張依群

(紹興文理學(xué)院　附屬醫(yī)院，浙江　紹興312000)

高?？蒲薪?jīng)費預(yù)算管理的實踐與探究

張依群

(紹興文理學(xué)院附屬醫(yī)院，浙江紹興312000)

摘要：在全面實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的新常態(tài)下，科研經(jīng)費的管理已成為當(dāng)下關(guān)注的重要課題。從預(yù)算管理入手，闡述了科研經(jīng)費管理中存在的若干問題，剖析了問題成因和管理弊端，提出加強科研經(jīng)費科學(xué)化管理的主要對策。統(tǒng)一科研經(jīng)費的使用范圍是前提，以經(jīng)濟支出科目為基礎(chǔ)進行項目支出預(yù)算的申報是手段，加強對科研人員的預(yù)算指導(dǎo)與經(jīng)費監(jiān)管是保障，作者試圖構(gòu)建全方位的高校科研經(jīng)費預(yù)算管理的新體系。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費；預(yù)算管理；經(jīng)濟支出科目

中圖分類號：G475

文獻標志碼：：A

文章編號：：1008-293X(2015)12-04-102

doi：10.16169/j.issn.1008-293x.j.2015.12.26

在科教興國戰(zhàn)略的深入推進中，我國科學(xué)研究事業(yè)方興未艾，科技經(jīng)費投入持續(xù)增長。2013年，國家財政科學(xué)技術(shù)支出為6184.9億元，比上年增加584.8億元，增長10.4%；財政科學(xué)技術(shù)支出占當(dāng)年國家財政支出的比重為4.41%。其中，中央財政科技支出為2728.5億元，增長4.4%，占財政科技支出的比重為44.1%；地方財政科技支出為3456.4億元，增長15.7%，占比為55.9%[1]。目前，我國有近40個機構(gòu)管理著近百個中央財政科技專項，各省、地市還設(shè)置對應(yīng)的職能部門，承擔(dān)著龐大的項目管理工作?！熬琵堉嗡边@種各自為政的管理模式，使得科研項目在申請時信息不對稱、信息“碎片化”；在科研經(jīng)費撥款上，存在“天女散花、重復(fù)交叉”等現(xiàn)象。具體到科研經(jīng)費管理環(huán)節(jié)，項目經(jīng)費多渠道撥付、預(yù)算編制不夠科學(xué)、支出預(yù)算不夠精細化、預(yù)算支出與實際執(zhí)行偏差大等問題日益突出，因此加強科研經(jīng)費科學(xué)化管理刻不容緩。

一、存在的問題成因

1.由于體制機制層面存在弊端，管理制度頂層設(shè)計有缺陷，導(dǎo)致在科研經(jīng)費的管理上出現(xiàn)了一些問題。

在我國，由于管理部門不一，政出多門，中央財政性科研項目中所涉及的經(jīng)費管理制度很多，對經(jīng)費的使用要求也不盡相同。如國家自然基金委的《國家自然科學(xué)基金項目資助經(jīng)費管理辦法》，全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室的《國家社會科學(xué)基金項目經(jīng)費管理辦法》、《全國教育科學(xué)規(guī)劃課題管理辦法》，文化部的《全國藝術(shù)科學(xué)規(guī)劃課題管理辦法》，科技部的《民口科技重大專項管理工作經(jīng)費管理暫行辦法》、《國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃(863計劃)專項經(jīng)費管理辦法》等等，它們在科研經(jīng)費的管理和使用方面均有一定的差別。

科研項目多部門、多制度管理的現(xiàn)狀，造成科研項目在立項時的預(yù)算申報要求不盡相同，對項目經(jīng)費的開支要求差異也較大。這種“令出多門”的現(xiàn)狀，必然導(dǎo)致課題項目多渠道撥付，以及申報項目時對經(jīng)費預(yù)算編制不夠科學(xué)規(guī)范的情況。

2.科研經(jīng)費管理辦法中明確的項目可開支費用與會計制度的核算要求不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)項目經(jīng)費的預(yù)算支出內(nèi)容與會計核算科目不相匹配的情況。如，國家自然基金委于2014年12月11日發(fā)布了《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》修訂意見稿，其中提出自然科學(xué)基金資助經(jīng)費開支的費用包括：設(shè)備費、材料費、差旅費、測試化驗加工費、燃料動力費、會議費、國際合作與交流費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、勞務(wù)費、專家咨詢費、管理費、其他支出[2]。這些費用中的有些項目不是直接可以核算的會計科目，從而導(dǎo)致了預(yù)算項目與會計核算科目的雙軌機制，各行其道，沖突明顯。

每個職能部門管理著不同類別的科技項目，不同的科技項目類別又有不同的管理制度，不同的制度辦法對項目可支出的經(jīng)費內(nèi)容又不盡相同。從財務(wù)核算的角度看，不管什么支出內(nèi)容，用途是什么，在進行賬務(wù)處理時，最終的歸結(jié)點都是《政府收支分類科目》中“支出經(jīng)濟分類”的科目，即直接用于賬務(wù)核算的會計科目。而事實上，項目管理制度中經(jīng)費支出的內(nèi)容與支出經(jīng)濟分類科目不完全一致[4]。

現(xiàn)以《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》征求意見稿為例，結(jié)合經(jīng)費報銷中的實際情況作一分析。許多高校在具體實施中，一般把項目申報要求的12類經(jīng)費支出與支出經(jīng)濟分類科目重新建立對應(yīng)關(guān)系，大致對應(yīng)如表1所示。

表1項目經(jīng)費與支出經(jīng)濟分類科目的對應(yīng)關(guān)系[4]

編 號項目經(jīng)費支出支出經(jīng)濟分類科目[3](即會計核算科目)1設(shè)備費專用設(shè)備購置、辦公設(shè)備費購置、租賃費2材料費材料費、其他商品服務(wù)支出———其他(核算運費等輔助費用)3測試化驗加工費委托業(yè)務(wù)費4燃料動力費水費、電費、材料費(核算氣、燃料費用)5差旅費差旅費、出租車費用6會議費會議費7國際合作與交流費委托業(yè)務(wù)費、出國(境)費用、公務(wù)接待費、其他商品服務(wù)支出———其他8出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費委托業(yè)務(wù)費、印刷費、郵電通訊費、報刊資料費、軟件購置及開發(fā)、其他商品服務(wù)支出———其他9勞務(wù)費勞務(wù)費10專家咨詢費咨詢費11管理費其他商品服務(wù)支出———其他12其他其他商品服務(wù)支出———其他

由表1可以看出，同一支出經(jīng)濟分類科目出現(xiàn)了交叉的項目經(jīng)費支出。如，科目“委托業(yè)務(wù)費”對應(yīng)了3個項目經(jīng)費支出；會計科目“其他商品服務(wù)支出——其他”對應(yīng)了4個項目經(jīng)費支出。

正是由于項目申報時的經(jīng)費支出科目與會計核算的科目之間存在不一致，出現(xiàn)一個會計科目面對多項經(jīng)費項目，導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)容與會計核算科目脫節(jié)。同時，科研人員在申報時所做的預(yù)算不夠準確規(guī)范，也增加了財務(wù)部門對科研人員進行預(yù)算指導(dǎo)的難度。

二、造成的管理弊端

1.削弱了經(jīng)費使用的監(jiān)管力

近幾年，高等院校在財務(wù)管理上日益規(guī)范，軟件化、網(wǎng)絡(luò)化、平臺化管理日漸成熟。高校中大多建立了財務(wù)管理平臺，會計核算、預(yù)算控制、信息查詢、報銷進程等內(nèi)容均納入平臺管理。科研經(jīng)費作為財務(wù)核算的范疇之一，其預(yù)算的科學(xué)性、合理性也日顯重要。預(yù)算管理是財務(wù)管理中的龍頭，沒有明細到支出經(jīng)濟分類科目的預(yù)算不是精細化的預(yù)算，它直接影響財務(wù)報銷過程的預(yù)算控制和科研經(jīng)費的有效監(jiān)管。財務(wù)部門只是報銷機器的角色，而不是管理者的身份，科技項目預(yù)算的不合理不僅影響報銷服務(wù)的質(zhì)量，也使得科研經(jīng)費的事中監(jiān)督流于形式。

2.增加了經(jīng)費審計的工作量

財務(wù)部門對項目支出雖然實行?？顚Ｓ弥贫?，賬務(wù)單獨核算，但都是按會計核算科目對具體業(yè)務(wù)進行記賬。每個項目在結(jié)題時需先進行內(nèi)部審計，其中財務(wù)明細賬就是數(shù)據(jù)的來源；但項目結(jié)題驗收時，需要根據(jù)預(yù)算時的支出內(nèi)容填報執(zhí)行數(shù)，所以在內(nèi)審時不能直接將財務(wù)賬上的數(shù)據(jù)填報到經(jīng)費結(jié)題表中，而需對數(shù)據(jù)重新進行分類、歸集、統(tǒng)計，從而增加了審計過程的工作量，降低了工作效率。

3.降低了公開信息的可利用率

為了加強科研經(jīng)費使用的監(jiān)督，保障科研經(jīng)費規(guī)范合理使用，近幾年國家要求，各級財政資助立項的縱向科研項目以及各企事業(yè)單位委托高等院校、科研院所開展的橫向科研項目經(jīng)費使用信息需公開[5]?？蒲薪?jīng)費使用信息公開，一方面可以加強科研經(jīng)費使用管理的內(nèi)部控制和監(jiān)督約束，另一方面也是黨風(fēng)廉政建設(shè)監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容。經(jīng)費使用信息的公開內(nèi)容必須與預(yù)算申報時的內(nèi)容一致。所以科研項目負責(zé)人在進行科研經(jīng)費使用情況的信息公開時，需對財務(wù)賬上核算的明細重新進行歸集梳理。由于每個人的理解不一樣，導(dǎo)致信息財務(wù)科目在各科研項目之間的不平衡，與預(yù)算申報的用途之間往往有偏差，由此大大降低了公開信息的可比性，降低了數(shù)據(jù)的可利用率。

三、解決的對策舉措

1.統(tǒng)一科研經(jīng)費的使用范圍

各管理部門審批科技項目時，對資助經(jīng)費管理的規(guī)定要有明確、統(tǒng)一的使用范圍。對具體的用途解釋要相對一致，避免政策多條線對應(yīng)財務(wù)核算一條線的情況，確?！笆庹瑲w”，實現(xiàn)申報預(yù)算與會計核算的無縫對接。

最近，國務(wù)院在印發(fā)的《關(guān)于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》中提出，要建立公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺。這個信息管理平臺將納入需求征集、指南發(fā)布、項目申報、立項和預(yù)算安排、監(jiān)督檢查、結(jié)題驗收等全流程，項目涉及的部門全覆蓋，并按規(guī)定向社會公開相關(guān)信息[6]。在這個科技管理平臺建設(shè)過程中，完善科技資金管理制度將是必不可少的環(huán)節(jié)。必須加強對各項目資金使用范圍的規(guī)范管理，確保在管理平臺中各級、各類項目經(jīng)費支出的內(nèi)容、口徑一致，從而確保經(jīng)費預(yù)算、經(jīng)費使用、結(jié)題審計、使用信息公示全線貫通。要實現(xiàn)國家科技管理平臺對所有科技項目在經(jīng)費管理上的“統(tǒng)攬全局”，增強相關(guān)數(shù)據(jù)信息的可比性、可分析性、可利用性，必須先保證經(jīng)費數(shù)據(jù)來源上的“大統(tǒng)一”，即在各管理部門的項目管理制度中，項目可支出的經(jīng)費內(nèi)容必須一致。

2.以經(jīng)濟支出科目為基礎(chǔ)進行項目支出預(yù)算的申報

高等院校作為科技項目主要承接單位之一，其預(yù)算管理是財政公共支出管理的重要組成部分。在新《預(yù)算法》中明確規(guī)定，各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院財政部門制定的政府收支分類科目等規(guī)定編制預(yù)算草案[7]。預(yù)算管理是財務(wù)管理的“牛鼻子”，是開展經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)。強化預(yù)算管理是規(guī)范財政支出、維護預(yù)算支出嚴肅性的重要措施。隨著國庫集中支付改革的不斷深入，預(yù)算管理越來越講究精細化、科學(xué)化，編制質(zhì)量的高低、支出的細化程度將直接影響執(zhí)行時的可行性及使用結(jié)果的可分析性。

經(jīng)濟支出科目是經(jīng)費支出核算的落腳點，也是經(jīng)費規(guī)范管理的著力點，必須以此為龍頭進行項目申報時的預(yù)算編制，推進科技項目經(jīng)費預(yù)算的精細化管理。這樣，既有利于經(jīng)費報銷時的預(yù)算管理，又有利于增強預(yù)算控制的約束性，從而維護預(yù)算管理的嚴肅性。

只有建立以經(jīng)濟支出科目為基礎(chǔ)的預(yù)算申報模板，才能實現(xiàn)把所有科技項目的預(yù)算“九九歸一”；只有把各類科技項目預(yù)算集中到統(tǒng)一的、固化的申報格式中，才能有效地開展科技項目的經(jīng)費管理，才能有效地進行分層次、多視角的分析。預(yù)算與核算是經(jīng)費管理中重要的起始點與終結(jié)點，預(yù)算尤如“方向盤”，核算則是“方向舵”，兩者是相輔相成、互為牽制的關(guān)系。有效地把這兩者統(tǒng)一起來，才能提高預(yù)算的精細度，減少執(zhí)行時的差異度。只有這樣，管理部門和科研人員才可以便捷、實時、動態(tài)地進行數(shù)據(jù)查詢，從而推進數(shù)據(jù)信息的有效共享與監(jiān)控，科學(xué)地開展數(shù)據(jù)的分析、運用和決策。

3.加強對科研人員的預(yù)算指導(dǎo)與經(jīng)費監(jiān)管

科研人員擅長的是學(xué)術(shù)研究，對財務(wù)管理不甚專業(yè)，他們由于對經(jīng)費預(yù)算的意識不強，在做申報預(yù)算時，不能科學(xué)、真實地預(yù)測項目的經(jīng)費支出情況，經(jīng)費預(yù)算的申報額度力爭最大化。同樣，項目評審專家大多是學(xué)術(shù)科研權(quán)威，財務(wù)方面的專家較少，關(guān)注的是科研項目申請人的學(xué)術(shù)優(yōu)勢，容易忽視立項時的經(jīng)費預(yù)算。橫向項目在簽訂技術(shù)開發(fā)(委托)合同時，沒有明確、統(tǒng)一格式的預(yù)算表，合同一般注重技術(shù)目標、技術(shù)內(nèi)容、研發(fā)進程、職責(zé)權(quán)利等內(nèi)容，經(jīng)費預(yù)算只是籠統(tǒng)地歸為“研究開發(fā)經(jīng)費和報酬總額”，沒有固定的經(jīng)費分類科目。在報銷過程中，科研人員不完全按照預(yù)算時的開支明細報銷經(jīng)費，一般也很少考慮與科研項目的相關(guān)性。

實施科技管理平臺化以及經(jīng)費預(yù)算格式統(tǒng)一、固化后，財務(wù)部門可以定期對科研人員進行專題指導(dǎo)，加強預(yù)算編制、經(jīng)費報銷等方面的政策解讀，普及財務(wù)管理方面的基本要求，加強財經(jīng)紀律和有關(guān)廉潔從研方面的宣傳教育。監(jiān)察審計部門嚴格執(zhí)行上級關(guān)于科研項目經(jīng)費使用的政策規(guī)定，依據(jù)支出預(yù)算對財務(wù)實際支出進行審計監(jiān)督，強化對科研經(jīng)費使用的監(jiān)督管理。科研管理部門則深化科研經(jīng)費使用信息公開工作，推進陽光科研、績效科研。

通過自上而下的改革、由外而內(nèi)的規(guī)范，切實加強科研經(jīng)費的統(tǒng)籌與分配、管理與監(jiān)督，促進科研人員合法合理地使用經(jīng)費，提高科研經(jīng)費使用的績效，推動科技創(chuàng)新事業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。

參考文獻:

[1] 國家統(tǒng)計局.2013年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報[R].2014-10.

[2]國家自然基金委.關(guān)于《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法(修訂稿)》公開征求意見的通知 [R].2014-12.

[3]2015年政府收支分類科目[EB/OL].

[4]黃永林，李茂峰.我國高校科研經(jīng)費管理政策與制度存在的主要問題及其對策建議[J].教育與經(jīng)濟，2013，(3).

[5]浙江省科技廳.浙江省科研經(jīng)費使用信息公開辦法[Z].2012-11.

[6]國務(wù)院.關(guān)于深化財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案[Z].2014-12.

[7]中華人民共和國預(yù)算法[Z].2014-08.

(責(zé)任編輯鄧穎)