朱 琳，李 昂 ，李衛(wèi)華，翟海華，張衍海 ，路 平 ，郝峰強 ，鄭增忍（中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

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《動物防疫法》配套規(guī)定制定情況研究

朱 琳，李 昂 ，李衛(wèi)華，翟海華，張衍海 ，路 平 ，郝峰強 ，鄭增忍
（中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

摘 要：本文按照《立法法》新增要求，對現(xiàn)行《動物防疫法》及其配套規(guī)章進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，總結(jié)了其中授權(quán)國務(wù)院獸醫(yī)主管部門規(guī)定的法律條文接口及完成情況，查找當(dāng)前立法中存在的漏洞，提出了研究制定尚存空白的規(guī)定、完善現(xiàn)有的規(guī)定和研究修訂《動物防疫法》等建議，以期為完善獸醫(yī)法律體系提供參考。

關(guān)鍵詞：獸醫(yī)；立法；《立法法》；《動物防疫法》；配套規(guī)章

2008年修訂的《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）是我國當(dāng)前獸醫(yī)工作的基本法，為近年來獸醫(yī)工作依法行政，有效防控動物疫病，保障養(yǎng)殖業(yè)安全、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全和公共衛(wèi)生安全發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。建立完善的《動物防疫法》配套規(guī)章、規(guī)定體系，是對《動物防疫法》中各項原則、制度的具體化，是對《動物防疫法》的必要補充。

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，增加了對相關(guān)配套規(guī)章、規(guī)定等設(shè)立時限的要求。新修訂的《立法法》第六十二條規(guī)定：“法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定”，這對法律明確授權(quán)的配套規(guī)定確立了制定期限。據(jù)此，以“是否有法律明確要求”為依據(jù)，對《動物防疫法》中的立法接口進(jìn)行梳理與分類，提取其中明確授權(quán)制定的配套規(guī)章、規(guī)定接口，提出完善建議。

1 明確授權(quán)制定配套規(guī)章、規(guī)定的類型和總體完成情況

根據(jù)《立法法》規(guī)定，“明確授權(quán)制定的配套規(guī)章、規(guī)定”在《動物防疫法》中的表述應(yīng)當(dāng)包括以下幾種：“（具體）辦法由國務(wù)院獸醫(yī)主管部門（商、會同……部門）制定” “……由國務(wù)院獸醫(yī)主管部門制定（并公布）” “縣級以上人民政府……，制定并實施……” “……按照（符合、具備）國務(wù)院獸醫(yī)主管部門（的規(guī)定/規(guī)定的）……”。

現(xiàn)行《動物防疫法》中明確授權(quán)國務(wù)院獸醫(yī)主管部門制定辦法、名錄、規(guī)劃、計劃、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等規(guī)定的法律條文接口共25個，已完成16個，部分完成5個，整體完成率為84%。

2 已完成的明確授權(quán)性規(guī)定

2.1 一、二、三類動物疫病病種名錄

《動物防疫法》第四條第二款規(guī)定：“前款一、二、三類動物疫病具體病種名錄由國務(wù)院獸醫(yī)主管部門制定并公布?！?/p>

1999年，農(nóng)業(yè)部首次以公告形式發(fā)布一、二、三類動物疫病病種名錄（農(nóng)業(yè)部公告［1999］96號），2008年進(jìn)行修訂并發(fā)布（農(nóng)業(yè)部公告［2008］1125號）。

2.2 動物疫病防治規(guī)劃

《動物防疫法》第六條第一款規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強對動物防疫工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)， 加強基層動物防疫隊伍建設(shè)，建立健全動物防疫體系，制定并組織實施動物疫病防治規(guī)劃?！?/p>

國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家中長期動物疫病防治規(guī)劃（2012—2020年）的通知》（國辦發(fā)［2012］31號）。

2.3 動物疫病預(yù)防控制規(guī)范

《動物防疫法》第十二條第二款規(guī)定：“國務(wù)院獸醫(yī)主管部門根據(jù)國內(nèi)外動物疫情和保護(hù)養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)及人體健康的需要， 及時制定并公布動物疫病預(yù)防、 控制技術(shù)規(guī)范。”

2008年農(nóng)業(yè)部針對影響?zhàn)B殖業(yè)發(fā)展、威脅糧食安全的動物疫病，發(fā)布了高致病性禽流感、口蹄疫等14個動物疫病防治技術(shù)規(guī)范，規(guī)定了14種動物疫情的確認(rèn)、處置、監(jiān)測、免疫、檢疫監(jiān)督的操作程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及保障措施。

2.4 動物疫病強制免疫計劃

《動物防疫法》第十三條第一款規(guī)定：“國務(wù)院獸醫(yī)主管部門確定強制免疫的動物疫病病種和區(qū)域，并會同國務(wù)院有關(guān)部門制定國家動物疫病強制免疫計劃。”

農(nóng)業(yè)部每年會同財政部制定《國家動物疫病強制免疫計劃》，明確動物疫病強制免疫的整體要求、職責(zé)分工、實施方案、疫苗質(zhì)量監(jiān)管、經(jīng)費支持及監(jiān)督檢查等強制免疫相關(guān)要求。

2.5 免疫檔案及畜禽標(biāo)識管理辦法

《動物防疫法》第十四條第三款規(guī)定：“經(jīng)強制免疫的動物，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定建立免疫檔案，加施畜禽標(biāo)識，實施可追溯管理?！?/p>

農(nóng)業(yè)部于2006年6月制定并發(fā)布了《畜禽標(biāo)識和養(yǎng)殖檔案管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令［2006］67號）。

2.6 動物疫病監(jiān)測計劃

《動物防疫法》第十五條第二款規(guī)定：“國務(wù)院獸醫(yī)主管部門應(yīng)當(dāng)制定國家動物疫病監(jiān)測計劃。”

農(nóng)業(yè)部每年組織制定《國家動物疫病監(jiān)測與流行病學(xué)調(diào)查計劃》，規(guī)范了動物疫病監(jiān)測的總體要求、基本原則、任務(wù)分工和結(jié)果報告等工作，并根據(jù)不同病種制定了單獨的監(jiān)測方案。

2.7 防疫條件審查辦法

《動物防疫法》第十九條第（六）項規(guī)定：“具備國務(wù)院獸醫(yī)主管部門規(guī)定的其他動物防疫條件?！钡诙畻l第三款規(guī)定：“經(jīng)營動物、動物產(chǎn)品的集貿(mào)市場應(yīng)當(dāng)具備國務(wù)院獸醫(yī)主管部門規(guī)定的動物防疫條件，并接受動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。”

農(nóng)業(yè)部于2010年1月發(fā)布了《動物防疫條件審查辦法》，明確了動物防疫條件審查的基本要求和監(jiān)督管理措施，并針對養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)、屠宰加工場所、動物隔離場所、無害化處理場所、集貿(mào)市場等的防疫條件制定了具體要求。

2.8 人畜共患病名錄

《動物防疫法》第二十三條第二款規(guī)定：“人畜共患傳染病名錄由國務(wù)院獸醫(yī)主管部門會同國務(wù)院衛(wèi)生主管部門制定并公布?！?/p>

農(nóng)業(yè)部會同衛(wèi)生部（現(xiàn)國家衛(wèi)生和計劃生育委員會）于2009年共同制定了《人畜共患傳染病名錄》，并以公告的形式向社會發(fā)布。該名錄涵蓋了牛海綿狀腦病、高致病性禽流感等26種人畜共患傳染病。

2.9 無規(guī)定動物疫病區(qū)管理標(biāo)準(zhǔn)

《動物防疫法》第二十四條第一款規(guī)定：“無規(guī)定動物疫病區(qū)應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院獸醫(yī)主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)國務(wù)院獸醫(yī)主管部門驗收合格予以公布?！?/p>

農(nóng)業(yè)部于2007年下達(dá)了《無規(guī)定動物疫病區(qū)評估管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令［2007］1號）及《無規(guī)定動物疫病區(qū)管理技術(shù)規(guī)范（試行）》（農(nóng)醫(yī)發(fā)［2007］3號），以探索性立法的形式對無規(guī)定動物疫病區(qū)的評估及管理進(jìn)行了規(guī)范，2008年《動物防疫法》修訂后作為配套規(guī)章沿用至今。

2.10 動物檢疫管理辦法及檢疫規(guī)程

《動物防疫法》第四十一條第一款規(guī)定：“動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法和國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定對動物、動物產(chǎn)品實施檢疫?！钡谒氖l第一款規(guī)定：“屠宰、出售或者運輸動物以及出售或者運輸動物產(chǎn)品前，貨主應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定向當(dāng)?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報檢疫。”第四十五條規(guī)定：“輸入到無規(guī)定動物疫病區(qū)的動物、動物產(chǎn)品，貨主應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定向無規(guī)定動物疫病區(qū)所在地動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報檢疫。”第四十六條第二款規(guī)定：“跨省、自治區(qū)、直轄市引進(jìn)的乳用動物、種用動物到達(dá)輸入地后，貨主應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定對引進(jìn)的乳用動物、種用動物進(jìn)行隔離觀察?！?/p>

為加強和規(guī)范動物檢疫活動管理，農(nóng)業(yè)部于2002年5月24日發(fā)布了《動物檢疫管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令［2002］14號），并在2008年《動物防疫法》修訂后，于2010年進(jìn)行了修訂完善（農(nóng)業(yè)部令［2010］6號），增加了隔離要求、檢疫申報、產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫、水產(chǎn)檢疫、檢疫審批、檢疫監(jiān)督等內(nèi)容。

為規(guī)范產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫工作，農(nóng)業(yè)部于2010年4月發(fā)布了生豬、反芻動物、家禽和馬屬動物的產(chǎn)地檢疫規(guī)程（農(nóng)醫(yī)發(fā)［2010］20號），2010年5月下發(fā)了生豬、家禽、牛、羊等4種動物的屠宰檢疫規(guī)程（農(nóng)醫(yī)發(fā)［2010］27號），2011 年10月又下發(fā)了犬、貓、兔等動物的產(chǎn)地檢疫規(guī)程（農(nóng)醫(yī)發(fā)［2011］24號）。

2.11 執(zhí)業(yè)獸醫(yī)考試、注冊等管理辦法

《動物防疫法》第五十四條第一款規(guī)定：“執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試和注冊辦法由國務(wù)院獸醫(yī)主管部門商國務(wù)院人事行政部門制定?！?/p>

為了加強對執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理，規(guī)范執(zhí)業(yè)獸醫(yī)執(zhí)業(yè)行為，農(nóng)業(yè)部于2008年下發(fā)了包含執(zhí)業(yè)獸醫(yī)考試、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)注冊等內(nèi)容在內(nèi)的《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令［2008］18號），又于2013年進(jìn)行修訂。

為進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)業(yè)獸醫(yī)考試組織工作，整肅執(zhí)業(yè)獸醫(yī)考試紀(jì)律，農(nóng)業(yè)部于2009年發(fā)布了《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試管理暫行辦法》（農(nóng)業(yè)部公告［2009］1145號）和《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試違紀(jì)行為處理暫行辦法》（農(nóng)業(yè)部公告［2009］1174號）。

2.12 鄉(xiāng)村獸醫(yī)管理辦法

《動物防疫法》第五十七條規(guī)定：“鄉(xiāng)村獸醫(yī)服務(wù)人員可以在鄉(xiāng)村從事動物診療服務(wù)活動，具體管理辦法由國務(wù)院獸醫(yī)主管部門制定?！?/p>

農(nóng)業(yè)部于2008年發(fā)布了內(nèi)容涵蓋鄉(xiāng)村獸醫(yī)登記制度、從業(yè)規(guī)則、監(jiān)督管理等內(nèi)容的《鄉(xiāng)村獸醫(yī)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令［2008］17號）。

3 部分完成配套的明確性授權(quán)規(guī)章、規(guī)定

3.1 種用乳用動物和寵物健康標(biāo)準(zhǔn)

《動物防疫法》第十八條第一款規(guī)定：“種用、乳用動物和寵物應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院獸醫(yī)主管部門規(guī)定的健康標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

農(nóng)業(yè)部于2008年依據(jù)《動物防疫法》和《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》制定并發(fā)布了《乳用動物健康標(biāo)準(zhǔn)》（農(nóng)業(yè)部公告［2008］1137號）。而針對種用動物和寵物的健康標(biāo)準(zhǔn)雖然已公開征求意見，但至今尚未出臺。

3.2 非病死動物及動物排泄物、墊料等污染物處理規(guī)程

《動物防疫法》第十八條第二款規(guī)定：“種用、乳用動物應(yīng)當(dāng)接受動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的定期檢測；檢測不合格的，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定予以處理。”第二十一條第二款規(guī)定：“染疫動物及其排泄物、染疫動物產(chǎn)品，病死或者死因不明的動物尸體，運載工具中的動物排泄物以及墊料、包裝物、容器等污染物，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定處理，不得隨意處置?！钡谒氖藯l規(guī)定：“經(jīng)檢疫不合格的動物、動物產(chǎn)品，貨主應(yīng)當(dāng)在動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督下按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定處理，處理費用由貨主承擔(dān)。”

為規(guī)范病死及死因不明動物的處理，農(nóng)業(yè)部早在2005年依據(jù)《動物防疫法（1997版）》，制定了《病死及死因不明動物處置辦法（試行）》，作為2008年《動物防疫法》修訂后的配套規(guī)章沿用至今。2013年，農(nóng)業(yè)部組織制定了《病死動物無害化處理技術(shù)規(guī)范》（農(nóng)醫(yī)發(fā)［2013］34號）。但是針對監(jiān)測不合格的種用乳用動物，運載工具中的排泄物、墊料、包裝物、容器等污染物，以及檢疫不合格的動物和動物產(chǎn)品的無害化處理尚未出臺相應(yīng)的處理規(guī)程。

3.3 檢疫證明、標(biāo)識管理辦法

《動物防疫法》第六十一條第二款規(guī)定：“檢疫證明、檢疫標(biāo)志的管理辦法，由國務(wù)院獸醫(yī)主管部門制定?！?/p>

農(nóng)業(yè)部于2010年制定了動物檢疫合格證明、檢疫處理通知單、動物檢疫申報書、動物檢疫標(biāo)志等樣式以及動物衛(wèi)生監(jiān)督證章標(biāo)志填寫應(yīng)用規(guī)范（農(nóng)醫(yī)發(fā)［2010］44號），但在動物檢疫證明的印制、發(fā)放、保存、回收等方面仍然缺乏相關(guān)規(guī)定。

4 尚未配套的明確授權(quán)性規(guī)章、規(guī)定

4.1 動物運載工具、墊料、包裝物、容器的防疫要求

《動物防疫法》第二十一條第一款規(guī)定：“動物、動物產(chǎn)品的運載工具、墊料、包裝物、容器等應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院獸醫(yī)主管部門規(guī)定的動物防疫要求?！?/p>

然而目前僅在《動物檢疫管理辦法》第四十五條中提出了按照農(nóng)業(yè)部規(guī)范進(jìn)行消毒，但防疫等具體防疫要求分散于各類單行動物疫病消毒標(biāo)準(zhǔn)之中，使管理相對人在實際操作中必須首先確定動物疫病病種，才能確定需要采取的消毒措施及防疫要求，外加于部分標(biāo)準(zhǔn)為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，不具有強制力，保障實施效力較低。

4.2 官方獸醫(yī)管理辦法

《動物防疫法》第四十一條第二款規(guī)定：“動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)具體實施動物、動物產(chǎn)品檢疫。官方獸醫(yī)應(yīng)當(dāng)具備規(guī)定的資格條件，取得國務(wù)院獸醫(yī)主管部門頒發(fā)的資格證書，具體辦法由國務(wù)院獸醫(yī)主管部門會同國務(wù)院人事行政部門制定?！?/p>

然而目前對官方獸醫(yī)資格條件和資格證書的發(fā)放辦法仍未出臺，建議借鑒其他行業(yè)針對人員監(jiān)管的立法、結(jié)合官方獸醫(yī)的實際，制定相應(yīng)的官方獸醫(yī)管理辦法。

4.3 動物診療衛(wèi)生安全規(guī)范

《動物防疫法》第五十三條規(guī)定：“動物診療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定，做好診療活動中的衛(wèi)生安全防護(hù)、消毒、隔離和診療廢棄物處置等工作?！?/p>

目前的《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》和《診療機(jī)構(gòu)管理辦法》主要調(diào)整了執(zhí)業(yè)獸醫(yī)人員的準(zhǔn)入、執(zhí)業(yè)行為和診療機(jī)構(gòu)的設(shè)立等方面的內(nèi)容，未涉及診療技術(shù)、衛(wèi)生安全防護(hù)、消毒、隔離等方面的管理。

4.4 公共防疫補償管理辦法

《動物防疫法》第六十六條規(guī)定：“對在動物疫病預(yù)防和控制、撲滅過程中強制撲殺的動物、銷毀的動物產(chǎn)品和相關(guān)物品，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)給予補償。具體補償標(biāo)準(zhǔn)和辦法由國務(wù)院財政部門會同有關(guān)部門制定。因依法實施強制免疫造成動物應(yīng)激死亡的，給予補償。具體補償標(biāo)準(zhǔn)和辦法由國務(wù)院財政部門會同有關(guān)部門制定。”

財政部會同農(nóng)業(yè)部分別于2001年和2004年制定了《口蹄疫防治經(jīng)費管理若干規(guī)定》（財辦農(nóng)［2001］77號）和《高致病性禽流感防治經(jīng)費管理暫行辦法》（財辦農(nóng)［2004］5號），明確了因口蹄疫和高致病性禽流感進(jìn)行撲殺的補償標(biāo)準(zhǔn)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，原補償標(biāo)準(zhǔn)已難以滿足當(dāng)前撲殺工作的需求，而其他動物疫病的撲殺補償標(biāo)準(zhǔn)尚未明確，造成了基層在應(yīng)對動物疫情時面臨的補貼發(fā)放阻力較大、發(fā)放不及時等問題，這在一定程度上造成了養(yǎng)殖戶對防疫措施的抵觸情緒，導(dǎo)致動物防疫工作阻力和壓力劇增。

5 建議

5.1 依法研究制定尚存空白的規(guī)章、規(guī)定

制定明確授權(quán)性規(guī)章、規(guī)定是《動物防疫法》授予獸醫(yī)主管部門的權(quán)利，也是《立法法》賦予的責(zé)任和義務(wù)。建議依據(jù)現(xiàn)行《動物防疫法》的規(guī)定，組織專家力量對尚未制定的配套規(guī)章、規(guī)定開展深入研究調(diào)研，并及時制定出臺，從形式上完善《動

物防疫法》配套法律規(guī)范框架。

5.2 完善現(xiàn)有配套規(guī)章、規(guī)定

一方面對現(xiàn)有的部門規(guī)章進(jìn)行研究梳理，評估其實施情況，查找立法中存在的問題和漏洞，修訂完善現(xiàn)有規(guī)章體系；另一方面，研究將現(xiàn)有的規(guī)范性文件等規(guī)定上升為部門規(guī)章，提高配套規(guī)定的法律位階，充實《動物防疫法》配套規(guī)章體系，從內(nèi)容上完善《動物防疫法》配套法律規(guī)范框架。

5.3 研究修訂現(xiàn)行《動物防疫法》

2008年新修訂的《動物防疫法》為科學(xué)構(gòu)建我國動物防疫體系、保障畜牧業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但由于獸醫(yī)行業(yè)面臨的新形勢、新問題，部分規(guī)定已難以滿足現(xiàn)實需要，如：農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)的《獸醫(yī)立法規(guī)劃》中提出需要制定《獸醫(yī)體系效能評估管理辦法》等一系列辦法、規(guī)定，但在《動物防疫法》中沒有接口，存在一定的法理學(xué)障礙。因此，建議積極推動《動物防疫法》修訂工作，并在過程中考慮現(xiàn)實獸醫(yī)工作需要，進(jìn)一步完善獸醫(yī)法律法規(guī)框架。

（責(zé)任編輯：白雅娟）

Research on the Implementation of Necessary Regulations of Animal Epidemic Prevention Law

Zhu Lin，Li Ang，Li Weihua，Zhai Haihua，Zhang Yanhai，Lu Ping，Hao Fengqiang，Zheng Zengren
（China Animal Health and Epidemiology Center，Qingdao，Shandong，266032）

Abstract：In order to accordance with the new requirements of the Legislative law，the current Animal Epidemic Prevention Law and the supporting regulations were systematically combed.The legal provisions which were authorized by the veterinary administrative department of the State Council， and the loophole of current legislation were summarized.Suggestions on perfecting veterinary legal system were put forward， including formulating provision which remains blank，improving the existing legislation，researching on revision of Animal Epidemic Prevention Law，It was hoped to provide reference for improving veterinary law system.

Key words：veterinary；legislation；Legislative law；Animal Epidemic Prevention Law；necessary regulations

中圖分類號：S851.33

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C

文章編號：1005-944X（2016）02-0050-05

通訊作者：李昂