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甘肅省規(guī)模養(yǎng)殖場分級管理情況調研

岳青海，趙春林，王登臨，兀征
（甘肅省動物衛(wèi)生監(jiān)督所， 甘肅蘭州730030）

摘要：近年來，規(guī)模養(yǎng)殖場的分級管理已成為各地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構創(chuàng)新工作熱點。但由于缺少一定層面的統(tǒng)一布局，各方對分級管理的認識還不夠一致。實地調研表明，分級管理有利于促進精準執(zhí)法、提高監(jiān)管水平，但仍然存在分級標準不統(tǒng)一等諸多問題。對此，就如何完善規(guī)模養(yǎng)殖場分級管理提出了若干建議。

關鍵詞：動物衛(wèi)生監(jiān)督；養(yǎng)殖場；管理

為了加強對規(guī)模養(yǎng)殖場（下稱規(guī)模場 ）的防疫秩序監(jiān)管，一些地方對規(guī)模場按照動物疫病發(fā)生的可能風險實行了等級劃分，并根據(jù)分級情況執(zhí)行不同頻次的量化監(jiān)管。2015年甘肅省動物衛(wèi)生監(jiān)督所對莊浪、永登、天祝等3個縣的規(guī)模養(yǎng)殖場分級管理情況進行了調研。調研中發(fā)現(xiàn)，這項工作對創(chuàng)新規(guī)模場的監(jiān)管具有一定的積極意義，但也存在著突出問題。

1　概況

1.1莊浪縣

莊浪縣是一個傳統(tǒng)種植業(yè)縣，畜牧養(yǎng)殖量較小。2014年莊浪縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所制定了本縣《規(guī)模養(yǎng)殖場動物衛(wèi)生監(jiān)督分級管理實施方案》以及《豬、牛、雞規(guī)模場風險等級評分標準》，將全縣常年存欄生豬100頭以上、奶牛20頭以上、蛋禽2 000只以上、肉兔1 000只以上的規(guī)模場作為分級管理對象，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所執(zhí)法人員按照評分標準（除動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法內容外，還涉及環(huán)保標準、生產水平、產品質量等）現(xiàn)場打分確定各規(guī)模場的風險等級。最終莊浪縣從全縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)800余家養(yǎng)殖場（含養(yǎng)殖大戶）中確定分級管理規(guī)模場172家，其中A級場11家、B級場19家、C級場96家、D級場46家。對劃分的風險等級以公示牌的形式對外公示，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督分所包場官方獸醫(yī)分別按照1次/月、2次/月、3次/月、4次/月的頻次進行監(jiān)督檢查。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所平均監(jiān)督檢查任務為29次/月。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所每季度按照評分標準對納入分級管理的規(guī)模場重新評估打分，劃定等次，并將重新評估結果上報縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所備案。現(xiàn)場走訪中發(fā)現(xiàn)，因分級管理對象較少，每鄉(xiāng)鎮(zhèn)只要有6名左右的執(zhí)法人員就能夠確保分級管理的正常開展，能夠做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所與規(guī)模場留存的現(xiàn)場評估記錄、監(jiān)督檢查記錄一一對應，監(jiān)督檢查任務完成情況清楚明了。

1.2永登縣

相較于莊浪縣而言，永登縣養(yǎng)殖規(guī)模大，實際確定的監(jiān)管規(guī)模場數(shù)也比較多。按照常年存欄豬100頭以上、羊300只以上、牛20頭以上、禽3 000羽以上、兔1 000只以上的標準，永登縣備案登記規(guī)模場就有1 100余家，全部被納入分級管理范圍。永登縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所從備案的1 100家規(guī)模場中選取了146家規(guī)模較大的場作為縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所分級管理場，剩余1 064家分別由所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所實施監(jiān)管。備案規(guī)模場實行A、B、C三級管理，分別按照2月1次、1月1次、1月2次進行監(jiān)管?？h動物衛(wèi)生監(jiān)督所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所計劃監(jiān)督檢查任務分別為116.5次/月、122~148次/月。規(guī)模場的定期評估主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所通過春秋兩季免疫，對轄區(qū)所有規(guī)模場、養(yǎng)殖大戶、散養(yǎng)戶的養(yǎng)殖情況重新摸底造冊、現(xiàn)場評估。永登縣雖在分級管理中作出了諸多努力，但受限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所工作經費少、檢疫費停收等原因，永登縣分級管理工作中的監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)工作完成率較低，監(jiān)督檢查頻次也很有限。

1.3天?？h

天?？h屬于牧區(qū)縣，養(yǎng)殖場基數(shù)也很大。截至2014年底，全縣已建成各類畜禽養(yǎng)殖場（含養(yǎng)殖大戶）1 054家，2015年初步估計又開建養(yǎng)殖場（含養(yǎng)殖大戶）163家，部分養(yǎng)殖場是帶有政府任務的性質興建的，防疫條件等指標不過關，因此天?？h動物衛(wèi)生監(jiān)督所對實施分級管理較為慎重?？h動物衛(wèi)生監(jiān)督所首先派專人赴轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)征求執(zhí)法人員意見，并現(xiàn)場選取12家規(guī)模場進行了試打分，以檢驗本縣擬定《評分標準》的可操作性。通過綜合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所意見和試打分情況，天?？h動物衛(wèi)生監(jiān)督所決定從中選取3個規(guī)模場數(shù)量較多、管理較為規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行分級管理。同時縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所縮小分級管理范圍，對不達標的規(guī)模場，只實行備案管理，對停產停業(yè)的規(guī)模場，不再監(jiān)管。截至調研結束，該縣規(guī)模場的分級管理還未正式運行。

2　取得的成效

2.1突出監(jiān)管重點

分級管理將規(guī)模場按照動物疫病發(fā)生的可能風險劃分為若干等級，實行有區(qū)別、有針對性的日常監(jiān)管。這種做法改變了原來的大水漫灌的執(zhí)法模式，實行精準執(zhí)法 ，使規(guī)模場日常監(jiān)管工作有的放矢。

2.2降低監(jiān)管風險

量化監(jiān)管把納入分級管理的規(guī)模場監(jiān)督檢查任務進行數(shù)字化管理，有利于監(jiān)管責任的分解以及后續(xù)考核。通過清晰的量化控制有效督促了縣、鄉(xiāng)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構主動作為，強化了對問題規(guī)模場的有效監(jiān)管，有效降低了規(guī)模場動物防疫風險和動物衛(wèi)生監(jiān)管風險。

2.3優(yōu)化資源配置

規(guī)模場的分級監(jiān)管、量化監(jiān)管 ，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員不足、量大面寬的難題，節(jié)省了大量人力、物力，使得動物衛(wèi)生監(jiān)督機構能夠進一步優(yōu)化配置執(zhí)法資源，提高工作效能。

3　存在的問題

3.1分級管理缺少統(tǒng)一部署

規(guī)模場的分級管理作為一項創(chuàng)新工作，目前從國家到地方均未出臺相應的政策性文件，也沒有法律法規(guī)的支持。因此，獸醫(yī)主管部門與動物衛(wèi)生監(jiān)督機構之間、各試點縣動物衛(wèi)生監(jiān)督機構之間，對分級管理指導思想、工作目標、具體措施的認識不一致，給分級管理工作的具體操作帶來較大困擾。

3.2分級管理的監(jiān)管者存在履職風險

防疫工作存在較多的風險點，動物疫情的發(fā)生并不與動物衛(wèi)生監(jiān)督機構是否評估為高風險規(guī)模場存在著必然對等的關系。目前，規(guī)模場分級管理仍無法律法規(guī)或較高層面規(guī)范性文件的保障。若經評估為A級的低風險規(guī)模場發(fā)生動物疫情，則可能使監(jiān)管者處于被動或不利的位置。

3.3分級管理門檻標準難掌握

試點縣確定分級管理入圍的門檻主要依據(jù)規(guī)模場的動物養(yǎng)殖量。因各地區(qū)養(yǎng)殖規(guī)模有差距，使得實際確定的分級管理任務不協(xié)調，存在過輕或過重的問題。另外，未納入分級管理的養(yǎng)殖大戶、散養(yǎng)戶如何對其進行監(jiān)管，也需要決策者認真思考。如何綜合執(zhí)法能力和被監(jiān)管對象兩方面實際，劃定合理且有操作性的門檻 ，已成為推行分級管理所亟待解決的問題。

3.4分級管理評估內容越權

作為分級管理的重要推手，獸醫(yī)主管部門的意見具有決定權。如個別縣在制定分級管理評分標準時，獸醫(yī)主管部門要求在評分標準中加入環(huán)保標準、生產水平、產品質量等評分項目。這種做法擴大了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的監(jiān)督檢查職能，也無形中產生了不必要的工作責任。

3.5分級管理約束力不強

在查閱分級管理場監(jiān)督檢查記錄中，部分規(guī)模場曾多次被要求就同一個問題進行整改，但整改要求遲遲得不到落實。分級管理對規(guī)模場依法經營的約束力不足，尤其是一些牧區(qū)場、老舊的規(guī)模場、政府為完成畜牧經濟任務而修建的規(guī)模場，處罰和整改難度更大。

3.6執(zhí)法能力不足

突出表現(xiàn)在兩個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所人員執(zhí)法素質有待提高。甘肅省鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所多數(shù)加掛在鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所人員尤其是新進人員對動物防疫法律法規(guī)以及各類監(jiān)督檢查程序不了解、不熟悉，影響了分級管理的工作質量。二是經費不足，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所存在執(zhí)法經費無法保證的問題。如現(xiàn)已全面停收檢疫費，交通費等基本執(zhí)法費用都需執(zhí)法人員自理。

4　工作建議

4.1明確分級管理工作的根本指向

進一步規(guī)范養(yǎng)殖環(huán)節(jié)動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查行為。以制定符合當?shù)貓?zhí)法能力和被監(jiān)管規(guī)模場經營情況兩方面實際的監(jiān)督檢查制度為前提，統(tǒng)籌安排有限的執(zhí)法資源，有針對性地開展監(jiān)督檢查，從而實現(xiàn)規(guī)范監(jiān)督檢查行為、節(jié)約監(jiān)督檢查成本、提高監(jiān)督執(zhí)法效果等執(zhí)法目標。

4.2完善相關法律依據(jù)

在沒有法律、法規(guī)或規(guī)章的情況下，分級管理制度應當由國家或省級獸醫(yī)主管部門出臺相應的規(guī)范性文件 加以確認。個別畜牧業(yè)情況特殊的市、縣，可由其市、縣獸醫(yī)主管部門制定適宜本地區(qū)實際的規(guī)模養(yǎng)殖場分級管理辦法或規(guī)模養(yǎng)殖場分級監(jiān)督檢查辦法 ，并報省級獸醫(yī)主管部門備案。制定 規(guī)范性文件 ，將使規(guī)模場分級管理有據(jù)可循，規(guī)避監(jiān)管者不必要的履職風險。

4.3嚴格遵循動物衛(wèi)生監(jiān)督權責清單

規(guī)范性文件 應當嚴格遵循動物衛(wèi)生監(jiān)督 權責清單內容來確認分級管理的項目名稱、評分標準以及監(jiān)督檢查內容，合理確定分級管理規(guī)模場的入圍門檻 、評估周期以及相應的監(jiān)督檢查頻次。對納入分級管理的規(guī)模場，可按照經營規(guī)模大小劃分，由縣鄉(xiāng)兩級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構分別監(jiān)管；對基數(shù)大、未納入分級管理的養(yǎng)殖場，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構采取按比例抽查的方法進行監(jiān)管。

4.4加大分級管理范疇內的行政處罰力度

以執(zhí)法促整改，督促高風險規(guī)模場及時處置動物疫病發(fā)生的風險隱患，否則分級管理將流于形式。對反復整改或處罰難以達標的規(guī)模場，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構要按照《動物防疫條件審查辦法》等有關規(guī)定及時移交獸醫(yī)主管部門處置，并做好交接記錄。

4.5加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級執(zhí)法能力保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督分所是分級管理工作的主要承擔者，針對性地加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級執(zhí)法能力保障是十分必要的。獸醫(yī)主管部門要繼續(xù)做好對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級執(zhí)法人員有關動物防疫法律法規(guī)以及各類監(jiān)督檢查程序的培訓，保障分級管理必要的執(zhí)法經費，確保分級管理各項措施落到實處、抓出實效。

4.6合理確定監(jiān)管頻次

莊浪、永登、天祝等3個縣的風險等級劃分標準并不一致，監(jiān)管頻次亦不相同。從監(jiān)管頻次看，以相關疫病的潛伏期來設定監(jiān)管頻次似乎更加合理，亦符合歐美發(fā)達國家的做法。

（責任編輯：白雅娟）

Investigation on Hierarchical Management of Scaled Farms in Gansu Province

Yue Qinghai，Zhao Chunlin，Wang Denglin，Wu Zheng
（Gansu Animal Health Supervision Institution，Lanzhou，Gansu 730030）

Abstract：In recent years，hierarchical management on scaled farms is a hot spot to promote animal health supervision innovation. However，due to the lack of unified layout in certain level，hierarchical management awareness is not enough in consistency. As the firsthand field research showed，hierarchical management was useful for precision law enforcement and superior supervision，but many problems still existed，such as the non-uniform grading standards. Finally， suggestions of improving the management in grading scaled farms were put forward.

Key words：animal health supervision；breeding farm；management

中圖分類號：S851.32

文獻標識碼：C

文章編號：1005-944X（2016）07-0055-03

DOI：10.3969/j.issn.1005-944X.2016.07.018