郭偉和

(中國政法大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，北京 102245)

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從一種規(guī)訓(xùn)技術(shù)走向一種社會(huì)建設(shè)
——社會(huì)工作參與現(xiàn)代國家治理的作用轉(zhuǎn)變

郭偉和

(中國政法大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，北京 102245)

治理的概念早在上個(gè)世紀(jì)九十年代就被俞可平教授引入中國，直到2013年中共十八屆三中全會(huì)上，才作為下一步全面深化改革的總目標(biāo)，而被學(xué)術(shù)圈內(nèi)外廣泛接受。然而，在談?wù)撋鐣?huì)工作與社會(huì)治理的關(guān)系之前，我們首先還是要梳理清楚治理的不同理論流派，然后再結(jié)合現(xiàn)實(shí)社會(huì)工作參與社會(huì)治理的具體方式和發(fā)揮的具體作用，來建構(gòu)二者的理想關(guān)系模式。

一、社會(huì)治理的不同理論流派

治理的概念除了俞可平先生從國際政治科學(xué)引入的公共事務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)制之外，其實(shí)還包括西方國家的新公共管理運(yùn)動(dòng)開辟的管理技術(shù)方向，以及法國思想家?？滤_辟的權(quán)力技術(shù)的方向。國際政治領(lǐng)域的知名學(xué)者詹姆斯·羅西瑙最早談國際事務(wù)治理時(shí)，強(qiáng)調(diào)的是沒有政府的治理網(wǎng)絡(luò)和協(xié)調(diào)機(jī)制，因?yàn)榈侥壳盀橹?，還沒有一個(gè)全球政府的出現(xiàn)，只有一些國際組織和全球非政府組織網(wǎng)絡(luò)。所以，當(dāng)涉及國際事務(wù)時(shí)，沒有一個(gè)統(tǒng)一的政府來管治，而是依靠國際組織搭建的多層次、多中心的平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行磋商，形成國際公約和協(xié)議，來推動(dòng)不同國家進(jìn)行簽字生效和執(zhí)行。然而，西方國家的新公共管理運(yùn)動(dòng)所談?wù)摰闹卫砀拍钍菑?qiáng)調(diào)國家公共事務(wù)和福利服務(wù)，通過外包策略，引入市場(chǎng)機(jī)制，激勵(lì)和協(xié)調(diào)民間機(jī)構(gòu)參與到地方公共事務(wù)和福利服務(wù)的生產(chǎn)提供過程。新公共管理的治理概念是為了配合二十世紀(jì)80年代消減福利國家負(fù)擔(dān)、走出福利國家危機(jī)所推行的管治策略的變化。這個(gè)管治策略進(jìn)而通過全球化運(yùn)動(dòng)，在世界銀行和國際貨幣基金組織的配合下，成為第三世界受助國家政府機(jī)構(gòu)改革的處方，開始在非洲和拉丁美洲進(jìn)行推廣。新公共管理運(yùn)動(dòng)下的國家政府改革方向強(qiáng)調(diào)的就是政府權(quán)威的授權(quán)下放、公共資源使用的決策透明性、公共資源使用的公眾參與、公共資源使用的負(fù)責(zé)交待，通過這些治理程序的開放、民主和公眾參與，目的是實(shí)現(xiàn)有效的和滿意的治理效果。實(shí)際上，這些治理結(jié)構(gòu)和治理程序的轉(zhuǎn)變，背后還有一個(gè)重要的支撐就是?？滤f的權(quán)力技術(shù)的改變。他早在1977—1980年左右在法蘭西學(xué)院的系列演講中，就開始談?wù)撐鳉W國家理性和權(quán)力技術(shù)的轉(zhuǎn)變。他認(rèn)為，自從馬基雅維利確立了現(xiàn)代君主權(quán)威來源和司法權(quán)力模式，西歐國家逐步轉(zhuǎn)向了重商主義國家理性和行政權(quán)力模式，然后又轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)國家理性和對(duì)應(yīng)的規(guī)訓(xùn)權(quán)力技術(shù)和安全配置權(quán)力模式*米歇爾·?？轮?，錢翰、陳曉徑譯：《安全、領(lǐng)土和人口：法蘭西學(xué)院演講系列，1977—1978》，上海人民出版社2010年版。。當(dāng)今民族國家一般都是以國民經(jīng)濟(jì)的財(cái)富增長(zhǎng)作為其公共政策的目標(biāo)，為此需要提供對(duì)應(yīng)的合格國民主體和確保人口流動(dòng)的安全。圍繞這個(gè)政策目標(biāo)，現(xiàn)代人文和社會(huì)科學(xué)以及對(duì)應(yīng)的教育、心理輔導(dǎo)、社會(huì)工作、公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)等才在現(xiàn)代國家治理體系中找到了自己的一席之地，發(fā)揮規(guī)訓(xùn)調(diào)控技術(shù)的效力。

二、作為一種規(guī)訓(xùn)技術(shù)的主流社會(huì)工作

以上三種治理的理論流派，為我們提供了一種比較完整的思考社會(huì)工作和社會(huì)治理的關(guān)系的理論基礎(chǔ)。狹義的社會(huì)工作是一種現(xiàn)代治理手段技術(shù)，他是為了規(guī)訓(xùn)那些偏差個(gè)體而產(chǎn)生的一種治理手段，目的是確保微觀主體的馴服和功能正常，成為現(xiàn)代國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)體系的正常乃至優(yōu)秀的成員。然而，這樣一種現(xiàn)代治理手段，并不能憑空產(chǎn)生，需要國家的治理結(jié)構(gòu)和治理體系的轉(zhuǎn)化?，F(xiàn)代社會(huì)工作是嵌入在現(xiàn)代國家的治理結(jié)構(gòu)和體系之中的。而現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)和體系和二十世紀(jì)80年代西方新公共管理運(yùn)動(dòng)提出來的組成原則相一致：要求國家權(quán)威對(duì)社會(huì)組織授權(quán)，要求公共事務(wù)決策的開放透明，要求公共事務(wù)的公眾參與，要求公共事務(wù)效果的負(fù)責(zé)對(duì)公眾交代等。只有這樣，專業(yè)的社會(huì)工作才能成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立自主的治理力量，參與到國家治理體系的構(gòu)建過程。如果國家治理結(jié)構(gòu)和模式是一種國家權(quán)威中心的，由各級(jí)政府機(jī)構(gòu)來把持控制公共事務(wù)，那么就不可能有專業(yè)化的社會(huì)工作發(fā)揮專業(yè)自主功能。所以，國家治理結(jié)構(gòu)和體系的轉(zhuǎn)變是專業(yè)社會(huì)工作發(fā)揮自己的專業(yè)效能的前提條件。如果沒有國家治理結(jié)構(gòu)和體系的轉(zhuǎn)變，一味地強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作要嵌入體制內(nèi)，那只不過是一種扭曲而變相的行政控制手段而已。

當(dāng)然現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)和體系的轉(zhuǎn)變，如果沒有專業(yè)化社會(huì)工作體系做配合，那么這個(gè)轉(zhuǎn)變就缺乏具體的技術(shù)手段來支撐，進(jìn)而導(dǎo)致一種有空相無能力的治理形態(tài)。所以，如果要把善治作為目標(biāo)，那么就需要一種治理能力的轉(zhuǎn)變和提升。提升國家的治理能力，不是僅僅靠提升行政管理能力就能滿足，而是靠提升與之配合的各項(xiàng)專業(yè)服務(wù)體系的能力。狹義的社會(huì)工作作為一種解決功能失調(diào)群體的規(guī)訓(xùn)技術(shù)，就是一種不同于行政管理技術(shù)的專業(yè)服務(wù)技術(shù)，只有授予其足夠的自治空間和資源，才能發(fā)揮其功能。因?yàn)橐?guī)訓(xùn)技術(shù)不同于行政監(jiān)管技術(shù)，規(guī)訓(xùn)技術(shù)是一種專業(yè)知識(shí)和專業(yè)手段的編排使用策略，要對(duì)個(gè)體的身體進(jìn)行精細(xì)的觀察、記錄和調(diào)控，進(jìn)而達(dá)到一種由外部控制到內(nèi)部控制的主體性塑造。所謂的外部控制是靠外部的激勵(lì)和約束來控制個(gè)體，內(nèi)部控制則是指?jìng)€(gè)體已經(jīng)能夠在靈魂深處內(nèi)化和演練外部行為模式，并且投入和增加心理能量給予心理對(duì)象，產(chǎn)生一種持續(xù)的心理動(dòng)力。不管是產(chǎn)生于弗洛伊德精神分析流派的社會(huì)治療模式，還是產(chǎn)生于羅杰斯的人本主義模式，抑或產(chǎn)生于行為主義的各種認(rèn)知行為療法，以及在此基礎(chǔ)上的各種家庭治理模式，都是一種自我規(guī)訓(xùn)技術(shù)，不斷地塑造個(gè)體的內(nèi)在控制模式和動(dòng)力。這種規(guī)訓(xùn)技術(shù)產(chǎn)生的效果，不是一種被壓迫的主體，而是一種自我引導(dǎo)的成就導(dǎo)向的生產(chǎn)性主體，有了這種主體性，整個(gè)社會(huì)才能保證新自由主義所主張的自由而又充滿活力的狀態(tài)。每個(gè)人都是一種充滿動(dòng)力的自我克制的主體，他們聽從內(nèi)心的召喚，把兢兢業(yè)業(yè)的努力工作，和一種不斷成功的幸福神話結(jié)合起來。無數(shù)這樣的個(gè)體就確保了一種自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、另類社會(huì)工作存在樣態(tài)

正是因?yàn)檫@種自我規(guī)訓(xùn)技術(shù)，也使得現(xiàn)代社會(huì)工作的功能受到一些挑戰(zhàn)和質(zhì)疑?？此埔环N自由、自治的主體再造技術(shù)，但其實(shí)是一種自我馴服的技術(shù)，一種內(nèi)在制約的策略，一種永無終結(jié)的功利主義成功神話，把人綁架于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由奮斗的戰(zhàn)車，勇往直前，絕不后退。為此，另類社會(huì)工作提出了不同的意見。如果，人生的意義除了功利主義成功神話，還有別的可能性，比如追求一種寧靜自然的理想狀態(tài)、追求群體歸屬的共同體狀態(tài)、追求體驗(yàn)式生活的存在模式、追求一種批判解構(gòu)的公正意識(shí)等等，那么自我規(guī)訓(xùn)和內(nèi)在控制的主體塑造，就會(huì)成為一種阻力。為此，另類社會(huì)工作提供了多元而開放的實(shí)踐方向，開辟出不同而異質(zhì)的主體性，真正推進(jìn)個(gè)性的解放和社會(huì)的包容。比如，生態(tài)主義社會(huì)工作，就強(qiáng)調(diào)要回歸自然，和自然融為一體，減少欲望和需求，減少對(duì)自然的掠奪開發(fā)，走一種人和自然的生態(tài)和諧狀態(tài)。再比如，社區(qū)社會(huì)工作強(qiáng)調(diào)的是社群關(guān)系的重建，鄰里之間相互溝通和關(guān)懷，建構(gòu)一種包容和禮讓的人際關(guān)系，相互幫助和團(tuán)結(jié)。再比如，存在主義社會(huì)工作需要對(duì)自己的異化存在狀態(tài)進(jìn)行對(duì)話，并大膽承認(rèn)存在異化狀態(tài)，由異化狀態(tài)開辟出一種批判主流結(jié)構(gòu)和文化的生存狀態(tài)。再比如，批判解構(gòu)主義社會(huì)工作，需要首先澄清自己的社會(huì)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和話語結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)里的主體位置，然后由一種位置角色的認(rèn)同，轉(zhuǎn)為對(duì)位置角色的批判，并尋找一種整體或局部的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化方案。

這些另類的社會(huì)工作存在樣態(tài)，盡管不如主流的社會(huì)工作那么具有生產(chǎn)性和功利性，但是他將帶來社會(huì)治理發(fā)展的新的活力。在一個(gè)多權(quán)威中心的治理結(jié)構(gòu)體系下，不是只有一種新自由主義社會(huì)秩序。而且新自由主義秩序模式并不是一種完善的治理理想。新自由主義秩序模式建立在個(gè)體主義和功利主義的基礎(chǔ)之上，表面上是維持一種程序正義，但是卻忽視了社群關(guān)系，乃至人和社會(huì)關(guān)系問題的思考，容易導(dǎo)致社群的瓦解和生態(tài)的破壞，進(jìn)而導(dǎo)致日益嚴(yán)重的生存壓力和危機(jī)。而這樣危機(jī)正是基于自我規(guī)訓(xùn)技術(shù)的個(gè)體功利主義主體模式導(dǎo)致的。所以，允許并鼓勵(lì)另類社會(huì)工作模式，其實(shí)是在提供不同主體性，而不同的主體性才是反思和解放新自由主義秩序模式的微觀基礎(chǔ)。有了這個(gè)微觀基礎(chǔ)，社會(huì)治理才能跳出新自由主義的神話陷阱，建構(gòu)更加具有包容性和可持續(xù)性的發(fā)展模式。

四、中國社會(huì)管理體制創(chuàng)新和社會(huì)工作發(fā)展的協(xié)同轉(zhuǎn)變過程

中國自二十世紀(jì)80年代后期開始在高校引入社會(huì)工作專業(yè)，但是直到新世紀(jì)才有了長(zhǎng)促的發(fā)展。社會(huì)工作專業(yè)的發(fā)展得益于黨和政府一系列關(guān)于社會(huì)管理體制創(chuàng)新的決定。2004年黨的十六屆四中全會(huì)做出了關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決議，提出社會(huì)管理體制創(chuàng)新作為促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的手段。2006年黨的十六屆六中全會(huì)關(guān)于社會(huì)主義和諧社會(huì)的若干重大問題的決定，進(jìn)一步提出了“必須創(chuàng)新社會(huì)管理體制，整合社會(huì)管理資源，提高社會(huì)管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)?！?會(huì)議明確提出要“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍。造就一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社會(huì)工作人才隊(duì)伍，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切需要。建立健全以培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、使用、激勵(lì)為主要內(nèi)容的政策措施和制度保障，確定職業(yè)規(guī)范和從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，提高社會(huì)工作人員職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)水平。制定人才培養(yǎng)規(guī)劃，加快高等院校社會(huì)工作人才培養(yǎng)體系建設(shè)，抓緊培養(yǎng)大批社會(huì)工作急需的各類專門人才。充實(shí)公共服務(wù)和社會(huì)管理部門，配備社會(huì)工作專門人員，完善社會(huì)工作崗位設(shè)置，通過多種渠道吸納社會(huì)工作人才，提高專業(yè)化社會(huì)服務(wù)水平。”

之后，民政部主導(dǎo)開展社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)工作，2008年民政部和人事部聯(lián)合推出了全國社會(huì)工作職業(yè)水平考試。2010年國家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要中把社會(huì)工作列為第六類人才，提出了到2015年發(fā)展200萬、2020年發(fā)展300萬的宏大發(fā)展目標(biāo)。這個(gè)不切實(shí)際的寬泛目標(biāo)后來被中組部牽頭的19部委制定的《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃》所取代，提出“到2015年，我國一線社會(huì)工作專業(yè)人才總量增加到50萬人，其中具有社會(huì)工作師職業(yè)水平證書或達(dá)到同等能力素質(zhì)的中級(jí)社會(huì)工作專業(yè)人才達(dá)到5萬人，具有高級(jí)社會(huì)工作師職業(yè)水平證書或達(dá)到同等能力素質(zhì)的高級(jí)社會(huì)工作專業(yè)人才達(dá)到1萬人。到2020年，我國一線社會(huì)工作專業(yè)人才總量增加到145萬人，其中中級(jí)社會(huì)工作專業(yè)人才達(dá)到20萬人、高級(jí)社會(huì)工作專業(yè)人才達(dá)到3萬人。”

中國社會(huì)工作目前仍然處于一種尋求國家治理體系中的位置階段，或者用王思斌教授的說法是嵌入社會(huì)管理體制的過程*王思斌：《中國社會(huì)工作的嵌入性發(fā)展》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2011年第2期。。這個(gè)嵌入過程也恰遇中國社會(huì)管理體制創(chuàng)新改革過程，從而給社會(huì)工作一定的地位和資源，參與到社會(huì)管理過程，通過一種專業(yè)服務(wù)手段來達(dá)到社會(huì)治理的效果。所以，中國社會(huì)工作的發(fā)展策略不是單向的嵌入政府社會(huì)管理體制過程，而是作為一種專業(yè)技術(shù)參與到社會(huì)管理體制創(chuàng)新過程。當(dāng)前的主要參與方式是基于深圳和廣州的政府購買社會(huì)工作崗位和社會(huì)工作服務(wù)的方式。這種政府購買的方式，充分體現(xiàn)了新公共管理運(yùn)動(dòng)的治理策略，就是把一定的政府管理職能通過外包的方式，轉(zhuǎn)移給社會(huì)服務(wù)組織來承擔(dān)，同時(shí)政府保留管理和評(píng)估的權(quán)力，來調(diào)控和引導(dǎo)社會(huì)服務(wù)。這與其說是社會(huì)工作嵌入社會(huì)管理的過程，不如說是政府吸納社會(huì)工作的過程，主動(dòng)權(quán)都在政府的業(yè)務(wù)許可、資源投入和考核評(píng)估，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)比較被動(dòng)地接受競(jìng)標(biāo)過程和考核過程，難有自治空間和自治能力的發(fā)揮。

這種政府吸納社會(huì)工作的過程，雖然產(chǎn)生了一個(gè)小楔子插入政府社會(huì)管理體制，但是很難說是一種共治的治理結(jié)構(gòu)和模式。因?yàn)樯鐣?huì)工作既沒有自治空間、也沒有自治地位，只有靠政府的資源投入和業(yè)務(wù)授權(quán)來參與社會(huì)管理和服務(wù)，這就造就了一種吸納和依附性關(guān)系。在一種依附性關(guān)系下，社會(huì)工作參與政府社會(huì)治理的作用甚至還不能發(fā)揮一種規(guī)訓(xùn)技術(shù)的功能，而是一種變相的行政控制技術(shù)。因?yàn)?，即使是一種規(guī)訓(xùn)技術(shù)，也需要社會(huì)工作獲得一種獨(dú)立的專業(yè)自治空間，發(fā)揮其主體塑造技術(shù)作用，而現(xiàn)在我國社會(huì)工作的專業(yè)自主性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。然而，很清楚，當(dāng)前中國社會(huì)工作從理論界到實(shí)務(wù)界正在努力爭(zhēng)取的恰恰就是作為規(guī)訓(xùn)技術(shù)的社會(huì)工作專業(yè)化過程，希望通過自己的專業(yè)技術(shù)效能，擺脫行政依附關(guān)系，獲得專業(yè)自主性。

五、能否由一種規(guī)訓(xùn)技術(shù)轉(zhuǎn)向一種社會(huì)建設(shè)?

然而，我們質(zhì)疑的恰恰是當(dāng)前中國社會(huì)工作理論界努力爭(zhēng)取的發(fā)展方向，如果僅僅是一種規(guī)訓(xùn)技術(shù)，那又比政府行政控制好在哪里？能否跳出行政控制、技術(shù)規(guī)訓(xùn)的二元困境，在中國發(fā)展新的社會(huì)工作樣態(tài)呢？其實(shí)，我們可以回到社會(huì)工作的本質(zhì)，從社會(huì)建設(shè)的角度，來思考中國社會(huì)工作的發(fā)展方向。對(duì)規(guī)訓(xùn)技術(shù)的反思，已經(jīng)構(gòu)成西方社會(huì)工作二十世紀(jì)晚期以來去專業(yè)化的強(qiáng)大動(dòng)力，他們希望社會(huì)工作能夠回到社區(qū)為本的發(fā)展方向，通過挖掘服務(wù)對(duì)象的優(yōu)勢(shì)和資源，培養(yǎng)服務(wù)對(duì)象的能力，來達(dá)到重建基層社會(huì)的目的。他們希望通過話語實(shí)踐，來解構(gòu)主流敘事的權(quán)力機(jī)制，發(fā)展反主流話語和多元抵抗性敘事策略，來實(shí)現(xiàn)人民生活的解放和自主性*郭偉和：《后專業(yè)化時(shí)代的社會(huì)工作及其借鑒意義》，載《社會(huì)學(xué)研究》2014年第5期。。如果我們結(jié)合2004年以來的中國共產(chǎn)黨的歷次有關(guān)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理體制創(chuàng)新的論述，我們發(fā)現(xiàn)，或許推進(jìn)一種社區(qū)為本的社會(huì)建設(shè)取向的社會(huì)工作專業(yè)方向，才是中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，而不是一種規(guī)訓(xùn)技術(shù)的社會(huì)工作。

(責(zé)任編輯彭何芬)

2016-01-25

郭偉和，男，中國政法大學(xué)社會(huì)學(xué)院社會(huì)工作與社會(huì)政策系主任，教授，香港理工大學(xué)社會(huì)工作哲學(xué)博士，主要從事社會(huì)工作與社會(huì)政策理論研究。

①詹姆斯·羅西瑙著，張勝軍、劉小林等譯：《沒有政府的治理》，江西人民出版社2001年版。

②戴維·奧斯本和特德·蓋布勒著，周敦仁等譯：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革公共部門》，上海譯文出版社2006年版。

③大衛(wèi)·威廉姆斯，湯姆·杰克遜著，賴海榕譯：《治理，世界銀行與自由主義理論》，載俞可平主編：《治理與善治》，社會(huì)文獻(xiàn)出版社2000年版，第148-178頁。