劉成良　孫新華

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精英謀利、村社托底與地方政府行為：土地股份合作社發(fā)展的雙重邏輯

劉成良孫新華

[摘要]在當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系調(diào)整中，地方政府基于制度創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)治理、政績(jī)等多方動(dòng)機(jī)，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)型，通過(guò)資金、項(xiàng)目、技術(shù)、政策等多種支持幫扶新型經(jīng)營(yíng)主體。而作為地方治理創(chuàng)新的土地股份合作社在此背景下呈現(xiàn)出兩種發(fā)展邏輯：一種是由資本、大戶(hù)等經(jīng)濟(jì)精英主導(dǎo)的以盈利為目的的合作社，另一種是迫于政府壓力，為了完成行政任務(wù)而由政治精英成立并承擔(dān)兜底職能的合作社。由此產(chǎn)生的社會(huì)后果是精英謀利、村社托底、土地股份合作社背離其制度設(shè)計(jì)初衷，這不僅不利于新型經(jīng)營(yíng)主體的培育和發(fā)展，排擠了小農(nóng)利益，還增加了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、威脅糧食安全。

[關(guān)鍵詞]土地股份合作社； 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)； 糧食安全； 小農(nóng)

2015年秋，全國(guó)糧食豐收，但是三大主糧價(jià)格全線下跌，農(nóng)民收入和種糧積極性受到影響，國(guó)際低糧價(jià)與國(guó)內(nèi)庫(kù)存積壓被認(rèn)為是糧價(jià)下跌主因。我國(guó)一直實(shí)行糧食托市收購(gòu)的政策，如何在新形勢(shì)下實(shí)施國(guó)家糧食補(bǔ)貼政策，保障糧食安全成為了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域勢(shì)在必行的改革。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)兼辦公室主任陳錫文認(rèn)為土地股份合作制是農(nóng)業(yè)改革方向。

我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度正在經(jīng)歷著前所未有的變革，如同20世紀(jì)80年代初集體經(jīng)濟(jì)被家庭承包經(jīng)營(yíng)所取代一樣。當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度再次走到了生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系極不協(xié)調(diào)的關(guān)口，一方面是因?yàn)檫@30年我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力與生產(chǎn)力正在高速發(fā)展，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)方式與生產(chǎn)力發(fā)展極不匹配，但是又受制于農(nóng)地承包制度*《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“承包期內(nèi)不得收回承包地，承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地”。，不協(xié)調(diào)的生產(chǎn)關(guān)系一時(shí)難以調(diào)整，另一方面作為生產(chǎn)者的小農(nóng)正在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中離土離鄉(xiāng)，農(nóng)村勞動(dòng)力在經(jīng)歷了去過(guò)密化階段后[1]，政策界和學(xué)界開(kāi)始有人擔(dān)心誰(shuí)來(lái)種田的問(wèn)題。2014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，首次明確了“三權(quán)分離”，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種在既定法律范圍內(nèi)突破土地承包制度的一種妥協(xié)形式正在發(fā)揮著重要作用[2]。在此基礎(chǔ)上，新型經(jīng)營(yíng)主體被賦予了重要?dú)v史使命：解決誰(shuí)來(lái)種田的問(wèn)題，保障國(guó)家糧食安全；通過(guò)機(jī)械化、規(guī)?；慕?jīng)營(yíng)方式，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，壓縮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛的挑戰(zhàn)[3]，保障糧食能夠在國(guó)際市場(chǎng)中保持競(jìng)爭(zhēng)力；解放農(nóng)村勞動(dòng)力，讓更多的農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中脫離出來(lái)，進(jìn)入到城市務(wù)工，從而達(dá)到增收目的。

新型經(jīng)營(yíng)主體的核心在于農(nóng)地的規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，這被認(rèn)為是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的關(guān)鍵，而無(wú)論是政策上還是實(shí)踐中通過(guò)土地流轉(zhuǎn)而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體有三種：自發(fā)流轉(zhuǎn)形成的中堅(jiān)農(nóng)民、家庭農(nóng)場(chǎng)和工商企業(yè)，農(nóng)業(yè)企業(yè)化路徑雖然能夠改變小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的面貌，卻無(wú)法解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的勞動(dòng)監(jiān)督和高度風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題[4]，更為重要的是,由于災(zāi)害或者糧價(jià)下跌，依靠租賃土地實(shí)現(xiàn)的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者受到?jīng)_擊最大，且規(guī)模越大受到的損失就越大。在政府高補(bǔ)貼政策影響下，全國(guó)各地的土地流轉(zhuǎn)租金在不斷上漲，無(wú)疑加劇了規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的風(fēng)險(xiǎn)。

在此背景下，陳錫文認(rèn)為通過(guò)發(fā)展土地股份合作制，把土地托管給生產(chǎn)型經(jīng)營(yíng)服務(wù)組織經(jīng)營(yíng)，繞過(guò)土地租金，使得土地的主人和經(jīng)營(yíng)者能夠在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)面前形成一種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益均攤的機(jī)制，可能是未來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)，特別是大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制改革的方向*陳錫文：土地股份合作制是農(nóng)業(yè)改革方向.中國(guó)證券網(wǎng). http:∥news.cnstock.com/news/sns_bwkx/201511/3626561.htm。。土地股份合作社作為新型經(jīng)營(yíng)主體也被一些學(xué)者看好，認(rèn)為土地股份合作社破解糧食小規(guī)模分戶(hù)經(jīng)營(yíng)的困境，按比例提取公積金的制度設(shè)計(jì)為村集體提供農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等生產(chǎn)性公共品拓展了資金渠道，不僅能夠保障農(nóng)民土地權(quán)益，還能以平穩(wěn)和低成本的方式完成土地集中、提升糧食綜合生產(chǎn)能力[5]。

然而，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，土地股份合作社的制度設(shè)計(jì)與制度實(shí)踐存在著難以化解的張力，甚至在制度實(shí)踐中出現(xiàn)了很多與制度設(shè)計(jì)初衷背道而馳的做法，資本為了盈利，在政策支持以及項(xiàng)目補(bǔ)貼下大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)設(shè)想的農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的目的，還給糧食安全和基層穩(wěn)定帶來(lái)問(wèn)題。而政府在制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、打造政績(jī)思維影響下盲目推動(dòng)資本下鄉(xiāng)、合作社擴(kuò)張，甚至以行政壓力迫使村社成立合作社，配合政府行為，在高租金、高補(bǔ)貼政策誘導(dǎo)以及強(qiáng)制性土地流轉(zhuǎn)政策推動(dòng)下，小農(nóng)主動(dòng)或者被動(dòng)地與土地相分離，從而更快地實(shí)現(xiàn)無(wú)人種田的預(yù)言。最后，在精英謀利、村社托底、政府行為多等方面作用下，衍生出土地股份合作社的雙重經(jīng)營(yíng)邏輯。

一、土地股份合作社的雙重發(fā)展邏輯：川西平原高鎮(zhèn)個(gè)案*文章中所涉及人名、地名已做技術(shù)處理。

2010年成都市就開(kāi)始了土地股份合作社的探索，在此基礎(chǔ)上形成了創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)——農(nóng)業(yè)共營(yíng)制：引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，成立土地股份合作社；聘請(qǐng)懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的種田能手擔(dān)任職業(yè)經(jīng)理人，負(fù)責(zé)合作社土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理；引導(dǎo)適應(yīng)規(guī)?；N植的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)體系的建立，并打造“一站式”的農(nóng)業(yè)服務(wù)超市平臺(tái)[6]。作為土地股份合作社創(chuàng)新起點(diǎn)的高鎮(zhèn)白云村有兩個(gè)土地股份合作社，但這兩個(gè)合作社的發(fā)起模式、盈利空間等有很大不同。

(一)躍進(jìn)土地股份合作社

躍進(jìn)土地股份合作社一直被作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新的標(biāo)桿。“2010年5月，高鎮(zhèn)白云村15組30戶(hù)農(nóng)戶(hù)發(fā)起成立躍進(jìn)土地股份合作社，自愿以101.27畝土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股*由于傳統(tǒng)習(xí)慣，涉及農(nóng)民的土地問(wèn)題，民間多沿用“畝”這個(gè)單位，1畝約合0.066 67公頃。下同。。草根探索，卻意義非凡——這是全國(guó)首個(gè)完全以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股并工商注冊(cè)的農(nóng)民合作社”[7]。當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在三個(gè)困難：一是農(nóng)忙缺乏勞動(dòng)力，年輕人在外工作不一定能請(qǐng)到假，老人在家種田，雇工困難且不劃算；二是農(nóng)民缺乏防治病蟲(chóng)害有效手段，較盲目，需技術(shù)指導(dǎo)；三是田塊細(xì)碎化、分散化，一些地方農(nóng)業(yè)機(jī)械無(wú)法下田，全靠人力。合作社發(fā)起者阿勇身體不好，無(wú)法在外繼續(xù)打工，回家種田體力又不行，作為小組長(zhǎng)就想找?guī)讘?hù)人家把土地集中在一起，互助生產(chǎn)。在崇州市農(nóng)發(fā)局的動(dòng)員和幫助下，15組成立了土地股份合作社，阿勇作為理事長(zhǎng)。為打消農(nóng)民疑慮，農(nóng)發(fā)局派農(nóng)技站長(zhǎng)做技術(shù)指導(dǎo)，幫助合作社運(yùn)營(yíng)、制定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃，同時(shí)給合作社介紹合作項(xiàng)目，如水稻和羊肚菌等，還承諾失敗兜底。

躍進(jìn)土地股份合作社第一年分紅達(dá)到1 128元/畝，成為了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新亮點(diǎn)，得到了時(shí)任成都市委書(shū)記肯定，農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的稱(chēng)謂被提出來(lái)。第二年合作社種植規(guī)模擴(kuò)大到380畝，每畝分紅1 086元，2013年分紅是1 090元/畝，2014年是960元/畝。合作社規(guī)模不斷擴(kuò)大，但是分紅模式一直是兩種：僅有最先加入的15組村民能夠隨著收益增減分紅，其他后來(lái)加入的土地都是固定租金，每年600元/畝。2013年合作社第一任職業(yè)經(jīng)理人調(diào)到市農(nóng)發(fā)局工作，由白云村隔壁大江村的阿全擔(dān)任，阿全在大江村也牽頭成立了合作社，比較懂得經(jīng)營(yíng)。2015年，阿全打算給15組村民按600元/畝發(fā)放租金，村民對(duì)此表示不能接受，而阿全認(rèn)為村民接受不了可以自由退社。

(二)白云村土地股份合作社

躍進(jìn)土地股份合作社成立后，地方政府要求白云村委也要成立合作社，進(jìn)一步擴(kuò)大土地股份合作社規(guī)模。迫于政府壓力，白云村成立了由書(shū)記兼任職業(yè)經(jīng)理人，村主任兼任理事長(zhǎng)的土地股份合作社。第一年合作社以700元/畝的價(jià)格流轉(zhuǎn)了80多畝土地，僅種一季水稻就虧損了四五萬(wàn)元，沒(méi)有敢種第二季。第二年，在政府壓力下，合作社種植面積擴(kuò)大到了100畝，還是虧損了四五萬(wàn)。2013年合作社規(guī)模達(dá)到了200畝左右，這一年合作社沒(méi)有虧損，原因有兩方面：一是租金降低了，每畝租金是300至400元，二是政府開(kāi)始給合作社補(bǔ)貼，規(guī)模經(jīng)營(yíng)每畝補(bǔ)貼500元*政府給予規(guī)模經(jīng)營(yíng)500畝以上的500元/畝補(bǔ)貼，白云村流轉(zhuǎn)出去的土地以及躍進(jìn)合作社土地都是掛在白云土地股份合作社名下申請(qǐng)補(bǔ)貼，這樣整體規(guī)模就超過(guò)了500畝，都可以拿到高額補(bǔ)貼。。2014年合作社種植面積達(dá)到了400畝。

與躍進(jìn)合作社不同的是，白云村成立的土地股份合作社分散的土地較多，一方面合作社在政府壓力下需要不斷擴(kuò)大規(guī)模，做農(nóng)民工作加入合作社，另一方面一些農(nóng)民不想種地或無(wú)法種地，主動(dòng)把土地交給合作社。躍進(jìn)合作社考慮到經(jīng)營(yíng)收益，不接收分散的土地，白云村合作社只能接受，導(dǎo)致合作社土地與小農(nóng)土地互相插花，雙方耕作都不便利。由于小農(nóng)耕作實(shí)在不便，且受到那些將土地較早交給合作社農(nóng)民的影響，越來(lái)越多的農(nóng)民選擇把土地交給合作社。

(三)土地股份合作社經(jīng)營(yíng)模式對(duì)比

由于受氣候和機(jī)械化水平的限制，無(wú)論是哪個(gè)合作社都面臨著生產(chǎn)成本高、機(jī)械化水平較低的問(wèn)題，表1和表2反映了合作社種植水稻、小麥的成產(chǎn)成本。

①包含育秧成本。

如果風(fēng)調(diào)雨順、管理到位，水稻畝產(chǎn)1 100斤左右，小麥畝產(chǎn)700斤左右*因?yàn)樾←溞枰诹轮笆崭钔瓿刹拍軌虮Ｕ纤灸軌蚣皶r(shí)種植，所有產(chǎn)量相對(duì)較低。，小農(nóng)精耕細(xì)作的產(chǎn)量和這個(gè)差不多。按照豐產(chǎn)期水稻和小麥的產(chǎn)量計(jì)算，水稻利潤(rùn)=1 100斤×1.38元/斤-770元=748元，小麥利潤(rùn)=700×1.2元/斤-400元=440元，每畝耕地扣除成本后收益為1 188元/年，這基本上是每畝土地所能達(dá)到的最高產(chǎn)值。如果考慮到地塊差異、管理差異等造成的減產(chǎn)因素，以及管理成本和損耗，每畝收益還要下降不少，再考慮上地租的話，合作社的畝均收益基本上都是負(fù)數(shù)。因此，如果沒(méi)有政府補(bǔ)貼，合作社經(jīng)營(yíng)都是虧本的。

要實(shí)現(xiàn)盈利，就需要不斷壓縮生產(chǎn)成本，而在人工成本不斷上漲且當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)又高度依賴(lài)人工的情況下，以機(jī)械化取代人工是最優(yōu)選擇。由于機(jī)械化的推廣需要資金投入，白云村由政治精英牽頭成立的土地股份合作社對(duì)于農(nóng)業(yè)機(jī)械化使用沒(méi)有太大的意愿，插秧等環(huán)節(jié)一直都是依靠人工完成。但是由經(jīng)濟(jì)精英主導(dǎo)的躍進(jìn)合作社在不斷探索推進(jìn)插秧環(huán)節(jié)的機(jī)械化，從而降低農(nóng)忙時(shí)雇工困難、人工成本過(guò)高的問(wèn)題，2013年僅有500畝土地能夠?qū)崿F(xiàn)機(jī)械化插秧，2015年就達(dá)到了1 500畝。在管理模式方面，兩個(gè)土地股份合作社最大的不同在于躍進(jìn)合作社采用了精細(xì)的管理分工，躍進(jìn)合作社的職業(yè)經(jīng)理人同時(shí)負(fù)責(zé)三個(gè)合作社近2 700畝土地的經(jīng)營(yíng)*其中躍進(jìn)土地股份合作社500多畝，其余兩個(gè)在其他村莊的土地股份合作社共有2 200畝左右。。在經(jīng)營(yíng)的分工管理中，充分發(fā)揮村民小組長(zhǎng)的職能，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上做到統(tǒng)分結(jié)合：合作社有兩個(gè)總管，一個(gè)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的技術(shù)問(wèn)題、安排生產(chǎn)，另一個(gè)負(fù)責(zé)合作社雇工工資發(fā)放、管理員考核等。合作社還有17個(gè)管理員，其中13個(gè)是村民小組長(zhǎng)，年齡在五六十歲，不僅懂得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還能及時(shí)協(xié)調(diào)生產(chǎn)中出現(xiàn)和農(nóng)民的矛盾。每個(gè)管理員負(fù)責(zé)100到300多畝不等土地的插秧、補(bǔ)秧、放水、除草、雇工等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

①合作社成員主要是村干部,村主任是理事長(zhǎng)、村書(shū)記是職業(yè)經(jīng)理人。

二、精英謀利、村社托底與地方政府行為

土地股份合作社在地方政府推動(dòng)、大戶(hù)資本加入、村社協(xié)助的情況下雖然得到了快速發(fā)展，但是卻呈現(xiàn)出了兩種不同的邏輯，除了少部分能夠進(jìn)行分紅、符合土地股份合作社的初衷之外，其余的大都還是土地流轉(zhuǎn)的邏輯，農(nóng)民只能拿固定的資金，并且越來(lái)越多的農(nóng)民因?yàn)檫@項(xiàng)制度設(shè)計(jì)與土地脫離。在這套精巧的制度設(shè)計(jì)中，精英、村莊治理主體與地方政府進(jìn)行著復(fù)雜的互動(dòng)。

(一)精英謀利

村兩委、資本大戶(hù)是地方政府推動(dòng)土地股份合作社中依靠的兩股重要力量，這兩股力量作為村莊中的政治精英、經(jīng)濟(jì)精英與地方政府合謀，共同構(gòu)成村落社會(huì)的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)*庇護(hù)關(guān)系是在特定場(chǎng)域中不同利益主體之間產(chǎn)生的一種特殊的雙邊交換關(guān)系，其中，庇護(hù)的提供者往往是擁有較高的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位的利益主體，他們利用自身的影響或資源為處于較低地位的利益主體提供好處，而那些得到庇護(hù)的利益主體則會(huì)給予庇護(hù)者以他們需要的各種形式的回報(bào)。參見(jiàn)符平.市場(chǎng)的社會(huì)邏輯.上海三聯(lián)書(shū)店，2013年。。

政治精英與經(jīng)濟(jì)精英不僅要在地方政府主導(dǎo)的合作社發(fā)展過(guò)程中積極配合，還要做出適當(dāng)犧牲，從而實(shí)現(xiàn)多元主體共贏的格局。村莊政治精英與地方政府是一種更為穩(wěn)定的同盟關(guān)系，基層政府可以通過(guò)多種手段對(duì)政治精英進(jìn)行制約，如權(quán)力的穩(wěn)定性與合法性、績(jī)效工資、資源分配等，而政治精英在地方政府的庇護(hù)下，積極發(fā)揮動(dòng)員作用，引導(dǎo)農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)出來(lái)，并且當(dāng)合作社規(guī)模需要逐年擴(kuò)大時(shí)，政治精英還要忍受虧損的壓力，成立土地股份合作社，擴(kuò)大規(guī)模。由政治精英牽頭成立的合作社，核心目的并不在于盈利，而是為了完成政治任務(wù)，保持與基層政府的一致，才能穩(wěn)定權(quán)力基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)精英成立合作社的核心目的在于盈利，而要達(dá)到這一目的就需要強(qiáng)化與地方政府、村莊政治精英的合作關(guān)系，從而獲取更多的政策紅利、項(xiàng)目資源與社會(huì)支持，三者形成了一種庇護(hù)關(guān)系。為了保持庇護(hù)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)精英在地方政府的指示下也要做出犧牲，配合政府行政。除此之外，市級(jí)政府每年都會(huì)對(duì)基層政府關(guān)于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系工作進(jìn)行考核，而基層政府為了考核優(yōu)秀，就會(huì)和合作社聯(lián)合起來(lái)形成共謀：按照考核要求給合作社分配任務(wù)，合作社想辦法完成任務(wù)，以達(dá)到政府考核優(yōu)秀。

作為創(chuàng)新的土地股份合作社和職業(yè)經(jīng)理人雙重經(jīng)營(yíng)架構(gòu)也在發(fā)生變化，制度設(shè)計(jì)原本是農(nóng)民入股合作社作為股東，選舉理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)保障股東收益，合作社再委托農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。躍進(jìn)土地股份合作社最開(kāi)始還能做到理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、職業(yè)經(jīng)理人各司其職，但是自從新的職業(yè)經(jīng)理人接手后，村民感覺(jué)到理事會(huì)和職業(yè)經(jīng)理人之間的地位和作用發(fā)生了倒置，“職業(yè)經(jīng)理人就像地主一樣，理事會(huì)反而成為了打工的”。2015年政府補(bǔ)助躍進(jìn)土地股份合作社200多萬(wàn)建造烘干房、購(gòu)買(mǎi)設(shè)備，經(jīng)理人拿出少量配套資金后，直接把烘干房建在了自己村子那邊，如今烘干房已經(jīng)正常運(yùn)營(yíng)，但是卻和合作社沒(méi)有什么關(guān)系。土地股份合作社發(fā)起者阿勇感嘆：“合作社實(shí)際上都是國(guó)家拿錢(qián)貼出來(lái)的，但這個(gè)錢(qián)所起到的效果并不大，國(guó)家現(xiàn)在是把一部分人扶持起來(lái)了，大部分人都沒(méi)有扶起來(lái)，在原地踏步，有的甚至還在倒退，如果國(guó)家把錢(qián)補(bǔ)給農(nóng)民像補(bǔ)給合作社一樣，農(nóng)民種田的積極性會(huì)更高，糧食產(chǎn)量會(huì)更好，雖有不足，但農(nóng)民種自己的田就不一樣”。

(二)村社托底

由村莊政治精英成立的土地股份合作社在村莊中承擔(dān)著兜底職能，經(jīng)濟(jì)精英所主導(dǎo)的合作社以規(guī)模化為導(dǎo)向，不接收一家一戶(hù)小農(nóng)的土地，而由政治精英所主導(dǎo)的合作社必須接收小農(nóng)主動(dòng)讓出來(lái)的土地，這既是上級(jí)政府的要求，也是出于地方治理的考量，政治精英在這種農(nóng)戶(hù)主動(dòng)提出的土地流轉(zhuǎn)中占據(jù)著賣(mài)方市場(chǎng)，因此掌握著定價(jià)權(quán)，壓低土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。躍進(jìn)合作社的職業(yè)經(jīng)理人阿全發(fā)展起來(lái)之后，就不再需要躍進(jìn)土地股份合作社這一金字招牌，躍進(jìn)合作社對(duì)于他來(lái)講就成了負(fù)擔(dān)，阿全向白云村兩委提出由村集體將躍進(jìn)合作社的土地全部承接過(guò)去，但是村干部并沒(méi)有答應(yīng)。村干部很清楚，躍進(jìn)合作社的分紅問(wèn)題就像定時(shí)炸彈，村集體無(wú)法繼續(xù)向15組提供高額分紅，一旦分紅減少，村民就會(huì)將不滿的矛頭對(duì)準(zhǔn)村干部。

由政治精英所主導(dǎo)的合作社本身就服務(wù)于基層治理的目標(biāo)，因此合作社不單純是新型的經(jīng)營(yíng)模式，也是村莊在新時(shí)期社會(huì)治理中發(fā)揮作用的平臺(tái)。例如，在白云村前幾年因?yàn)槔习辶鬓D(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)失敗跑路，村莊及時(shí)站出來(lái)承擔(dān)托底職能，保障了基層社會(huì)穩(wěn)定。在土地股份合作社發(fā)展的早期，這種由村莊政治精英出面成立的合作社占據(jù)多數(shù)，隨著經(jīng)濟(jì)精英的在合作社經(jīng)營(yíng)中的崛起，以及合作社發(fā)展逐步走上穩(wěn)定的模式，由村社政治精英主導(dǎo)的合作社逐步向經(jīng)濟(jì)精英主導(dǎo)的合作社進(jìn)行過(guò)渡、轉(zhuǎn)變。高鎮(zhèn)有6個(gè)村莊12個(gè)合作社，其中5個(gè)村莊都有由政治精英出面成立的合作社，而今僅剩一個(gè)。當(dāng)前土地股份合作社在發(fā)展過(guò)程中，在其規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)面臨的風(fēng)險(xiǎn)也更大，因?yàn)楫?dāng)前的經(jīng)濟(jì)精英承擔(dān)不起因經(jīng)營(yíng)失敗所面臨的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，最后村莊只能在政府的支持下發(fā)揮托底職能，將矛盾化解在基層。

(三)地方政府行為

政府是農(nóng)村流通領(lǐng)域改革和生產(chǎn)要素市場(chǎng)發(fā)育的主導(dǎo)力量[8]，地方政府在新型經(jīng)營(yíng)主體的扶持和培育中發(fā)揮著重要影響。崇州市土地股份合作社創(chuàng)新的起點(diǎn)是幾戶(hù)農(nóng)民想解決生產(chǎn)上的困難，但在政府的精心幫扶下卻成為了具有著重大制度創(chuàng)新意義的樣板。地方政府行為在制度創(chuàng)新中扮演著多重角色，動(dòng)機(jī)也源于多個(gè)方面。

1.制度創(chuàng)新需要，探索新形勢(shì)下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度

中央和地方政府高度重視新時(shí)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力極不適應(yīng)的問(wèn)題，為了解決，中央多次發(fā)文聚焦農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革。在中央精神指導(dǎo)下，地方不斷試點(diǎn)，為全面深化改革積累經(jīng)驗(yàn)。而在試點(diǎn)的過(guò)程中，地方不僅要對(duì)以往的制度進(jìn)行突破，還要通過(guò)控制變量，創(chuàng)造條件，探索試點(diǎn)成功的內(nèi)外部條件，一旦成功，這種突破就被稱(chēng)為地方治理創(chuàng)新。在當(dāng)前形勢(shì)下，地方政府往往有著很強(qiáng)的制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，制度創(chuàng)新不僅符合中央的政策要求，也能夠在解決地方實(shí)際問(wèn)題中發(fā)揮重要作用。然而在地方政府的制度創(chuàng)新過(guò)程中，控制試點(diǎn)變量的手段往往發(fā)生扭曲，即忽視了客觀規(guī)律性，通過(guò)各種手段來(lái)保障試點(diǎn)成功，因此在地方政府大規(guī)模資源投入、政策支持下，雖然地區(qū)有很多試點(diǎn)能夠成功，但這些試點(diǎn)從一開(kāi)始就不具備推廣和適用價(jià)值。

白云村的兩個(gè)土地股份合作社存在一個(gè)值得深思的問(wèn)題：2013年政府沒(méi)有給予規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼之前，白云合作社不斷虧損，躍進(jìn)合作社卻能夠進(jìn)行高額收益分紅，就連15組村民也感到詫異，就算農(nóng)民自己種植、不計(jì)算人工成本，能有800元純收益已經(jīng)不錯(cuò)了，更何況合作社還有那么多人工、農(nóng)資投入。躍進(jìn)合作社參加市里組織的經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)時(shí)，其他合作社理事長(zhǎng)就問(wèn)“你們種的是金子？我們一年一畝田能賺二三百就不錯(cuò)了，你們?cè)趺茨芊旨t那么多？”其實(shí)作為理事長(zhǎng)的阿勇也一直心存疑惑，“是不是政府把錢(qián)悄悄補(bǔ)貼進(jìn)去了，要不怎么可能賺那么多，最開(kāi)始在算收益的時(shí)候，把糧食和菌類(lèi)的收益都算在一起，怎么都達(dá)不到1 000元，最后分了是1 128元/畝，這些多出來(lái)的錢(qián)怎么來(lái)的，我也不清楚。分紅肯定是在貼錢(qián)，不知道是政府出的，還是他們從個(gè)人腰包里拿出來(lái)的”。

2.農(nóng)業(yè)治理需要，解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村治理中多重難題

農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度變革最大的動(dòng)力在于生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力不相適應(yīng)，但在地方政府看來(lái)，調(diào)整當(dāng)前小農(nóng)分散經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)關(guān)系還有利于地方社會(huì)治理。在自上而下的考核體系當(dāng)中，存在諸多讓政府付出精力越來(lái)越多的治理問(wèn)題，如土地拋荒、秸稈禁燒等。

以土地拋荒為例，土地拋荒主要分為兩種類(lèi)型：一種是長(zhǎng)期拋荒，分散的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系脆弱，如田塊分散、灌溉體系失效、土地不平整等問(wèn)題。在打工經(jīng)濟(jì)影響下，土地收入占家庭收入的比重越來(lái)越小，當(dāng)留村老人無(wú)力種田又沒(méi)有人愿意接手田地時(shí)，就會(huì)造成拋荒。另一種是季節(jié)性拋荒，農(nóng)民從生產(chǎn)投入與產(chǎn)出的角度考慮收益，理性選擇種一季還是種兩季，南方農(nóng)村水稻多是一年兩熟，種一季的話就能賺錢(qián)，但是種兩季就會(huì)虧錢(qián)。土地拋荒又不被高層政府允許，甚至季節(jié)性拋荒都會(huì)帶來(lái)層層追責(zé)，迫于上級(jí)壓力，基層政府面對(duì)拋荒問(wèn)題往往比較謹(jǐn)慎。目前長(zhǎng)期拋荒的土地占少數(shù)，并且這些土地拋荒是因?yàn)樯a(chǎn)條件太差，種植難度大，基層政府做這方面的工作壓力并不是很大，但是季節(jié)性拋荒在上級(jí)政府“種滿種足”要求下，解決難度要大很多，地方政府只能通過(guò)尋找資本、大戶(hù)進(jìn)行季節(jié)性流轉(zhuǎn)，但是工作成本要相對(duì)高出很多。

對(duì)于分散的小農(nóng)，地方政府的治理手段和約束條件有限，行政成本高、壓力大，解決問(wèn)題的效果還不好，因此地方政府迫切希望調(diào)整當(dāng)前的生產(chǎn)關(guān)系。土地通過(guò)流轉(zhuǎn)或者入股合作社之后，政府在治理過(guò)程中打交道的對(duì)象也就能簡(jiǎn)化為新型的經(jīng)營(yíng)主體，從而大大減輕了治理中的交易成本，并且政府還能通過(guò)控制補(bǔ)貼等手段對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行約束，從而保障規(guī)模經(jīng)營(yíng)者能夠配合政府的治理目標(biāo)，土地拋荒、秸稈禁燒等難題也就會(huì)迎刃而解。政府還能夠通過(guò)與新型經(jīng)營(yíng)主體合作，通過(guò)控制作物種植面積、花樣等手段，發(fā)展觀光旅游農(nóng)業(yè)，這些都促使地方政府將土地集中在新型經(jīng)營(yíng)主體手中。

3.政績(jī)思維誘導(dǎo)

“政府本身有其自身的利益，政府各部門(mén)也各有其利益，而且中央政府與地方政府也有很大的區(qū)別。政府行為和國(guó)家公務(wù)員的行為與其自身利益有密切關(guān)系?！盵9]正是這些不同的利益主體，構(gòu)成了政府的自利性。而政府的自利性是指政府并非總是為著公共目的而存在，政府在公共目的的背后隱藏著對(duì)自身利益的追求，這一特性稱(chēng)為政府的自利性[10]。產(chǎn)生制度創(chuàng)新以及改善農(nóng)業(yè)治理的另外一個(gè)后果就是能夠產(chǎn)生政績(jī)，從而在官員晉升考核體系中處于優(yōu)勢(shì)地位，同時(shí)也是很多制度創(chuàng)新偏離政策目標(biāo)的一個(gè)關(guān)鍵影響變量。地方官員在政績(jī)思維的誘導(dǎo)下面，出于部門(mén)利益和個(gè)體利益考量，人為地控制影響制度創(chuàng)新中的關(guān)鍵變量，以短平快的手段取得制度創(chuàng)新成果，但也扼殺了創(chuàng)新的普遍性適用價(jià)值。這種因果倒置型的思維產(chǎn)生的直接惡果就是為了達(dá)到既定目標(biāo)，不擇手段，忽視過(guò)程中主體利益。在白云村土地股份合作社的興起、發(fā)展過(guò)程中，15組村民、地方官員以及職業(yè)經(jīng)理人都得到了好處，農(nóng)民分紅收益比其他組人要高，合作社成為了先進(jìn)合作社，獲得了很多榮譽(yù)與支持，地方官員也獲得了晉升。

三、土地股份合作社的發(fā)展與異化

土地股份合作社作為一種農(nóng)民把土地托管給生產(chǎn)型經(jīng)營(yíng)服務(wù)組織經(jīng)營(yíng)，目的在于繞過(guò)土地租金，使得土地的主人和經(jīng)營(yíng)者能夠在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)面前形成一種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益均攤的機(jī)制。

因此，從制度設(shè)計(jì)上來(lái)講，政府、村莊、農(nóng)民、職業(yè)經(jīng)理人、土地股份合作社應(yīng)該是一種良性的互動(dòng)關(guān)系，彼此依存且共同服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全。在制度設(shè)計(jì)者和學(xué)者看來(lái)，圍繞土地股份合作社的多元互動(dòng)關(guān)系應(yīng)該如下：

然而，在制度實(shí)踐中，土地股份合作社卻呈現(xiàn)出另外一種運(yùn)行邏輯：多元主體并沒(méi)有按照制度設(shè)計(jì)的預(yù)想去實(shí)踐，而是圍繞著土地股份合作社各有所圖，充分展現(xiàn)出了經(jīng)濟(jì)理性和實(shí)用理性的一面：土地股份合作社本想使土地的承包者以土地入股，和經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)面前形成一種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益均攤的機(jī)制。但是農(nóng)民入股合作社有著多重困境，一方面難以參與到具體的決策、分紅以及監(jiān)督環(huán)節(jié)，另一方面大多數(shù)農(nóng)民也不愿意承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，更愿意選擇固定租金的方式，來(lái)保障自身的經(jīng)濟(jì)利益，并且他們最為期待的模式是大戶(hù)資本在土地流轉(zhuǎn)的競(jìng)價(jià)過(guò)程中，不斷提高土地租金，從而獲取更高更有保障的租金收入；土地股份合作社原本是委托選擇職業(yè)經(jīng)理人來(lái)經(jīng)營(yíng)管理，但在經(jīng)濟(jì)理性作用下，合作社成為了經(jīng)理人獲取利益的工具，他們不僅以此獲得各種補(bǔ)貼政策，將國(guó)家投入轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn)，還將土地股份合作社變?yōu)榉忾]式的管理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)民和合作社成員難以參與到?jīng)Q策、監(jiān)督和分紅程序中；政府依靠政策和項(xiàng)目支持土地股份合作社發(fā)展，其目的不是單純的保障糧食安全，還有強(qiáng)烈的制度創(chuàng)新和政績(jī)?cè)V求，并且這種訴求扭曲了政府的扶助策略，為了保障試點(diǎn)成功而忽視事物發(fā)展的客觀規(guī)律；土地合作社的發(fā)展原本能夠解決村莊的農(nóng)業(yè)治理問(wèn)題，但是在政府的行政干預(yù)和壓力之下，村莊為了保持和政府的一致性，使得土地股份合作社發(fā)展變成了村莊的政治任務(wù)，不得不進(jìn)行人財(cái)投入。地方政府、企業(yè)、農(nóng)村能人與普通社員等利益主體在合作社發(fā)展中通過(guò)不斷的互動(dòng)與博弈形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的庇護(hù)關(guān)系，構(gòu)建起穩(wěn)定且具有相當(dāng)強(qiáng)對(duì)外排斥功能的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，既在某種程度上扭曲了中央政府的政策目標(biāo)，又不利于從根本上保護(hù)普通社員的合作權(quán)益[11]。

四、結(jié)論與討論

在當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系調(diào)整過(guò)程中，地方政府基于制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、農(nóng)業(yè)與基層治理考量、政績(jī)思維誘導(dǎo)等多方面的動(dòng)機(jī)，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)型。通過(guò)資金、項(xiàng)目、技術(shù)、政策等多維度扶持幫扶新型經(jīng)營(yíng)主體，而作為地方治理創(chuàng)新的土地股份合作社在此背景下呈現(xiàn)出兩種發(fā)展邏輯：由經(jīng)濟(jì)精英主導(dǎo)的盈利型土地股份合作社和由政治精英主導(dǎo)的兜底型土地股份合作社，從而產(chǎn)生精英謀利、村社托底、土地股份合作社發(fā)展異化的社會(huì)后果。作為新形勢(shì)下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新，新型經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)該與傳統(tǒng)小農(nóng)之間有一個(gè)較為自然的更替、過(guò)渡階段，其積極意義在于努力發(fā)揮其組織功能，將小農(nóng)無(wú)法種植或者不愿意種植的土地，以入股或流轉(zhuǎn)的方式利用起來(lái)，再通過(guò)機(jī)械化、技術(shù)化、規(guī)?；?、集約化等多重手段保障糧食安全，這是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。政府在推動(dòng)新型經(jīng)營(yíng)主體的過(guò)程中應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到其客觀規(guī)律性，不能盲目地利用新型經(jīng)營(yíng)主體取代傳統(tǒng)小農(nóng)，這樣不僅不利于小農(nóng)的利益，還容易增加新型經(jīng)營(yíng)主體的失敗風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步威脅糧食安全。

土地股份合作社在地方政府的推動(dòng)下，大農(nóng)、資本與部門(mén)相互庇護(hù)，迅速擴(kuò)張規(guī)模，壯大自身實(shí)力，通過(guò)各種手段將小農(nóng)排擠出生產(chǎn)領(lǐng)域，其結(jié)果造成了愿意種田的小農(nóng)無(wú)地可種，農(nóng)民之間分化加劇，雖然個(gè)別農(nóng)戶(hù)達(dá)到了政府所預(yù)期增收的目的，但大部分的農(nóng)民卻因此而受到了利益損失。同時(shí)，由于當(dāng)前政府扶持導(dǎo)向的問(wèn)題，也加速了這一進(jìn)程的發(fā)展。新型經(jīng)營(yíng)主體不僅能夠獲得資金、農(nóng)資、農(nóng)具等各方面的補(bǔ)貼，還能夠在經(jīng)營(yíng)的土地上獲得政府的土地整治項(xiàng)目，大大減少了經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的困難。而小農(nóng)不僅沒(méi)有那些補(bǔ)貼，耕作的土地也是非常不便利，無(wú)法獲得土地整理項(xiàng)目，迫使農(nóng)民因?yàn)榉N田困難而放棄土地。因此，要從多個(gè)方面調(diào)整當(dāng)前的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系政策。

一要充分認(rèn)識(shí)到在當(dāng)前階段，小農(nóng)和新型經(jīng)營(yíng)主體是一個(gè)長(zhǎng)期共存的局面，不能盲目利用新型經(jīng)營(yíng)主體替代小農(nóng)，也不能放棄對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的探索，生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的調(diào)整不是一蹴而就的。因此，既要重視規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也要重視分散經(jīng)營(yíng)，不能在農(nóng)業(yè)扶持政策上搞一刀切，一味地推動(dòng)新型經(jīng)營(yíng)主體去打敗小農(nóng)，否則不僅會(huì)加大新型經(jīng)營(yíng)主體的風(fēng)險(xiǎn)，也容易給農(nóng)業(yè)安全帶來(lái)冒進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)。

二是政府要努力調(diào)整行政思維，不能簡(jiǎn)單地靠量化考核思維來(lái)推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系轉(zhuǎn)型，要積極發(fā)現(xiàn)改革中的真問(wèn)題，避免用數(shù)字來(lái)代替真實(shí)經(jīng)驗(yàn)，避免用個(gè)案來(lái)代替普遍發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。在實(shí)踐探索中要努力發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、暴露問(wèn)題并解決問(wèn)題，而不是忽視客觀規(guī)律，通過(guò)各種手段來(lái)促使試點(diǎn)成功。在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣過(guò)程中，不僅要宣傳正面經(jīng)驗(yàn)，也要講出實(shí)際問(wèn)題，以方便其他地方認(rèn)識(shí)與借鑒。

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(責(zé)任編輯：陳世棟)

Elite Profit，Village Vallback and Local Government Behavior：The Double Development Logic of Rural Land Stock Cooperatives

Liu ChengliangSun Xinghua

AbstractDriven by the system innovation and agricultural management, the local government promote the agricultural business entities’ transformation and foster new agricultural business entities actively through multidimensional policies on fund, project and technology, in the course of current agricultural management system adjustment. However, rural land stock cooperatives, as the local governance innovation subject, present double development logics. The one is profit-based and organized by local economic elites; and the other one is political task-based and organized by political elites of all levels. As a consequence, no matter maximizing the benefits or the administrative atmosphere, the land stock cooperatives’development departure from the original intention step by step, which is harmful to new types of agricultural business entities, crowding the interests of peasants and increasing the risk involved in agricultural operation and food security at the same time.

Key wordsLand stock cooperative； Agricultural operation；Food security； Peasants

[收稿日期]2015-12-16

[基金項(xiàng)目]教育部2014年重大攻關(guān)課題“完善基層社會(huì)治理機(jī)制研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為14JZD030)。

[作者簡(jiǎn)介]劉成良，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，郵編：430074；

孫新華，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)社會(huì)學(xué)系講師，郵編：430070。