王芬露，孫澤祥，苑志朋

(寧波市畜牧獸醫(yī)局，浙江寧波 315012)

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調(diào)查

寧波市畜禽養(yǎng)殖準(zhǔn)入退出管理機(jī)制實(shí)施情況及存在問題調(diào)研

王芬露，孫澤祥，苑志朋

(寧波市畜牧獸醫(yī)局，浙江寧波 315012)

近年來，寧波市有關(guān)部門按照省委、省政府關(guān)于畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級和“三改一拆”、“五水共治”決策部署，圍繞現(xiàn)代生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)建設(shè)，優(yōu)化畜牧產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局，加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖污染整治，生態(tài)畜牧業(yè)建設(shè)成效顯著。

為進(jìn)一步規(guī)范畜禽養(yǎng)殖行為，建立健全長效監(jiān)管機(jī)制，寧波市畜牧獸醫(yī)局組織人員對各地畜禽養(yǎng)殖準(zhǔn)入退出管理機(jī)制實(shí)施情況開展了專題調(diào)研，現(xiàn)報(bào)告如下。

1實(shí)施情況

近年來，寧波市有關(guān)部門按照“生態(tài)優(yōu)先、供給安全、調(diào)量提質(zhì)”的思路，嚴(yán)格執(zhí)行畜禽養(yǎng)殖管理制度，積極發(fā)展生態(tài)循環(huán)畜牧業(yè)，加快推進(jìn)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

1.1嚴(yán)格執(zhí)行畜禽禁限養(yǎng)制度和養(yǎng)殖管理制度為保障畜牧業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，2013年該市農(nóng)業(yè)、環(huán)保兩部門聯(lián)合出臺了《寧波市生態(tài)畜牧業(yè)優(yōu)化布局方案》，在統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)、畜產(chǎn)品供給安全與環(huán)境承載等因素下，調(diào)整優(yōu)化生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展布局。各縣(市)區(qū)重新調(diào)整禁限養(yǎng)區(qū)規(guī)劃方案，嚴(yán)格按照禁限養(yǎng)制度執(zhí)行，即禁養(yǎng)區(qū)畜禽養(yǎng)殖場(戶)依據(jù)“三個(gè)一律”原則一律關(guān)停拆除。

宜限養(yǎng)區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場，必須符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃、國土、環(huán)保和農(nóng)業(yè)等部門管理要求，對新建和改擴(kuò)建的畜禽養(yǎng)殖場，必須嚴(yán)格執(zhí)行 “三同時(shí)”驗(yàn)收制度，按相關(guān)程序依法辦理手續(xù)，必須取得國土、環(huán)保和農(nóng)業(yè)等部門的審批證或許可證。

1.2組織開展設(shè)施農(nóng)用地和畜禽養(yǎng)殖場備案制度根據(jù)國土資源部、農(nóng)業(yè)部和省國土廳、農(nóng)業(yè)廳關(guān)于進(jìn)一步完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知精神，該市及時(shí)與國土部門聯(lián)系，出臺相關(guān)政策措施，明確農(nóng)用地分類、范圍、規(guī)模、審批條件、程序和監(jiān)管。把規(guī)?；B(yǎng)殖場列入鎮(zhèn)鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，明確對從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模養(yǎng)殖場(養(yǎng)殖小區(qū))按建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)申請畜禽養(yǎng)殖用地，按程序給予審批。

但因2011年環(huán)保部出臺農(nóng)業(yè)減排和雙控政策(國家把畜牧業(yè)列入節(jié)能減排考核內(nèi)容)，對畜禽飼養(yǎng)量及其排泄量列入雙控指標(biāo)，浙江省要求在“十二五”期間減排10%以上，導(dǎo)致新場建設(shè)無法審批而暫停，個(gè)別縣(市區(qū))僅限于環(huán)保登記備案、市招商引資的養(yǎng)殖企業(yè)或個(gè)別項(xiàng)目得到審批。目前僅有寧海、慈溪、象山、鄞州等地的20余家畜禽養(yǎng)殖企業(yè)因畜牧業(yè)項(xiàng)目建設(shè)需求，獲得了政府許可，完成了農(nóng)用設(shè)施用地備案。

另據(jù)調(diào)查，該市根據(jù)浙江省畜禽養(yǎng)殖場(小區(qū))備案與養(yǎng)殖檔案管理制度的精神，積極開展畜禽養(yǎng)殖場備案工作，對備案的養(yǎng)殖場下發(fā)畜禽養(yǎng)殖代碼證。目前全市符合條件者，已完成備案的養(yǎng)殖場達(dá)1100余家，備案率達(dá)70%左右。部分縣市區(qū)將畜禽養(yǎng)殖場備案納入農(nóng)業(yè)非行政許可類審批事項(xiàng)，后續(xù)管理由行政審批窗口執(zhí)行，生態(tài)化治理達(dá)標(biāo)則納入備案制度。

1.3合理把握新建畜禽養(yǎng)殖場準(zhǔn)入條件為加快發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，保障畜產(chǎn)品有效供給，自2008年開始，寧波市政府出臺了新建規(guī)模養(yǎng)殖場(小區(qū))采用不破壞耕作層實(shí)施方案，明確新建規(guī)模養(yǎng)殖場(小區(qū))建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)與建筑方式、應(yīng)用范圍和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，一定程序上緩解了畜牧業(yè)建設(shè)用地。但隨著國土資源部加大執(zhí)法監(jiān)管力度，畜禽養(yǎng)殖場采用不破壞耕作層的建筑物仍被航拍，屢屢受到處罰或拆除，已無法實(shí)施。

近年來，各地政府在新一輪出臺畜禽養(yǎng)殖場污染治理政策中，要求異地新建的畜禽養(yǎng)殖場必須符合當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)發(fā)展規(guī)劃，由縣或鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)幫助選址，落實(shí)畜牧業(yè)用地，做到畜牧業(yè)用地審批制、防疫條件許可制、治理設(shè)施同步制、養(yǎng)殖環(huán)境評價(jià)制，對隨意搭建、新建的畜禽養(yǎng)殖場按違法用地和違章建筑處置。

2存在問題

畜牧業(yè)是大農(nóng)業(yè)中的重要組成部分，發(fā)展進(jìn)程中由于受土地、環(huán)保、防疫等諸多因素的制約，推進(jìn)過程中困難重重。

2.1農(nóng)業(yè)設(shè)施用地備案制度難以落實(shí)雖然浙江省國土資源廳和浙江省農(nóng)業(yè)廳于2013年和2015年相繼聯(lián)合出臺有關(guān)農(nóng)業(yè)設(shè)施用地備案政策，規(guī)定要合理配置設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模，但在實(shí)際推進(jìn)過程中困難重重。

據(jù)調(diào)查，除受2011年國家環(huán)保部出臺“雙控”政策影響外，主要因畜牧業(yè)用地政策難以落實(shí)，影響農(nóng)業(yè)設(shè)施用地備案制度推進(jìn)，畜禽養(yǎng)殖既無稅收收入，也無就業(yè)安排，且易引發(fā)環(huán)境污染、重大動物疫病等社會矛盾，各級政府不會象支持工業(yè)企業(yè)一樣支持畜牧業(yè)發(fā)展，部分地區(qū)及少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)甚至存有抵觸情緒。同時(shí)，其他如城建、工業(yè)等建設(shè)用地已占用大量的基本農(nóng)地指標(biāo)，各級政府部門對補(bǔ)劃給基本農(nóng)地已達(dá)到無可復(fù)加的程度，畜禽養(yǎng)殖更不可能用農(nóng)地置換，農(nóng)業(yè)設(shè)施用地備案審批制度難以落實(shí)。

2.2動物防疫合格證審查條件設(shè)置偏高農(nóng)業(yè)部2010年頒發(fā)的《動物防疫條件審查辦法》，明確規(guī)定了飼養(yǎng)場選址、防疫設(shè)施、管理制度等要求，如離城鎮(zhèn)居民區(qū)、公路鐵路等主要交通干線和動物飼養(yǎng)場之間不少于500 m以上標(biāo)準(zhǔn)距離，場區(qū)周圍應(yīng)建有圍墻，與規(guī)模養(yǎng)殖場相適應(yīng)的設(shè)施設(shè)備和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)人員等要求。但許多已建成并已核發(fā)《動物防疫合格證》的老場，達(dá)不到辦法規(guī)定的選址、防疫、設(shè)施和管理要求，無法取得新的《動物防疫條件合格證》，而老核發(fā)的《動物防疫合格證》過渡一年后，作過期自動放棄。因此，目前大部分養(yǎng)殖場多未取得《動物防疫條件合格證》。

七歲時(shí)，波爾進(jìn)了當(dāng)?shù)仡H有名氣的伽莫霍姆小學(xué)，在學(xué)校里，他聰明好學(xué)，各門功課都是優(yōu)秀。課余時(shí)間，爸爸常常帶著尼爾斯·波爾和他弟弟海拉德·波爾一塊去遠(yuǎn)足、郊游，邊走邊由爸爸給他們哥倆介紹一些各方面的知識。

據(jù)調(diào)查，余姚全市取得《動物防疫條件合格證》的畜禽養(yǎng)殖場(戶)還不到20%。部分縣(市)區(qū)，前幾年個(gè)別畜禽養(yǎng)殖場達(dá)不到某些防疫條件，為爭取畜牧業(yè)項(xiàng)目建設(shè)需要，放寬了審核條件，而核發(fā)了《動物防疫條件合格證》。由于歷史原因，大部分老場或未取得合格證的養(yǎng)殖場，因達(dá)不到辦法規(guī)定的選址、防疫、設(shè)施和管理要求，而直接影響到農(nóng)用地備案和環(huán)保審批，面臨非法養(yǎng)殖境地。

2.3環(huán)保審批要求持續(xù)升高按照畜禽養(yǎng)殖場綜合整治和“一場一策”要求，實(shí)施農(nóng)牧對接，多數(shù)規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場雖然通過環(huán)保、農(nóng)業(yè)兩部門整治驗(yàn)收，但沒有真正達(dá)到污染達(dá)標(biāo)排放要求，無法通過環(huán)評審批；同時(shí)根據(jù)該市實(shí)際情況，生豬存欄200頭以上、500頭以下絕大多數(shù)生豬養(yǎng)殖場不具備環(huán)境評估審批的前置條件，達(dá)不到國家和省環(huán)保排污標(biāo)準(zhǔn)，無法通過環(huán)評審批。

由于歷史遺留問題，即使已通過整治驗(yàn)收的規(guī)模養(yǎng)殖場，多數(shù)無法取得環(huán)評排污資格審批，一旦被媒體曝光，均會被依法拆除和處罰，不僅造成部分畜禽場被拆，且極易引起養(yǎng)殖戶的不滿，造成社會不穩(wěn)，后果嚴(yán)重。

2.4畜禽養(yǎng)殖退出制度困難重重畜禽養(yǎng)殖關(guān)停退出管理機(jī)制是難點(diǎn)，在法律強(qiáng)制措施無法執(zhí)行到位和沒有后續(xù)保障措施的前提下，歷史遺留場退出相當(dāng)困難，由于管理對象復(fù)雜，監(jiān)管措施難以落實(shí)到位，農(nóng)業(yè)部門則無權(quán)執(zhí)法，碰到“釘子戶”畜禽場，則束手無策，個(gè)別地區(qū)因處置力度不夠、監(jiān)管不及時(shí)，實(shí)施畜禽養(yǎng)殖關(guān)停退出管理制度困難重重。

部分不符合條件不允許建設(shè)的畜禽場仍在建設(shè)，尤其在豬價(jià)高漲時(shí)期，禁、限養(yǎng)區(qū)關(guān)閉場出現(xiàn)“返養(yǎng)”現(xiàn)象或異地突擊搭建畜禽舍情況時(shí)有出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)部門則并無有效管理措施。

3對策建議

畜牧業(yè)發(fā)展由于受規(guī)劃、土地、環(huán)保和防疫條件等多種因素制約，發(fā)展空間日趨萎縮，畜禽養(yǎng)殖業(yè)已舉步維艱，難以設(shè)置較多較高的準(zhǔn)入門檻。為規(guī)范畜禽養(yǎng)殖行為，有效實(shí)施畜禽養(yǎng)殖準(zhǔn)入退出管理機(jī)制，特建議如下。

3.1充分利用總體規(guī)劃，落實(shí)畜禽養(yǎng)殖用地指標(biāo)按照國家關(guān)于畜禽養(yǎng)殖的規(guī)定，將畜牧業(yè)用地納入當(dāng)?shù)卣恋乩每傮w規(guī)劃，實(shí)施分類指導(dǎo)，做到有效儲備和按計(jì)劃供應(yīng)用地指標(biāo)，按照實(shí)際畜禽養(yǎng)殖當(dāng)量或考核任務(wù)，要求地方政府安排一定面積的畜禽養(yǎng)殖用地指標(biāo)，建設(shè)規(guī)模養(yǎng)殖場或養(yǎng)殖小區(qū)，如象山縣計(jì)劃在新圍墾的海涂圍塘，根據(jù)土地承載能力配套安排畜牧業(yè)用地3740畝(1畝=667 m2)，作為“十三五”畜牧業(yè)發(fā)展用地。

現(xiàn)階段，可以按照畜禽養(yǎng)殖場戶被拆除的欄舍面積按比例供給，如先試行拆二供一，或按30%被拆面積供給。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”建設(shè)中，按照每150畝左右良田配套占地2～3畝、存欄生豬500頭標(biāo)準(zhǔn)(其他畜禽按當(dāng)量換算)落實(shí)畜牧業(yè)用地，并作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”建設(shè)的前置條件。

3.2提高規(guī)模養(yǎng)殖場設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施分類管理根據(jù)《浙江省畜禽污染防治辦法》，生豬存欄200頭以上的養(yǎng)殖場視為規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場，必須進(jìn)行環(huán)評審批。根據(jù)實(shí)際情況調(diào)查，目前部分存欄500頭以下、200頭以上的生豬養(yǎng)殖場絕大多數(shù)均不具備環(huán)評審批的前置條件，無法通過環(huán)評審批。根據(jù)生產(chǎn)實(shí)際，建議生豬存欄500頭以上養(yǎng)殖場視為規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，其他畜禽存欄數(shù)量按規(guī)定當(dāng)量折算，實(shí)施分類管理。

現(xiàn)階段，可根據(jù)不同規(guī)模養(yǎng)殖場設(shè)置相應(yīng)的管理要求，生豬存欄500頭以上(其他畜禽按當(dāng)量折算)的養(yǎng)殖場，由縣級政府部門管理；生豬存欄200頭以上，500頭以下的養(yǎng)殖場由鎮(zhèn)(鄉(xiāng))級政府部門管理；生豬存欄200頭以下的養(yǎng)殖場由村級行政部門管理。并根據(jù)浙江省實(shí)際，制定《浙江省動物防疫條件審查辦法》，規(guī)定飼養(yǎng)場選址間距、防疫設(shè)施、管理制度以及人員配置等要求。

3.3嚴(yán)格規(guī)模養(yǎng)殖場準(zhǔn)入門檻，實(shí)行依法管理

一是新擴(kuò)建規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場。必須達(dá)到“三高”要求和獲得“三證”條件，即設(shè)置準(zhǔn)入門檻起點(diǎn)要高、標(biāo)準(zhǔn)要高、管理水平要高，對準(zhǔn)入業(yè)主的整體素質(zhì)包括年齡、學(xué)歷、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展思路、規(guī)劃設(shè)計(jì)、設(shè)施設(shè)備、防疫環(huán)保條件和專業(yè)管理能力等進(jìn)行綜合評定，提高準(zhǔn)入門檻。規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場建設(shè)同時(shí)，要符合縣(市區(qū))、鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)發(fā)展的總體規(guī)劃，并獲得國土部門設(shè)施農(nóng)用地審批證、環(huán)保部門環(huán)境影響評價(jià)許可證和農(nóng)業(yè)部門的動物防疫條件合格證(三證齊全)，實(shí)行依法管理。

二是通過整治驗(yàn)收的已建規(guī)模養(yǎng)殖場。按照畜禽養(yǎng)殖場綜合整治和“一場一策”要求。禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的“低、小、散、亂、差”畜禽養(yǎng)殖場全面實(shí)施關(guān)閉拆除；宜養(yǎng)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有養(yǎng)殖場實(shí)施生態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化改造，并通過環(huán)保、農(nóng)業(yè)兩部門整治驗(yàn)收。保留的規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場，在沒有取得環(huán)評許可和動物防疫合格證的條件下，現(xiàn)階段按“三分離”要求，配套建設(shè)與規(guī)模相適應(yīng)的防雨防滲糞便污水收集設(shè)施，建有沼液儲存、輸送、利用等排泄物配套設(shè)施，糞污、沼液實(shí)現(xiàn)就地就近消納，實(shí)現(xiàn)資源化利用和零污染排放；未來五年內(nèi)作為過度性保留場，逐步通過業(yè)主投入和政府財(cái)政引導(dǎo)，加快生態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化改造，真正達(dá)到綜合治理達(dá)標(biāo)，成為取得“三證齊全”的合法規(guī)模場。五年內(nèi)仍未達(dá)到達(dá)標(biāo)排放或三證不全的規(guī)模養(yǎng)殖場，一律關(guān)閉拆除。

三是未通過整治驗(yàn)收的已建規(guī)模養(yǎng)殖場。在畜禽養(yǎng)殖場綜合整治過程中，一部分畜禽養(yǎng)殖場既沒有關(guān)閉拆除，也沒有實(shí)施改造提升，未通過整治驗(yàn)收的已建規(guī)模養(yǎng)殖場，按分類管理的原則，實(shí)施強(qiáng)制關(guān)閉拆除。

3.4建立退出保障機(jī)制，促進(jìn)有序退出禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的“低、小、散、亂、差”或未通過整治驗(yàn)收合格的規(guī)模養(yǎng)殖場，以及三證不全，對周邊環(huán)境造成嚴(yán)重污染，影響較大的養(yǎng)殖場，要依法強(qiáng)制退出，實(shí)施關(guān)閉拆除措施。

實(shí)施畜禽養(yǎng)殖退出機(jī)制時(shí)，關(guān)停畜禽養(yǎng)殖場往往出現(xiàn)有法難依，法不責(zé)眾的尷尬境地，建議政府部門出臺財(cái)政補(bǔ)助政策和補(bǔ)償指導(dǎo)意見，鼓勵養(yǎng)殖從業(yè)者合理有序退出，對非禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的老舊養(yǎng)殖場或環(huán)境敏感的養(yǎng)殖場設(shè)立時(shí)間表，落實(shí)搬遷畜禽養(yǎng)殖場的轉(zhuǎn)移用地，做好退養(yǎng)戶轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)工作，建立拆除搬遷的有償退出長效機(jī)制，保證退養(yǎng)戶能充分就業(yè)和穩(wěn)定增收，確保社會和諧穩(wěn)定。

農(nóng)業(yè)部發(fā)布《2016年畜禽養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化示范創(chuàng)建活動工作方案》

為加快轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，不斷提升畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)水平，農(nóng)業(yè)部決定繼續(xù)開展畜禽養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化示范創(chuàng)建活動。為確保創(chuàng)建工作規(guī)范有序開展，于最近發(fā)布《2016年畜禽養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化示范創(chuàng)建活動工作方案》。

方案中提出將繼續(xù)在全國生豬、奶牛、蛋雞、肉雞、肉牛和肉羊優(yōu)勢區(qū)域開展畜禽養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化示范創(chuàng)建，在浙江、福建、江西、山東、湖北、廣西、四川和青海8省區(qū)啟動兔、水禽和蜜蜂養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化示范創(chuàng)建試點(diǎn)，以生態(tài)養(yǎng)殖場示范創(chuàng)建為重點(diǎn)，通過集中培訓(xùn)、專家指導(dǎo)、現(xiàn)場考核，2016年再創(chuàng)建500家畜禽標(biāo)準(zhǔn)化示范場。

該方案還詳細(xì)制定了創(chuàng)建目標(biāo)、創(chuàng)建內(nèi)容、重點(diǎn)工作及保障措施等，指導(dǎo)各相關(guān)單位按照要求實(shí)施方案。

《浙牧》摘

收稿日期：2016-01-20

中圖分類號：S8-1255

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C

文章編號：1005-7307(2016)03-0016-003

研究