》以外，《安全生產(chǎn)法》、《海上交通安全法》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》和《海上交通事故調(diào)查處理條例》均未對事故與事件做出區(qū)分，僅《海上交通事故調(diào)查處理條例》采取列舉的方式，對“海上交通事故”進行了定義。*參見《海上交通事故調(diào)查處理條例》第4條：“本條例所稱海上交通事故是指船舶、設(shè)施發(fā)生的下列事故：船舶、設(shè)施發(fā)生的碰撞、觸碰或浪損；觸礁或擱淺；火災(zāi)或爆炸；沉沒；在航行中發(fā)生影響適航性能的機件或重要屬具的損壞或滅失；其他引起財產(chǎn)損失和人身傷亡的海上交通事故”。且上述法律、行政法規(guī)所指的調(diào)查均為海上事故調(diào)查，即針對業(yè)已發(fā)生的、且造成危害后果的事故進行的調(diào)查或質(zhì)詢，未包括海上事故之外與船舶操作直接有關(guān)而發(fā)生的危及或如不改正將要危及船舶、其乘員或任何其他人員或環(huán)境的事件。然而，海上事故調(diào)查與海上事件調(diào)查存在顯著區(qū)別，海上事故調(diào)查的對象或內(nèi)容是業(yè)已出現(xiàn)且為人知悉的不利后果，而海上事件調(diào)查的對象或內(nèi)容只是對船舶及其上人員、設(shè)施結(jié)構(gòu)或環(huán)境具有威脅的因素。[8]《海上交通安全法》等國內(nèi)立法將海上事件排除于安全調(diào)查之外，顯然與《調(diào)查規(guī)則》的規(guī)定存在差距，需要予以修訂和完善。

第二，立法未確立“非譴責(zé)性”原則?！胺亲l責(zé)性”原則，是指以安全需要為目的，從純技術(shù)出發(fā)，全面開展事故調(diào)查，調(diào)查行為不為劃分過失或確定責(zé)任的原則。*《海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標準和建議做法規(guī)則》第1.1條。而我國《海上交通安全法》第43條、*《海上交通安全法》第43條：“船舶、設(shè)施發(fā)生的交通事故，由主管機關(guān)查明原因，判明責(zé)任?！薄逗Ｉ辖煌ㄊ鹿收{(diào)查處理條例》第15條無一例外地將“查明原因、判明責(zé)任”作為主管機關(guān)的職責(zé)，*《海上交通事故調(diào)查處理條例》第15條：“港務(wù)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)根據(jù)對海上交通事故的調(diào)查，作出《海上交通事故調(diào)查報告書》，查明事故發(fā)生的原因，判明當(dāng)事人的責(zé)任；構(gòu)成重大事故的，通報當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)?！崩壱?guī)定在一起，《安全生產(chǎn)法》第83條、*《安全生產(chǎn)法》第83條：“事故調(diào)查處理應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)嚴謹、依法依規(guī)、實事求是、注重實效的原則，及時、準確地查清事故原因，查明事故性質(zhì)和責(zé)任，總結(jié)事故教訓(xùn)，提出整改措施，并對事故責(zé)任者提出處理意見。事故調(diào)查報告應(yīng)當(dāng)依法及時向社會公布?！薄渡a(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第4條第2款也做了相似規(guī)定。*《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第4條第2款：“事故調(diào)查處理應(yīng)當(dāng)堅持實事求是、尊重科學(xué)的原則，及時、準確地查清事故經(jīng)過、事故原因和事故損失，查明事故性質(zhì)，認定事故責(zé)任，總結(jié)事故教訓(xùn)，提出整改措施，并對事故責(zé)任者依法追究責(zé)任。”甚至在最高人民法院民事審判第四庭、中國海事局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范海上交通事故調(diào)查與海事案件審理工作的指導(dǎo)意見》(法民四[2006]第1號)中，也規(guī)定調(diào)查所得證據(jù)可以用于民事、行政和刑事訴訟。*參見《關(guān)于規(guī)范海上交通事故調(diào)查與海事案件審理工作的指導(dǎo)意見》(法民四[2006]第1號)第1部分第五項：“海事調(diào)查報告及其結(jié)論意見可以作為海事法院在案件審理中的訴訟證據(jù)，除非有充分事實證據(jù)和理由足以推翻海事調(diào)查報告及其結(jié)論意見?！睆漠?dāng)前司法實踐看，幾乎所有海事訴訟案件的證據(jù)列表中，都有來自于海事部門調(diào)查所得的材料。在缺失“非譴責(zé)性”原則引導(dǎo)下，相關(guān)國內(nèi)立法非但沒有規(guī)定被調(diào)查人享有“不自證其罪和沉默權(quán)”，而是一致要求被調(diào)查人必須如實回答詢問，*參見《海上交通安全法》第42條。此類規(guī)定漠視了被調(diào)查人依據(jù)SOLAS公約第XI-1章第6條享有的權(quán)利，與我國負擔(dān)的公約義務(wù)存在差距。

第三，海事安全調(diào)查模式與公約規(guī)定不相洽。《調(diào)查規(guī)則》第1.2條要求海事安全調(diào)查應(yīng)分離于并獨立于任何其它形式的調(diào)查，*參見《海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標準和建議做法規(guī)則》第1.2條。而我國當(dāng)前海事安全調(diào)查仍屬于一種行政行為，調(diào)查沒有區(qū)分責(zé)任調(diào)查和安全調(diào)查。2010年交通運輸部海事局發(fā)布了《關(guān)于執(zhí)行IMO<事故調(diào)查規(guī)則>的通知》(海安全[2010]5號)，規(guī)定由中國海事局內(nèi)設(shè)的專職安全調(diào)查部門，按照《調(diào)查規(guī)則》的要求調(diào)查海上事故和海上事件。該通知中規(guī)定的“水上交通事故調(diào)查”，是指依照相關(guān)海事法律、法規(guī)對水上交通事故開展的行政調(diào)查的統(tǒng)稱；海事安全調(diào)查是指按照《調(diào)查規(guī)則》進行的調(diào)查，二者之間不排除、不干涉、不代替，兩者屬于平行調(diào)查，但海事安全調(diào)查可以調(diào)取水上交通事故調(diào)查所獲得的證據(jù)。雖然有如上規(guī)定，但目前我國尚未真正實現(xiàn)責(zé)任調(diào)查與安全調(diào)查相分離，兩種調(diào)查均由海事部門所屬的執(zhí)法單位實施，這與《調(diào)查規(guī)則》第16.1.1條的規(guī)定仍有一定差距。*《海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標準和建議做法規(guī)則》第16.1.1條：“為取得第16.1條所述結(jié)果，進行海上安全調(diào)查的調(diào)查員應(yīng)在職能上獨立于：1、涉及海上事故或海上事件的有關(guān)方；2、可對涉及海上事故或海上事件的個人或組織做出采取行政或紀律措施決定的任何人；及3、司法訴訟?！?/p>

(三)海事安全調(diào)查國內(nèi)立法與國際立法不契合的分析

行政組織模式不同是形成海事安全調(diào)查法律機制國別差異的原點。《調(diào)查規(guī)則》的內(nèi)容安排與歐美國家海事安全調(diào)查法律機制如出一轍，事實上，早在《調(diào)查規(guī)則》起草及通過前，美國、*See §4.3.1 Marine Casualty or Accident, Title 46 of the Code of Federal Regulations.加拿大、*See Transportation Safety Board of Canada, Statistical Summary-Marine Occurrences 2014, http://www.bst-tsb.gc.ca/eng/stats/marine/2014/ssem-ssmo-2014.asp, 2016-05-10.德國和日本等航運大國均已經(jīng)通過國內(nèi)法，[9]在本國實行安全調(diào)查與責(zé)任調(diào)查相分離的海事安全調(diào)查制度。這些國家在行政組織模式上均奉行“分權(quán)制”，在國家機構(gòu)及機構(gòu)職能配置中，同類型基本權(quán)力由不同的機關(guān)行使，[10]在構(gòu)建海事安全調(diào)查國內(nèi)法機制時，同樣遵循了西方自然正義中“任何人不能做自己案件的法官”，沖突的任何解決方案都不能包含有沖突解決者自己利益的權(quán)利制約原則，[11](P213)將安全調(diào)查機構(gòu)從海事行政組織中剝離出來，使安全調(diào)查機構(gòu)處于中立地位。出現(xiàn)上述暗合并非偶然，從《調(diào)查規(guī)則》前期立法準備和起草過程可以發(fā)現(xiàn)，正是美國、加拿大等國家合力借助IMO組織框架，將海事安全調(diào)查國內(nèi)法機制向國際社會推廣，推動海事安全調(diào)查國際規(guī)則由軟法向強行法過渡，最終在條約義務(wù)的框架下對其固化。[5]可以說，《調(diào)查規(guī)則》建立的調(diào)查機制是歐美國家普遍奉行的分權(quán)理論，向國際海事立法滲透的結(jié)果。我國海事安全調(diào)查法律機制是在構(gòu)建本國海事行政管理模式過程中，因應(yīng)海事管理需要和履行國際公約義務(wù)基礎(chǔ)上，通過立法及行政機構(gòu)改革逐步建立起來的，其存在基礎(chǔ)是我國行政組織模式，與美國等上述國家采用分權(quán)制完全不同。故海事安全調(diào)查國內(nèi)法與《調(diào)查規(guī)則》不契合實屬客觀現(xiàn)象，而非我國行政組織制度上的缺陷，其本源在于中西方行政組織模式的差異，這種差異性經(jīng)國際話語權(quán)的旁落，最終由政治層面上升至法律層面。

立法沖突和內(nèi)容遲滯是國內(nèi)立法與國際立法不契合的表征。我國海事安全調(diào)查法律、行政法規(guī)均以地理空間作為確立法適用范圍的依據(jù)，普遍只適用于我國管轄海域內(nèi)發(fā)生的事故。*參見《安全生產(chǎn)法》第2條、《海上交通安全法》第2條、第50條、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第1條、《海上交通事故調(diào)查處理條例》第3條。《涉外海上事故或事件安全調(diào)查管理規(guī)定》雖然將適用范圍擴展至我國管轄海域以外、外籍船舶上發(fā)生中國籍海員死亡、失蹤或中國籍海員為當(dāng)事人員的海上事故或事件，但該規(guī)定顯然與《安全生產(chǎn)法》等上位法規(guī)定相沖突，尤其是國內(nèi)海事行政立法*有關(guān)海事行政立法的概念，參見向明華.海事法要論[M].北京:法律出版社,2009:21;胡正良主編.海事法[M].北京:北京師范大學(xué)出版社,2009:4。已普遍不再將涉外關(guān)系作為區(qū)分法律適用“內(nèi)外有別”的情況下，類似《涉外海上事故或事件安全調(diào)查管理規(guī)定》等部門規(guī)章，顯然是為了滿足履約義務(wù)需要而倉促出臺的，未能顧及到海事安全調(diào)查國內(nèi)立法的位階特征，此類部門規(guī)章在上位法未作規(guī)定的情況下，自行對適用范圍做了擴張式規(guī)定，其結(jié)果是符合我國締結(jié)參加國際公約的規(guī)定，但卻存在縱向立法沖突，且在適用關(guān)系上無法依據(jù)《立法法》第92條予以調(diào)和。*《立法法》第92條：“同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”出現(xiàn)上述情況一方面說明，在中國籍國際航行船舶數(shù)量不斷攀升、航行范圍持續(xù)拓展背景下，既有國內(nèi)立法適用范圍滯后于國家海事安全利益的域外延伸，立法理念沒有伴隨IMO海事安全管理理念的革新而調(diào)整，立法內(nèi)容未及時納入或轉(zhuǎn)化我國締結(jié)、參加的相關(guān)海事公約，久而久之形成積弊。另一方面也證實，在實用主義立法傾向的干擾下，海事安全調(diào)查國內(nèi)法體系的完整性受到?jīng)_擊，造成不同淵源的法律規(guī)范之間出現(xiàn)沖突，影響了國內(nèi)法與國際法的對接適用。

三、我國海事安全調(diào)查法制改革的具體策略

(一)我國海事安全調(diào)查法制改革的法理基礎(chǔ)

我國是SOLAS公約的締約國，在條約必須信守原則約束下，有義務(wù)依照公約及其修正案改革海事安全調(diào)查國內(nèi)法機制，在程序公正原則的指導(dǎo)下區(qū)分安全調(diào)查與責(zé)任調(diào)查，依據(jù)有限政府理論調(diào)整海事行政機構(gòu)的職能配置。

第一，條約必須信守原則?！皸l約必須信守原則”(pacta sunt senvanda)是指，凡是有效的條約對其各當(dāng)事國有拘束力，必須由各該國善意履行。一般認為，條約必須信守原則存在兩個基本前提條件，即必須是合法的條約，及必須是對當(dāng)事國有效的條約。[12]我國是IMO成員國和SOLAS公約締約國，由于公約未針對《調(diào)查規(guī)則》第I部分和第II部分做出保留許可的規(guī)定，在條約必須信守原則約束下，我國有義務(wù)頒布一切必要的法律、法令、命令和規(guī)則，并采取一切必要的其他措施，使《調(diào)查規(guī)則》中的強制性規(guī)定在國內(nèi)得以充分和完全實施。*參見1974年《國際海上人命安全公約》第1條(b)項。換言之，在條約必須信守原則約束下，行政組織模式的差異和國際話語權(quán)問題讓位于履約義務(wù)，在SOLAS公約及其附則有效期限內(nèi)，我國必須善意地履行公約的規(guī)定，依約行使自己的權(quán)利、履行自己的義務(wù)，而不得違反。*參見《維也納條約法公約》第26條。

第二，程序公正原則。程序公正原則，指制定和實施規(guī)范性法律文件及其他政策時，應(yīng)遵循公正合理程序安排的原則。[13]公正合理的程序安排來自于程序的控權(quán)性和平等性，我國海事行政機構(gòu)(海事局)負有履行水上交通安全監(jiān)督、航海保障等行政管理和執(zhí)法職責(zé)，*有關(guān)海事局職能參見，中華人民共和國海事局.MSA職能. http://www.msa.gov.cn/html/haishizhichuang/MSAZZ/20141211/86183E24-A5E6-4476-9DB6-B954A3E287DE.html, 2016-05-22。在身份上完全具備成為海上事故和事件致害方或受益者的可能，在責(zé)任調(diào)查與安全調(diào)查主體競合模式下，海事行政機構(gòu)的身份特征顯然不足以使其規(guī)避濫權(quán)和擅斷的嫌疑，此時，調(diào)查結(jié)論供給方恰恰是海上事故或事件的當(dāng)事人，而中立的第三方。故《調(diào)查規(guī)則》中調(diào)查主體的制度設(shè)計雖然源于分權(quán)制理論，但其蘊含的程序公正原則，尤其是通過約束權(quán)力行為，防止權(quán)力失控導(dǎo)致實體不公正，維護法律權(quán)威的理念，卻是大陸法系與英美法系國家普遍接受的。

第三，有限政府理論。有限政府理論是試圖通過限制國家對社會生活的干預(yù)，來協(xié)調(diào)個人權(quán)利與政府權(quán)力的關(guān)系，在公民個人自由與政府權(quán)力間尋求平衡的政府理論。[14]有限政府理論最早由約翰·洛克(John Locke)在《政府論》中加以系統(tǒng)闡述，[15]該理論在二戰(zhàn)后被學(xué)者們重新挖掘和整理，*關(guān)于有限政府理論的發(fā)展史及代表理論，參見詹福滿,苗靜.有限政府理論的現(xiàn)代解讀[J].法律科學(xué)，2005, (3):9-10。其中有關(guān)政府職能的分配理論對海事安全調(diào)查法制改革最具借鑒意義，*國內(nèi)學(xué)者對有限政府爭論是圍繞自由主義的政府觀進行論戰(zhàn)的，本部分將有限政府理論作為我國海事安全調(diào)查法制改革的理論基礎(chǔ)加以分析，無意于糾纏該理論引發(fā)的自由主義政府觀爭議。參見錢振明.有限政府及其理論:研究之現(xiàn)狀與問題[J].蘇州大學(xué)學(xué)報,2002,(4):21-22。即事故或事件原因調(diào)查是否屬于政府不可分割的核心職能。尋找事故或事件原因是海事安全調(diào)查的目的本源，這與通過行政或司法方式判明責(zé)任不同，后者所具有的譴責(zé)性特征及功能是以獨立的國家權(quán)力形態(tài)出現(xiàn)，尋找海上事故或事件原因更接近于客觀陳述，其中不存在價值評判，進而也就不直接參與國家權(quán)力的分割?？陀^上，海事安全調(diào)查的運行目的具有單一性，即發(fā)現(xiàn)引發(fā)因素和其他安全風(fēng)險，*參見《海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標準和建議做法規(guī)則》第1.1.1條。影響該目的實現(xiàn)的因素主要來自三方面：一是調(diào)查者的中立程度；二是調(diào)查者具有的專業(yè)技能；三是安全調(diào)查的實施方法。在我國現(xiàn)行海事安全調(diào)查模式下，只有第一個影響因素與政府職能存在關(guān)聯(lián)，其他影響因素對于任何參加安全調(diào)查的主體都具有普適性。而調(diào)查者的中立程度直接取決其與海上事故或事件當(dāng)事各方的身份關(guān)系，也就是說，對現(xiàn)行安全調(diào)查模式中海事行政機構(gòu)的權(quán)力分割，更多是實現(xiàn)其治理功能的回歸，與國家權(quán)力形態(tài)重組沒有必然的聯(lián)系，只要調(diào)查者在身份上能夠?qū)崿F(xiàn)中立，調(diào)查者是國家機關(guān)還是其他性質(zhì)的第三方調(diào)查機構(gòu)，對于實現(xiàn)安全調(diào)查目的沒有實質(zhì)性影響。

(二)修訂海事安全調(diào)查相關(guān)國內(nèi)立法

《海上交通安全法》與《海上交通事故調(diào)查處理條例》自頒布實施以來，從未進行過修訂，已經(jīng)落后于相關(guān)國際公約的發(fā)展。我國有必要根據(jù)《調(diào)查規(guī)則》及SOLAS公約第XI-1章第6條，修正海事安全調(diào)查國內(nèi)法機制，增進國內(nèi)法之間、國內(nèi)法與國際公約之間的相洽性。

第一，在區(qū)分海上事故與海上事件基礎(chǔ)上確立“非譴責(zé)性”原則。在海事安全調(diào)查中區(qū)分事故與事件不僅是《調(diào)查規(guī)則》的規(guī)定，也是主要航運國家國內(nèi)法的普遍做法，[16](P23)修訂《海上交通安全法》和《海上交通事故調(diào)查處理條例》時，我國應(yīng)當(dāng)對海上事故與海上事件做出立法區(qū)分，將海上事件補充至海事安全調(diào)查范疇內(nèi)，規(guī)定調(diào)查信息僅在為海上交通安全的需要，或《調(diào)查規(guī)則》允許的其他情況下，才能公開。調(diào)查得到的所有證據(jù)應(yīng)避免用于刑事、民事、紀律或行政程序，以保護被調(diào)查人員，鼓勵其還原事故發(fā)生的真實原因。本文建議，在修訂上述法律、行政法規(guī)時，應(yīng)根據(jù)主管機關(guān)職能的不同，將“查明原因”與“判明責(zé)任”分別規(guī)定在不同機關(guān)履職條款下，并比照《調(diào)查規(guī)則》第1.1條的規(guī)定增加一條，即“海上事故與海上事件調(diào)查不為劃分過失或確定責(zé)任”，在立法上分離責(zé)任調(diào)查與安全調(diào)查，確保海事安全調(diào)查客觀公正。

第二，在立法引入海員沉默權(quán)和不自證其罪的規(guī)定。沉默權(quán)和不自證其罪的規(guī)定可以制約安全調(diào)查中的濫用權(quán)力，減弱調(diào)查人員對陳述的依賴程度，有利于保護海員人身自由和人格尊嚴不受侵害。[17]《調(diào)查規(guī)則》突出對海員權(quán)利的保護，并以公約義務(wù)的形式要求締約國一體遵行，表明IMO海事公約已經(jīng)不滿足于單純對技術(shù)性規(guī)則的調(diào)整，正在向國際人權(quán)法領(lǐng)域滲透和靠攏。根據(jù)以往IMO海事公約出臺的規(guī)律?？梢灶A(yù)計，未來《調(diào)查規(guī)則》第III部分有關(guān)海員人權(quán)保護的內(nèi)容，*參見《海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標準和建議做法規(guī)則》第24.2條?？赡軙鸩接赡壳暗摹敖ㄗh做法”向強制性規(guī)定轉(zhuǎn)變。在修訂《海上交通安全法》等法律法規(guī)時，我國應(yīng)當(dāng)引入《調(diào)查規(guī)則》第12.2條的規(guī)定，明確被調(diào)查人員享有沉默權(quán)和不自證其罪的權(quán)利，以及安全調(diào)查機關(guān)的告知義務(wù)。并且，規(guī)定安全調(diào)查機關(guān)在調(diào)查過程中，必須告知被調(diào)查人此類調(diào)查的性質(zhì)，以及被調(diào)查人員享有保持沉默、不自證其罪的權(quán)利，允許其獲得法律援助。

第三，在立法中規(guī)定公約適用條款。IMO海事公約修訂頻繁，尤其是SOLAS公約幾乎每年都會被修訂，[18]由于我國沒有針對公約適用的專門立法，在海事立法領(lǐng)域通常以行政機關(guān)頒布的規(guī)范性文件的形式，聲明適用對我國生效的國際公約，這種方法雖然可以達到及時實施有關(guān)公約內(nèi)容的目的，但其自身法律效力值得商榷。如果針對每一公約修正案進行國內(nèi)二次立法轉(zhuǎn)化，國內(nèi)立法部門又將會面臨沉重的立法負擔(dān)。在平衡公約修改頻繁性與法律穩(wěn)定性之間的關(guān)系時，可以考慮在《海上交通安全法》、《海上交通事故調(diào)查處理條例》中引入公約適用條款，做出類似“中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約與本規(guī)定有不同規(guī)定的，適用該國際條約的規(guī)定；但是，中華人民共和國聲明保留的條款除外”的規(guī)定。*參見《海洋環(huán)境保護法》第97條、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第52條。如此以來，既為行政部門以規(guī)范性文件引入生效公約提供上位法依據(jù)，同時也保障了國內(nèi)法與IMO海事公約修訂步伐相協(xié)調(diào)，節(jié)約了公約及其修正案在國內(nèi)“轉(zhuǎn)化”適用的時間。

(三)組建半獨立型海事安全調(diào)查組織模式

SOLAS公約框架下海事安全調(diào)查組織模式主要有完全獨立型與半獨立型兩種。[16](23)完全獨立型組織模式中，負責(zé)海事安全調(diào)查的機構(gòu)在國家機構(gòu)組織中處于獨立地位，機構(gòu)直接向中央政府或國家議會負責(zé)，不隸屬于任何政府部門，由該機構(gòu)統(tǒng)一行使事故調(diào)查權(quán)。半獨立型組織下，海事安全調(diào)查機構(gòu)與履行海上安全監(jiān)管職責(zé)的機構(gòu)隸屬于同一個政府部門(如交通部)，機構(gòu)內(nèi)部實行垂直管理結(jié)構(gòu)。[8]本文認為，半獨立型組織模式更適宜我國海事安全調(diào)查組織模式改革，即在交通運輸部之下設(shè)立交通運輸安全調(diào)查委員會，由該委員會負責(zé)海事安全調(diào)查。

第一，半獨立型組織模式對國家行政機構(gòu)組織變動最小。如果依照完全獨立型組織模式設(shè)置安全調(diào)查機構(gòu)，則意味著該機構(gòu)將隸屬于全國人大常委會或國務(wù)院，而機構(gòu)設(shè)置方案進而需要全國人大審議通過。如此以來將產(chǎn)生兩方面的影響：一方面涉及到現(xiàn)行法律的修訂。在完全獨立型組織模式下，安全調(diào)查機構(gòu)作為獨立機構(gòu)將取代原有由政府主導(dǎo)的、分散在各部門的安全調(diào)查模式，由此意味著《海上交通安全法》等眾多法律法規(guī)均需要進行修訂。另一方面獨立設(shè)置安全調(diào)查機構(gòu)不僅需要前期漫長的論證研究、討論通過，一旦成型，還需要進行從中央到地方的機構(gòu)改革。相比較而言，通過半獨立型組織模式組建海事安全調(diào)查機構(gòu)，程序上更為簡化，只是在國務(wù)院組成機構(gòu)內(nèi)增設(shè)一個部門，不涉及對國務(wù)院組成機構(gòu)的合并或分立，不需提交全國人大審議通過，僅需要修改海事安全調(diào)查涉及的相關(guān)行業(yè)立法。因此，半獨立型組織模式更具有可行性與操作性。

第二，大部制改革后半獨立型組織模式更適宜于海事安全調(diào)查。2013年，國務(wù)院機構(gòu)改革將原鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運輸部后，標志著我國大交通的格局形成。[19]大交通格局使交通運輸部將水、陸、空三種交通方式的管理職能集于一身，管理模式朝著統(tǒng)一化和一體化趨勢發(fā)展，形成了綜合交通運輸管理體系。安全調(diào)查屬于系統(tǒng)工程，并非一時一地之事，也非某一管理部門或管理方式單槍匹馬可以完成的。海事安全調(diào)查屬于安全調(diào)查的一部分，影響海事安全的因素不僅來源于海上或船舶實際操作，與發(fā)生在陸上的貨物配載、勞務(wù)派遣等也具有牽連關(guān)系。大部制改革后，交通運輸部管理內(nèi)容涵蓋了水、陸、空運輸系統(tǒng)各個環(huán)節(jié)，在交通運輸部之下設(shè)立運輸安全調(diào)查委員會，負責(zé)包括海上交通安全在內(nèi)的海權(quán)調(diào)查，能夠借助于交通運輸部的行政職能，在調(diào)查過程中協(xié)調(diào)或指揮涉及海上交通安全監(jiān)管的不同部門通力合作，共同完成海事安全調(diào)查，避免因行業(yè)管理分散而引發(fā)的部際協(xié)調(diào)問題，能夠在最大限度內(nèi)統(tǒng)合安全調(diào)查資源。此外，這種制度安排與《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第19條規(guī)定的調(diào)查組織模式也不存在沖突，可以通過國務(wù)院授權(quán)的方式，組建交通運輸安全調(diào)查委員會，以替代以往海上事故調(diào)查中臨時組織的事故調(diào)查組，調(diào)查機構(gòu)由臨時性向常設(shè)性轉(zhuǎn)變。

第三，半獨立型組織模式有助于我國應(yīng)對IMO成員國強制審核機制。IMO第26次大會A.1018(26)號決議將“IMO成員國自愿審核機制”轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭茖徍藱C制，并于2015年全面實施。[20]強制審核被看作是IMO評估成員國在相關(guān)IMO海事公約下，作為船旗國、港口國和沿海國履行公約義務(wù)和責(zé)任的重要工具。由于《調(diào)查規(guī)則》與SOLAS公約第XI-1章第6條已經(jīng)生效，依據(jù)《調(diào)查規(guī)則》的規(guī)定組建海事安全調(diào)查機構(gòu)、履行SOLAS公約相關(guān)義務(wù)，將是我國接受IMO強制審核的內(nèi)容之一。半獨立型組織模式在調(diào)查機構(gòu)設(shè)置程序具有便捷性、少耗時的特征，而且交通運輸部海事局長期負責(zé)實施IMO海事公約，履行船旗國及港口國監(jiān)督管理義務(wù)，故該模式會不僅有助于我國在短時間內(nèi)應(yīng)對IMO成員國強制審核機制，而且不會割裂交通運輸部的履約職能，不會造成海事安全維護履約內(nèi)容和履約方式的碎片化。

(四)強化海事安全調(diào)查國際合作

國際合作是實施海事安全調(diào)查的重要環(huán)節(jié)，是涉外海事安全調(diào)查不可缺少的部分?！墩{(diào)查規(guī)則》規(guī)定了重大利益的國家與事故調(diào)查國之間的合作框架式，要求當(dāng)事國以“盡實際可能”的方式進行國際合作，對此，我國可考慮以《海事調(diào)查合作備忘錄》的形式細化與其國在海事安全調(diào)查領(lǐng)域內(nèi)的合作。

第一，與相關(guān)國家簽訂《海事調(diào)查合作備忘錄》。我國可以考慮與一些海上交通安全維護實質(zhì)利益國簽訂《海事調(diào)查合作備忘錄》，為日后合作開展海事安全調(diào)查提供便利。在該備忘錄中，我國可以依據(jù)《調(diào)查規(guī)則》與其他當(dāng)事國約定，在我國管轄海域內(nèi)發(fā)生的事故和事件由我國負責(zé)組織調(diào)查，允許海上交通工具的登記國、代理人所在國、*參見《海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標準和建議做法規(guī)則》第2.1條：“代理人系指代表船東，租船人，或船舶經(jīng)營人，或貨主從事提供航運服務(wù)，包括安排船舶接受海上安全調(diào)查的任何自然人或法人?！痹O(shè)計國、建造國，各派出一名授權(quán)代表和若干名顧問參加調(diào)查。事故中有外國公民死亡或重傷，負責(zé)組織調(diào)查的部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)死亡或重傷公民所在國的要求，允許其指派一名專家參加調(diào)查。如有關(guān)國家無意派遣國家授權(quán)代表，負責(zé)組織調(diào)查的部門可以允許海上交通工具經(jīng)營人、設(shè)計、建造單位的專家或其推薦的專家參與調(diào)查。在我國登記、運營或由我國設(shè)計、建造的海上交通工具，在境外某一國家或地區(qū)發(fā)生事故的，我國可以委派一名授權(quán)代表及其顧問參加他國或地區(qū)組織的調(diào)查工作。在我國登記的海上交通工具在境外發(fā)生事故的，但事發(fā)地點不在某一國家或地區(qū)管轄海域內(nèi)的，由我國負責(zé)組織調(diào)查，也可以部分或者全部委托他國進行調(diào)查。海上交通工具經(jīng)營人所在國為我國，或由我國設(shè)計、建造的海上交通工具在境外發(fā)生事故的，但事發(fā)地點不在某一國家或地區(qū)境內(nèi)，如果登記國無意組織調(diào)查的，可以由我國負責(zé)組織海事安全調(diào)查。

第二，建立信息交換共享機制。涉外海事安全調(diào)查在調(diào)查內(nèi)容和調(diào)查依據(jù)方面具有國際化特征，尤其是在領(lǐng)海以外我國管轄海域，以及我國與鄰國存在爭議的海域中，海事安全調(diào)查與外交事務(wù)牽連關(guān)系更為密切。為維護國家海洋權(quán)益、協(xié)調(diào)當(dāng)事國之間的調(diào)查活動，我國應(yīng)通過《海事調(diào)查合作備忘錄》與相關(guān)當(dāng)事國建立信息交換共享機制。當(dāng)發(fā)生涉外海上事故或事件時，無論事故船舶是否屬于中國籍船舶，我國海事安全調(diào)查主管機關(guān)都應(yīng)及時將信息反饋至《調(diào)查規(guī)則》中列明的有重大利益的國家，協(xié)商進行調(diào)查。當(dāng)我國或其他當(dāng)事國為海事安全調(diào)查國時，在調(diào)查初步結(jié)束后，須向有重大利益的國家送交報告草案，供其對報告草案發(fā)表意見。在信息交換共享機制中，當(dāng)我國作為海事安全調(diào)查國時，可以依據(jù)《調(diào)查規(guī)則》第13.2條，要求有重大利益的國家在獲得我國明確許可前，或除非該報告或文件已由我國公布，不得散發(fā)或?qū)е律l(fā)、公布，也不得允許其他國家獲得報告草案或其中任何部分。

四、結(jié)語

綜上，海事安全調(diào)查是查明海難事故發(fā)生原因，有效遏制海難事故再發(fā)生，增進海上交通安全的重要措施。《調(diào)查規(guī)則》的通過對于統(tǒng)一全球海事安全調(diào)查規(guī)則內(nèi)容具有重大的意義。我國是SOLAS公約締約國，在IMO強制履約審核機制約束下，我國需要根據(jù)《調(diào)查規(guī)則》及其修正案規(guī)定，順應(yīng)海事安全調(diào)查發(fā)展趨勢，在相關(guān)國內(nèi)法中確立“非譴責(zé)性”原則，適時引入海員沉默權(quán)和不自證其罪的規(guī)定，增加公約適用條款，組建半獨立型海事安全調(diào)查組織模式，以修正我國海事安全調(diào)查法律路徑，履行相應(yīng)地公約義務(wù)。

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責(zé)任編輯：周延云

On the International Legislation Development of Maritime Safety Investigation and Its Enlightenment

Ma Jinxing

(Institute of Law, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100720, China)

Maritime safety investigation is an important measure to improve the safety of marine navigation. Under the influence of territorial jurisdiction, there exists an imbalance between coastal state and flag state jurisdiction in marine safety investigation. The implementation of IMO maritime safety investigation rule and its amendments accelerates the uniform trend of international maritime safety investigation legislation, expands the range of countries participating in the investigation, and strengthens the flag states' obligations and seafarers' human rights protection. As a result of national differences in administrative organization mode and international discourse power loss, China domestic maritime safety investigation legal systems were not compatible with the international legislation; however, based on pacta sunt senvanda, China should amend domestic legislation in accordance with SOLAS Convention, discriminate between obligation and safety investigation, coordinate legal conflicts and adjust the content and principles of maritime safety investigation, set up semi-independent investigation mechanism, and intensify international cooperation in related fields.

maritime safety investigation; pacta sunt senvanda; non-blame principle; limited government; international cooperation

2012-02-12

教育部重大攻關(guān)項目“中國與鄰國海洋權(quán)益爭端問題的國際法理研究”(12JZD048)；國家社會科學(xué)基金“南海搜救合作的國際法問題研究”(15CFX073)；中國博士后科學(xué)基金項目(2016M590174)

馬金星(1986-)，男，天津人，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所博士后流動站研究人員，助理研究員，法學(xué)博士，主要從事國際法研究。

D996.9

A

1672-335X(2016)05-0030-09