龐中英

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全球治理赤字及其解決*
——中國(guó)在解決全球治理赤字中的作用

龐中英

現(xiàn)存的全球治理面對(duì)許多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)之一是“全球治理赤字”。全球治理赤字一直在增長(zhǎng)。圍繞全球治理赤字，有幾個(gè)關(guān)鍵問題：什么是全球治理赤字、為什么存在全球治理赤字、如何克服全球治理赤字，以及中國(guó)在解決全球治理赤字中的作用。解決全球治理赤字是中國(guó)進(jìn)一步嵌入現(xiàn)有世界秩序的最好機(jī)會(huì)。中國(guó)在全球治理中不僅是國(guó)家參與者，而且是全球治理改革的主要力量之一。如果中國(guó)在全球治理中的角色到位，全球治理赤字的狀況將得到重大改善。

全球治理；全球治理赤字；國(guó)際機(jī)構(gòu)；中國(guó)

一、 世界面對(duì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：在全球范圍和全球?qū)哟紊系闹卫沓嘧?/h2>

全球治理是在全球范圍和全球?qū)哟紊蠈?duì)問題的治理。早已公認(rèn)的事實(shí)是：第一，世界問題的存在范圍(場(chǎng)域)、影響范圍是“全球的”(On a Global Scale)；第二，世界問題的存在層次是全球的(On the Global Level)，即這樣的問題不僅存在于國(guó)家以及國(guó)家之內(nèi)的地區(qū)和國(guó)家之外的地區(qū)的各個(gè)層次上，而且主要存在于全球?qū)哟巍栴}是在全球范圍和全球?qū)哟紊?，解決問題的方法(方案)也相應(yīng)地在全球范圍和全球?qū)哟紊稀?/p>

全球化在帶來成就(尤其是普遍的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、相互依存為基礎(chǔ)的和平)的同時(shí)也帶來問題。隨著全球化的繼續(xù)，世界的問題、威脅、挑戰(zhàn)也在積累。在全球范圍和全球?qū)哟紊蠈?duì)問題的治理更加必要。但是，全球治理的真實(shí)情況到底如何？令人不安和失望的是，世界并不存在希望的、預(yù)期的、設(shè)計(jì)的、主張的全球治理，而是存在著巨大的“全球治理赤字”。

本文無從考證全球治理赤字何時(shí)成為一個(gè)專有術(shù)語(話語)。這一話語主要是強(qiáng)調(diào)總體上的現(xiàn)存全球治理面對(duì)的嚴(yán)峻局面。冷戰(zhàn)結(jié)束后的20世紀(jì)90年代初，國(guó)際上就開始強(qiáng)力呼吁加強(qiáng)全球治理。例如，1992年成立的具有一定全球代表性的“全球治理委員會(huì)”(已故錢嘉棟大使為中方委員)在1995年率先發(fā)表了影響深遠(yuǎn)的《天涯成比鄰——全球治理委員會(huì)的報(bào)告》*[瑞典]英瓦爾·卡爾松、什里達(dá)特·蘭法爾 ：《天涯成比鄰——全球治理委員會(huì)的報(bào)告》，趙仲強(qiáng)譯，中國(guó)對(duì)外翻譯出版公司1995年版。。進(jìn)入21世紀(jì)，對(duì)全球治理赤字的研究增多。一系列代表性的國(guó)際人士就此發(fā)表了看法。例如，法國(guó)學(xué)者和政治家拉米(Pascal Lamy)結(jié)合其擔(dān)任WTO總干事的經(jīng)驗(yàn)系統(tǒng)地闡述了為什么全球化加速的情況下卻沒有相應(yīng)的全球治理——全球治理赤字*Pascal Lamy, The Raymond Aron Lecture: Is Globalization in Need of Global Governance, Washington: Brookings Institution, October 28, 2013, http://www.brookings.edu/～/media/events/2013/10/28-global-governance/20131028_aron_lecture_lamy_remarks.pdf.。呼吁正視全球治理赤字的歐美有代表性的全球治理學(xué)者不少。長(zhǎng)期研究全球治理的幾位英國(guó)學(xué)者合著有《大僵局：為什么我們最需要的全球治理卻趨于失敗》*Thomas Hale, David Held and Kevin Young, Gridlock: Why Global Cooperation is Failing When We Need it Most, 2013.。有的西方學(xué)者更是直接以全球治理赤字為題著述，如美國(guó)馬薩諸塞大學(xué)(University of Massachusetts)政治學(xué)教授哈斯(Peter M. Haas)討論了全球環(huán)境治理的赤字情況*⑥ Peter M. Haas, “Addressing the Global Governance Deficit”, Global Environmental Politics, 4(4), February, 2004, pp.1-15.。在中國(guó)，注意到全球治理赤字現(xiàn)象并對(duì)全球治理赤字加以學(xué)術(shù)討論的學(xué)者也不少。秦亞青在研究國(guó)際權(quán)力轉(zhuǎn)移和世界秩序時(shí)強(qiáng)調(diào)了“(全球)治理赤字”問題*Qin Yaqin, “Power Shift, Governance Deficit and a Sustainable Global Order”, Economic and Political Studies, Vol.1, Issue 1, 2013.。由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所和美國(guó)印第安納大學(xué)中國(guó)政治與商務(wù)研究中心聯(lián)合主持的研究報(bào)告《中美兩國(guó)與全球治理：新時(shí)代的新議題》認(rèn)為，全球治理赤字是嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中美合作才能改善全球治理的赤字。尤其值得注意的是，該報(bào)告認(rèn)為，那些認(rèn)為“全球治理已經(jīng)相對(duì)完備”的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，因?yàn)椤皫缀鯖]有清晰和現(xiàn)成的規(guī)則，以解決各方利益分歧”，并非“所有的全球治理規(guī)則都不約而同地鼓勵(lì)開放、國(guó)民待遇和互惠”*Scott Kennedy and He Fan, US, China and Global Governance: A New Agenda for a New Era, 2013, https://www.indiana.edu/～rccpb/wordpress/wp-content/uploads/2015/11/A_New_Agenda_fo_a_New_Era.pdf.。

“赤字”也叫“缺口”(Gap)，是低效(Deficiencies)、不發(fā)揮作用(Failed to Work)、或者失敗(Failures)的結(jié)果。不過，不同學(xué)者對(duì)赤字的理解不一樣。有的學(xué)者明確指出赤字并“不是民主赤字”(Not Democratic Deficit)，而只是在行政管理意義上，即“目前安排的實(shí)際和潛在效果”(Between Actual and Potential Effectiveness of Current Arrangements)之間的差異，也即現(xiàn)有國(guó)際機(jī)構(gòu)(國(guó)際組織)的績(jī)效不盡如人意⑥。然而，全球治理赤字顯然不僅是現(xiàn)有國(guó)際制度或者國(guó)際安排(如G20)沒有達(dá)到預(yù)期的設(shè)計(jì)效果這么簡(jiǎn)單。不僅如此，全球治理赤字主要是政治赤字，尤其是“民主赤字”，即目前的全球治理機(jī)構(gòu)(如國(guó)際金融組織)中，非西方國(guó)家的代表性、發(fā)言權(quán)缺乏導(dǎo)致了這些機(jī)構(gòu)的低效和失敗。英國(guó)著名國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者佩恩(Tony Payne)指出，世界上存在的一些非常嚴(yán)重的問題，例如大國(guó)協(xié)調(diào)的失敗，已經(jīng)破壞了而且繼續(xù)破壞當(dāng)前的(為了全球治理的)國(guó)際機(jī)制，并導(dǎo)致了嚴(yán)重的“全球治理赤字”，即全球治理機(jī)構(gòu)(他指的是諸如國(guó)際貨幣基金組織之類的全球性國(guó)際機(jī)構(gòu))并沒有真正發(fā)揮作用*Tony Payne, “The Coming Crisis: Why Global Governance doesn’t Really Work”, 2016, http://speri.dept.shef.ac.uk/2016/06/15/the-coming-crisis-why-global-governance-doesnt-really-work/.。

從研究的角度看，“赤字”是一種有效的以社會(huì)科學(xué)為基礎(chǔ)的政策分析工具(方法)，即借用財(cái)政分析方法或者“赤字”的隱喻強(qiáng)調(diào)某一議題的嚴(yán)重性。這一方法有助于理解問題和解決問題，即理解為什么發(fā)生赤字、如何改善或者解決“赤字”甚至進(jìn)入沒有赤字的良好狀態(tài)。

本文討論什么是全球治理赤字、為什么存在全球治理赤字、如何克服全球治理赤字、中國(guó)在解決全球治理赤字中的作用。

二、 什么是全球治理赤字？

對(duì)全球治理赤字的理解有很多不同。本文的理解如下：

全球治理赤字并不是一個(gè)新的現(xiàn)象。冷戰(zhàn)時(shí)，以美蘇為兩極，東西對(duì)抗，第三世界興起，聯(lián)合國(guó)陷入癱瘓，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)無法應(yīng)對(duì)全球安全挑戰(zhàn)。這一情況是典型的全球治理赤字，尤其是全球安全治理赤字。聯(lián)合國(guó)本來是通過集體安全體制實(shí)現(xiàn)全球安全治理的。這一狀況從20世紀(jì)40年代末一直持續(xù)到80年代末。不過，冷戰(zhàn)的結(jié)束使聯(lián)合國(guó)在維護(hù)世界和平中的作用逐步發(fā)揮出來。例如，聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)在冷戰(zhàn)后得到加強(qiáng)，中國(guó)等轉(zhuǎn)變態(tài)度與政策，積極參加了聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)。聯(lián)合國(guó)也試圖在冷戰(zhàn)結(jié)束的背景下展開深刻改革，可惜，從20世紀(jì)90年代初到現(xiàn)在，20多年過去了，盡管雄心勃勃、討論熱烈，但聯(lián)合國(guó)改革的實(shí)際進(jìn)展有限，全球安全治理赤字并沒有因?yàn)槁?lián)合國(guó)改革而得到根本彌補(bǔ)。在缺少有效的全球安全治理的情況下，美國(guó)及其同盟(北約)繞過聯(lián)合國(guó)發(fā)動(dòng)了阿富汗和伊拉克兩場(chǎng)大的局部戰(zhàn)爭(zhēng)，深度干涉了中東和北非事務(wù)。而在亞太地區(qū)，聯(lián)合國(guó)在亞太安全中的作用幾乎到了忽略不計(jì)的地步，以美國(guó)為中心的同盟體系在地區(qū)安全治理中繼續(xù)占據(jù)著突出地位。在解決諸如朝鮮核武等問題上，不是聯(lián)合國(guó)而是大國(guó)協(xié)調(diào)(“六方會(huì)談”)發(fā)揮著特定的危機(jī)管理作用，東北亞地區(qū)嚴(yán)重缺少包容性的多邊安全治理。

作為二戰(zhàn)的戰(zhàn)勝國(guó)家，美英從自身統(tǒng)治世界的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮設(shè)計(jì)了1944—1945年時(shí)的國(guó)際制度：聯(lián)合國(guó)并不具有全球經(jīng)濟(jì)治理功能，擔(dān)當(dāng)全球經(jīng)濟(jì)治理的不是聯(lián)合國(guó)，而是在聯(lián)合國(guó)體系之外的國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，即管理國(guó)際貨幣關(guān)系的布雷頓森林體系(Bretton Woods System)和管理國(guó)際貿(mào)易的關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定(GATT)。20世紀(jì)70年代和90年代以后，布雷頓森林體系演變?yōu)閲?guó)際金融機(jī)構(gòu)(IFIs)和世界貿(mào)易組織(WTO)。無論是聯(lián)合國(guó)還是國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，代表了二戰(zhàn)后西方(歐美)在全球治理中的主導(dǎo)地位。也就是說，美歐不僅處在設(shè)計(jì)或者制定全球治理國(guó)際規(guī)則的地位，而且控制或者主導(dǎo)國(guó)際機(jī)構(gòu)。其他國(guó)家，即使是諸如中國(guó)這樣的世界大國(guó)，也大多不是國(guó)際規(guī)則的制定者。這就使現(xiàn)有國(guó)際機(jī)構(gòu)的正當(dāng)性(Legitimacy)問題——非西方國(guó)家的代表性、發(fā)言權(quán)、決策權(quán)問題——越來越突出。1944年以來，美歐分別牢牢控制了世界銀行(WB)和國(guó)際貨幣基金組織(IMF)，來自其他國(guó)家的人士試圖擔(dān)任世界銀行和國(guó)際貨幣基金的最高主管，都沒有成功的先例。

20世紀(jì)60年代誕生的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)和20世紀(jì)70年代誕生的七國(guó)集團(tuán)(G7)等西方為主的國(guó)際組織或者國(guó)際會(huì)議，在管理、調(diào)節(jié)和控制世界經(jīng)濟(jì)方面一直發(fā)揮著中心作用，但是，2008年發(fā)生的金融危機(jī)表明，這些機(jī)構(gòu)或者組織已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)全球性的危機(jī)。這一情況反映了系統(tǒng)性的、結(jié)構(gòu)性的全球治理赤字。實(shí)際上，在1997年爆發(fā)亞洲金融危機(jī)后，一些西方國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人(如時(shí)任加拿大財(cái)長(zhǎng)后任加拿大總理的Paul Martin最早建議成立G20)就認(rèn)識(shí)到現(xiàn)存的國(guó)際金融治理無法預(yù)防下一次金融危機(jī)。于是，在G7等提議下，1999年成立了包括中國(guó)等“新興經(jīng)濟(jì)體”在內(nèi)的二十國(guó)集團(tuán)(G20)，但是，G20的參加者僅限于19個(gè)最大的經(jīng)濟(jì)體和歐盟的財(cái)政部長(zhǎng)和中央銀行行長(zhǎng)。2008年，這一財(cái)金部長(zhǎng)會(huì)議升級(jí)為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議(政治峰會(huì))。不過，G20峰會(huì)在2008—2010年期間，主要是一種臨時(shí)性的危機(jī)管理機(jī)制，還不足以解決長(zhǎng)期的深層次的全球金融治理赤字問題。為了正視全球經(jīng)濟(jì)治理赤字，2011年以后，G20試圖逐步走向全球經(jīng)濟(jì)治理的“長(zhǎng)效解決機(jī)制”。本文后面的分析將說明，為什么G20是填補(bǔ)全球治理赤字的有效方法。

在1945年以前，絕不存在或者僅有并不嚴(yán)重的全球性挑戰(zhàn)，在20世紀(jì)后期以后逐步明顯化，且日益嚴(yán)重，例如氣候變化和恐怖主義。而全球公共資源——公域(Global Commons)——尤其是公海(High Oceans)、大氣層(Atmosphere)、外層空間(Outer Space)、極地(Antarctic)和網(wǎng)絡(luò)空間(Cyberspace)等對(duì)各國(guó)和各社會(huì)的生存、發(fā)展越來越重要，卻嚴(yán)重缺少權(quán)威而有效的全球治理，有關(guān)的國(guó)際規(guī)則和國(guó)際機(jī)制不是多樣而混亂、沖突，就是不成熟、不完善。各國(guó)，尤其是有實(shí)力的大國(guó)對(duì)全球公域的爭(zhēng)奪加劇。

總之，國(guó)際公認(rèn)的結(jié)論是，全球治理赤字是現(xiàn)實(shí)，我們這個(gè)全球化的世界需要全球治理卻嚴(yán)重缺少全球治理，目前的全球性機(jī)構(gòu)沒有發(fā)揮出全球治理的應(yīng)有作用。

三、 為什么會(huì)發(fā)生全球治理赤字？

全球治理是關(guān)于全球針對(duì)上述共同挑戰(zhàn)和威脅的“國(guó)際集體行動(dòng)”。一些談?wù)撊蛑卫砘蛘咛峒叭蛑卫淼娜送雎粤嘶蛘邲]有足夠強(qiáng)調(diào)全球治理的“國(guó)際集體行動(dòng)”性質(zhì)。任何單一國(guó)家或者國(guó)家集團(tuán)(如歐盟)，即使是超級(jí)大國(guó)(美國(guó))或者最一體化的地區(qū)組織(歐盟)，其政治家、學(xué)者和非政府組織也承認(rèn)，美國(guó)或者其他國(guó)家不可能單獨(dú)行動(dòng)，即任何一個(gè)國(guó)家或者國(guó)家集團(tuán)已經(jīng)不可能單獨(dú)成功地解決世界上存在的嚴(yán)重問題，除了國(guó)際合作，并沒有解決這些問題的可能。

討論全球治理以及其赤字離不開對(duì)全球化的深刻認(rèn)識(shí)。從20世紀(jì)70年代末開始，中國(guó)、印度等世界上人口最多的國(guó)家逐步全面參與全球化，如今是全球化(進(jìn)程)中的最主要的國(guó)家行為體。經(jīng)歷了全球化飛速發(fā)展的20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)第一個(gè)10年，由于各國(guó)內(nèi)部和國(guó)際的各種因素，如今全球化在減速、減弱，甚至停滯。但全球化的減速并不意味著全球化的深遠(yuǎn)影響就可以忽略。我們?nèi)匀簧畹氖澜缫呀?jīng)是全球化的世界。這一點(diǎn)是確定無疑的。全球治理就是對(duì)全球化帶來的挑戰(zhàn)和問題的管理*2000年，著名自由制度主義國(guó)際關(guān)系理論大師基歐漢(Robert O. Keohane)在擔(dān)任美國(guó)政治學(xué)會(huì)(American Political Science Association)會(huì)長(zhǎng)時(shí)發(fā)表了就職演講《在部分全球化的世界的治理》，在2001年，基歐漢的長(zhǎng)期研究合作伙伴、著名國(guó)際關(guān)系理論大師約瑟夫·奈(Joseph Nye)主編了論文集《(在)全球化世界的治理》(世界知識(shí)出版社2003年版)，強(qiáng)調(diào)全球治理就是對(duì)全球化的管理。。

全球化，尤其是經(jīng)濟(jì)意義上的全球化，其主要驅(qū)動(dòng)力量不是別的，而是市場(chǎng)或者資本，以及由市場(chǎng)或者資本驅(qū)動(dòng)的技術(shù)革命，但市場(chǎng)、資本、技術(shù)變革等并非新現(xiàn)象，其在工業(yè)革命以來的時(shí)代，都多次發(fā)生。全球化在帶來世界經(jīng)濟(jì)繁榮和技術(shù)進(jìn)步和對(duì)人們生活方式的改善和改變的同時(shí)，必然伴隨其產(chǎn)生的問題。當(dāng)代的全球化問題和以前全球化帶來的問題在形式上不同，但在本質(zhì)上是幾乎一致的。前WTO干事拉米和前世界銀行副行長(zhǎng)高定(Iran Goldin)在其聯(lián)合文章中指出，“(世界)未來的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)很大”。世界的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)有的來自于我們世界取得的成功，例如“不斷上升的收入，人口增長(zhǎng)，人類和各社會(huì)的相互依存以及技術(shù)進(jìn)步”，例如環(huán)境惡化、氣候變化；有的則來自于“地球自然資源的急劇減少，不斷增加的社會(huì)不平等，以及對(duì)新技術(shù)的濫用”。他們憂心地指出，對(duì)于全球，一些挑戰(zhàn)是災(zāi)難性、毀滅性的*③ Pascal Lamy and Iran Goldin, “Rethinking International Institutions”, 2013, https://www.project-syndicate.org/commentary/pascal-lamy-and-ian-goldinpropose-mechanisms-for-improving-global-governance-and-cooperation.。全球化帶來的問題到底如何進(jìn)行治理？這一課題是冷戰(zhàn)結(jié)束后國(guó)際社會(huì)科學(xué)面對(duì)的最大挑戰(zhàn)之一。之所以說存在著全球治理赤字，就是世界尚未找到解決全球化帶來的問題的有效辦法。不過，這一情況也許將得到改善。因?yàn)槿藗兤毡檎J(rèn)識(shí)到全球治理赤字，意識(shí)到全球治理赤字的危害，也在尋求新的方法解決全球治理赤字。

歷史上，解決問題主要是在民族國(guó)家——古典的政治體制——范圍內(nèi)，但是，全球化使大多數(shù)、主要的問題都變成全球的，在一國(guó)范圍內(nèi)，即使對(duì)問題有所解決，也不是一勞永逸的，而在大多數(shù)情況下，解決問題取決于國(guó)際合作。因?yàn)閱栴}變得不再僅僅是局限在一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)，而是使所有國(guó)家都置身于同一個(gè)“大海”之中。氣候變化、傳染性疾病、金融穩(wěn)定、網(wǎng)絡(luò)安全等只有全球集體行動(dòng)才能控制或者解決③。

冷戰(zhàn)結(jié)束后20多年來的關(guān)于全球化和全球治理的討論得出的最重要結(jié)論之一是：要解決民族國(guó)家存在的各種問題，恰恰要超越民族國(guó)家體制。當(dāng)前，在世界范圍內(nèi)，民族主義(國(guó)家主義)回潮，但是，民族主義回潮恰恰是因?yàn)槿蚧呀?jīng)深入到了幾乎不可能逆轉(zhuǎn)的地步，改變不了從20世紀(jì)70年代以來世界相互依存(Interdependency)的現(xiàn)實(shí)。目前，全球化中的相對(duì)或者絕對(duì)受害者、失敗者等通過其所在的國(guó)內(nèi)政治進(jìn)程向全球化施加作用，反對(duì)目前的地區(qū)治理機(jī)構(gòu)(如歐盟)和全球治理機(jī)構(gòu)(如國(guó)際貨幣基金組織和世界貿(mào)易組織)進(jìn)一步推動(dòng)的全球化(“反全球化”)，這使得以地區(qū)組織和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織為代表的全球治理變得困難。2016年，要求英國(guó)脫離歐盟的英國(guó)選民和美國(guó)大選中主張美國(guó)回到“孤立主義”和排外的選民恰恰更需要、更希望民族國(guó)家(英國(guó)或者美國(guó))的保護(hù)和救濟(jì)，而不是更需要、更希望于改進(jìn)了的全球治理。全球治理距離他們很遠(yuǎn)，他們也不能通過手中的選票影響現(xiàn)有全球治理機(jī)構(gòu)的決策，使其有助于改善他們的處境。所以，這形成了一個(gè)深刻的全球治理困境。

在國(guó)家和國(guó)家組成的國(guó)際體系(國(guó)際社會(huì))仍然存在的情況下，真正的全球治理其實(shí)嚴(yán)格地來說并不存在，只存在國(guó)際治理。目前人們把全球治理與國(guó)際治理相提并論，反映了對(duì)全球治理的迫切需要和推動(dòng)國(guó)際治理走向全球治理的決心。然而，國(guó)際治理轉(zhuǎn)型為全球治理并不容易。正是目前的國(guó)際治理，即國(guó)際(國(guó)家之間)體制，而不是全球體制，是導(dǎo)致“全球治理赤字”的根本原因。Pascal Lamy and Iran Goldin指出，國(guó)際體制依靠國(guó)際合作，國(guó)際合作的形式是條約、準(zhǔn)則、交易、制度和項(xiàng)目，他們構(gòu)成國(guó)際體制的磚瓦和柱子*Pascal Lamy and Iran Goldin, “Rethinking International Institutions”, 2013, https://www.project-syndicate.org/commentary/pascal-lamy-and-ian-goldinpropose-mechanisms-for-improving-global-governance-and-cooperation.。這些合作都取決于民族國(guó)家的主權(quán)是否有意進(jìn)入或者退出，盡管許多國(guó)際計(jì)劃(如歐盟、世界貿(mào)易組織等)的“退出”(Exit)非常難，甚至事實(shí)上沒有“退出機(jī)制”。截止目前為止的世界歷史，只有世界大戰(zhàn)和大屠殺才導(dǎo)致了歐洲在1945年以后下決心擺脫17世紀(jì)后期逐步形成的威斯特伐利亞體制(Westphalia System)。但是，世界范圍內(nèi)，聯(lián)合國(guó)體系仍然是建立在威斯特伐利亞體制最重要的國(guó)家主權(quán)基礎(chǔ)上的。歐盟是后威斯特伐利亞體制(Post-Westphalia)，但是，盡管如此，英國(guó)決定脫離歐盟表明，歐盟的未來是不確定的。建立歐盟避免世界大戰(zhàn)的和平初衷正在歐洲逐漸被人們遺忘，和平被視為當(dāng)然，歐盟成為民族主義、民粹主義的批評(píng)對(duì)象。

全球治理赤字的另一個(gè)原因是全球化產(chǎn)生了新的利益相關(guān)者，這些新的利益相關(guān)者，尤其是新興經(jīng)濟(jì)體(包括中國(guó)、印度、巴西、土耳其等)，也產(chǎn)生了對(duì)全球治理的強(qiáng)大需求。這些國(guó)家越來越依賴于國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際移民管理，依靠宏觀經(jīng)濟(jì)政策的國(guó)際協(xié)調(diào)，于是新興經(jīng)濟(jì)體紛紛全面參加已有的國(guó)際組織，給已有國(guó)際組織的結(jié)構(gòu)(包括權(quán)力結(jié)構(gòu))帶來巨大的沖擊和改變。在國(guó)際體制內(nèi)部的新興經(jīng)濟(jì)體要求改革國(guó)際體制，幾乎沒有不要求改變的新興經(jīng)濟(jì)體。印度、巴西等強(qiáng)烈要求改革聯(lián)合國(guó)安理會(huì)，而中國(guó)等則強(qiáng)烈要求改革國(guó)際金融組織。從西方的角度看，新興經(jīng)濟(jì)體在現(xiàn)有國(guó)際治理體制內(nèi)要求改革確實(shí)是一種挑戰(zhàn)，帶來了現(xiàn)有國(guó)際體制的不穩(wěn)定。在國(guó)際體制的轉(zhuǎn)型(包括其權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型)時(shí)期，一方面，一些新興大國(guó)熱衷于國(guó)際治理中的權(quán)力轉(zhuǎn)移而并不真正在乎全球治理；另一方面，原來主導(dǎo)全球治理的西方國(guó)家擔(dān)心新興國(guó)家對(duì)其統(tǒng)治世界的工具——國(guó)際制度的沖擊?？傊诂F(xiàn)存的國(guó)際體制中，無論是老牌大國(guó)還是新興大國(guó)，爭(zhēng)權(quán)奪利而不是真正的全球治理，新興大國(guó)崛起在現(xiàn)有國(guó)際體制中卻沒有導(dǎo)致新的國(guó)際秩序，這是全球治理赤字存在的一個(gè)根本原因。

四、 到底如何填補(bǔ)全球治理赤字？

全球治理本質(zhì)上是最為困難的。全球化的世界要求整體的和綜合的解決方案(全球政策)，但各國(guó)分立，宏觀政策的協(xié)調(diào)與合作又十分困難。大國(guó)之間很難達(dá)成一致去管理全球化。拉米指出，目前的全球治理赤字，可能將長(zhǎng)期存在*Pascal Lamy, The Raymond Aron Lecture: Is Globalization in Need of Global Governance, Washington: Brookings Institution, October 28, 2013, http://www.brookings.edu/～/media/events/2013/10/28-global-governance/20131028_aron_lecture_lamy_remarks.pdf.。英國(guó)謝菲爾德大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所(SPERI)所長(zhǎng)佩恩(Tony Payne)指出了一個(gè)常常被忽略的“最大問題”：西方國(guó)家的領(lǐng)袖其實(shí)并“不想要有效的全球治理”。這一觀察是驚人的。為什么？佩恩認(rèn)為，這是由全球治理的性質(zhì)決定的。全球治理意味著公共(公眾)治理，全球治理意味著指導(dǎo)和調(diào)控，全球治理意味著控制過度的金融和資本主義，全球治理意味著全球?qū)θ蚪?jīng)濟(jì)的引導(dǎo)，一句話，他認(rèn)為，全球治理本質(zhì)上是一個(gè)社會(huì)民主概念，而不是任何其他意義的。主導(dǎo)目前國(guó)際體制的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人并不想要這樣的全球治理。一方面，他們認(rèn)為全球金融、投資和貿(mào)易要基于規(guī)則；但另一方面，他們更情愿私有化、公司化類型的全球治理，例如正在進(jìn)行中的跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)定(TTIP)。一句話，全球治理仍然取決于世界上最強(qiáng)大國(guó)家的作為*Tony Payne, “The Coming Crisis: Why Global Governance doesn’t really Work”, 2016, http://speri.dept.shef.ac.uk/2016/06/15/the-coming-crisis-why-global-governance-doesnt-really-work/.。

不過，全球治理的高難度并不意味著全球治理就不可能。全球治理赤字是可以填補(bǔ)的。

目前，總體來看，改善和填補(bǔ)全球治理赤字的方法主要有以下幾個(gè)方面：

第一個(gè)是改革現(xiàn)有的全球治理及其體制(全球性機(jī)構(gòu)或者制度)。改革的目的是民主化和正當(dāng)化(合法化)這些已有的機(jī)構(gòu)。所謂民主化，有兩個(gè)含義，一個(gè)是按照《聯(lián)合國(guó)憲章》的原則實(shí)現(xiàn)中國(guó)、印度、歐盟等在20世紀(jì)90年代末就提出的“國(guó)際關(guān)系的民主化”或者“民主化全球治理”；一個(gè)是在“國(guó)際關(guān)系民主化”或者“民主化全球治理”的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮非政府、社會(huì)(公眾)力量對(duì)全球治理的參與，即“民主化全球治理”。所謂“正當(dāng)化”即現(xiàn)有國(guó)際體制(國(guó)際組織)中大國(guó)主導(dǎo)或者超級(jí)大國(guó)霸權(quán)和弱小國(guó)家的代表性不足的局面需要改變。目前，聯(lián)合國(guó)及其安理會(huì)，尤其是安理會(huì)的改革陷入僵局。但是，正是這種對(duì)聯(lián)合國(guó)及其安理會(huì)的改革，使聯(lián)合國(guó)及其安理會(huì)不得不尋求其存在的正當(dāng)性，提高其效能和效率，履行聯(lián)合國(guó)的使命，尤其是推動(dòng)全球治理的轉(zhuǎn)型，在改善全球治理赤字上發(fā)揮更加重大的作用?？梢哉f，改革聯(lián)合國(guó)及其安理會(huì)終歸是大勢(shì)所趨、不可避免?，F(xiàn)在的問題不是聯(lián)合國(guó)是否應(yīng)被改革，而是如何改革。盡管一些聯(lián)合國(guó)成員以這種或者那種理由拖延改革，而一些或者另一些聯(lián)合國(guó)成員謀求在安理會(huì)中更大的作用，這并非是為了全球治理，而是為了其狹隘的“國(guó)家利益”，改革的不廢棄或者堅(jiān)持有助于聯(lián)合國(guó)本身在解決全球治理赤字上加強(qiáng)作用。關(guān)于國(guó)際金融組織的改革在2008年金融危機(jī)后已經(jīng)取得進(jìn)展，但這些進(jìn)展距離“現(xiàn)代化”這些老舊的國(guó)際機(jī)構(gòu)仍然很遠(yuǎn)。關(guān)于世界貿(mào)易組織的改革也在進(jìn)行之中，但是，目前的地區(qū)性或者跨地區(qū)性(如跨太平洋和跨大西洋)貿(mào)易與投資安排，以及最大經(jīng)濟(jì)體之間的雙邊經(jīng)濟(jì)安排，對(duì)WTO構(gòu)成挑戰(zhàn)，同時(shí)又在為以WTO為中心的下一代全球貿(mào)易治理的形成提供了基礎(chǔ)。

改革已有的全球治理機(jī)構(gòu)需要在方法上進(jìn)行創(chuàng)新。英國(guó)牛津馬丁委員會(huì)(Oxford Martin Commission for Future Generations)就在努力探討新的全球治理改革的方法，提出了創(chuàng)新解決方案以抓住超常機(jī)會(huì)以及管理空前的全球化世界的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。該委員會(huì)認(rèn)為，關(guān)于全球治理的變革，激進(jìn)地取得進(jìn)展的可能不大，選擇必要的變革，才是現(xiàn)實(shí)的。即使是必要的變革，也不會(huì)一夜之間取得進(jìn)展。最關(guān)鍵是全球范圍的各國(guó)政府、商界和公民社會(huì)應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，以持久和平、可持續(xù)的繁榮、包容、公平為目標(biāo)，取得最大限度的共識(shí)并采取最大限度的集體行動(dòng)*牛津馬丁委員會(huì) ：《為了未來世代的長(zhǎng)遠(yuǎn)未來》，2014，http://www.oxfordmartin.ox.ac.uk/downloads/commission/Oxford_Martin_Now_for_the_Long_Term.pdf。。

第二個(gè)是充分發(fā)揮聯(lián)合國(guó)和聯(lián)合國(guó)成員國(guó)的主導(dǎo)作用。聯(lián)合國(guó)不畏艱難，在氣候變化和可持續(xù)發(fā)展方面取得了進(jìn)展。例如氣候變化治理的《巴黎協(xié)定》。歷經(jīng)長(zhǎng)期的曲折，氣候變化終于取得了階段性的重大進(jìn)展，達(dá)成《巴黎協(xié)定》，構(gòu)成全球治理的一個(gè)重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，樹立了全球治理的最新典范。當(dāng)然，對(duì)這一重大全球協(xié)議的貫徹執(zhí)行并非樂觀。國(guó)際知名氣候變化政策專家、國(guó)際環(huán)保組織綠色和平全球總干事摩根(Jennifer Morgan)認(rèn)為，《巴黎協(xié)定》是多邊主義和氣候行動(dòng)的成功開始：首先，把全球治理如氣候治理建立在經(jīng)濟(jì)可行的基礎(chǔ)上。讓全球治理在經(jīng)濟(jì)上對(duì)國(guó)家和國(guó)家內(nèi)部的各種經(jīng)濟(jì)力量具有吸引力，符合市場(chǎng)的規(guī)律，即讓全球治理“具有經(jīng)濟(jì)性”。在氣候變化問題上，就是“具有經(jīng)濟(jì)性的零碳經(jīng)濟(jì)”。“在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，向低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型正在切實(shí)地以更具有經(jīng)濟(jì)性的方式發(fā)生。得益于諸如德國(guó)和中國(guó)這樣國(guó)家的政策驅(qū)動(dòng)，可再生能源的價(jià)格有了大幅下降；同時(shí)包括中國(guó)在內(nèi)的很多國(guó)家減少了對(duì)煤炭的消費(fèi)。從2009年哥本哈根世界氣候大會(huì)到2015年底的巴黎氣候談判大會(huì)，上述因素導(dǎo)致了兩次大會(huì)的結(jié)果有很大不同。曾經(jīng)被視為威脅經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多因素，現(xiàn)在都變成了新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力。此外，對(duì)于氣候變化所帶來的對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的影響和對(duì)農(nóng)業(yè)的影響，人們現(xiàn)在已有了比以往更深刻的認(rèn)識(shí)，這也促進(jìn)了實(shí)體經(jīng)濟(jì)向低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型?！逼浯危恍╆P(guān)鍵大國(guó)國(guó)內(nèi)政策的轉(zhuǎn)變最為重要。摩根認(rèn)為，從2009年到現(xiàn)在，美國(guó)從一個(gè)幾乎沒有針對(duì)氣候變化政策的國(guó)家，到現(xiàn)在已經(jīng)有了全國(guó)范圍內(nèi)具有約束力的《氣候行動(dòng)計(jì)劃》，并且美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬也盡可能地從各個(gè)領(lǐng)域來推動(dòng)有關(guān)氣候變化的相關(guān)政策，無論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)際上。毋庸置疑，美國(guó)還需要做出更多努力，但是美國(guó)的行動(dòng)意味著其他國(guó)家再不能把美國(guó)的“不作為”當(dāng)作自己的擋箭牌了。再次，國(guó)家間的協(xié)同互動(dòng)也是促成巴黎氣候談判成功的因素之一。中美之間就是這樣。從數(shù)據(jù)上來說，中美兩個(gè)排放量排名數(shù)一數(shù)二的國(guó)家理應(yīng)如此，但從政治上來說，也是如此。摩根認(rèn)為，中美的氣候立場(chǎng)轉(zhuǎn)變和合作的一個(gè)重要原因是其他國(guó)家對(duì)中美的推動(dòng)。事實(shí)上，中美都需要這樣的國(guó)際動(dòng)力。小島國(guó)所組成的“氣候脆弱國(guó)家論壇”(Climate Vulnerable Forum)所作的共同努力推動(dòng)了中美等大國(guó)“做出了超出計(jì)劃的承諾”*參見摩根(Jennifer Morgan)在清華-布魯金斯公共政策研究中心的演講，2016年7月15日。。

第三是大國(guó)協(xié)調(diào)、大國(guó)合作、大國(guó)帶頭。如上所述，聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的氣候治理進(jìn)展，大國(guó)合作也最為重要。再以全球金融治理為例，大國(guó)合作至關(guān)重要。G20是一個(gè)相對(duì)有限的但成功的大國(guó)協(xié)調(diào)*參見德國(guó)發(fā)展研究所Thomas Fues和Dirk Messner的簡(jiǎn)報(bào)《G20：大國(guó)協(xié)調(diào)抑或全球福利的衛(wèi)士？》(2016)，一般來說，從大國(guó)協(xié)調(diào)的角度看待G20的論文很少，這篇報(bào)告從大國(guó)協(xié)調(diào)角度理解G20，http://www.die-gdi.de/briefing-paper/article/g20-concert-of-great-powers-or-guardian-of-global-well-being/。。1999年成立的G20，一直到2008年，都僅是一個(gè)新的國(guó)際金融論壇，由19個(gè)最大的經(jīng)濟(jì)體和歐盟的財(cái)政部長(zhǎng)和中央銀行行長(zhǎng)參加。所謂“新”，就是吸收“新興經(jīng)濟(jì)體”，如中國(guó)、韓國(guó)、印度、印尼、沙特、巴西、南非、墨西哥、阿根廷等參加現(xiàn)有的全球金融治理機(jī)制。2008年，為應(yīng)付美國(guó)為中心的金融危機(jī)，G20被美國(guó)、英國(guó)和歐盟建議升級(jí)為國(guó)家首腦會(huì)議(政治峰會(huì))，并首先在美國(guó)華盛頓和英國(guó)倫敦舉行了前兩次峰會(huì)。奧巴馬政府上臺(tái)后，2009年在美國(guó)匹茲堡舉行了第三次G20峰會(huì)。即自金融危機(jī)爆發(fā)到匹茲堡峰會(huì)，不到一年時(shí)間，舉行了3次G20峰會(huì)。盡管如此，G20實(shí)際上仍然由歐美主導(dǎo)，具體來說，由德、法、意和歐盟以及英國(guó)、美國(guó)、加拿大和日本等主導(dǎo)。G20中的“新興經(jīng)濟(jì)體”，在2009年后組成了金磚國(guó)家合作組織(BRICS)。BRICS領(lǐng)導(dǎo)在G20峰會(huì)也舉行協(xié)調(diào)會(huì)。但是，G20內(nèi)部，G7和BRICS很難形成某種均勢(shì)。在“危機(jī)管理”時(shí)期結(jié)束后，即2010年以來，G20的協(xié)調(diào)與合作有限，議題轉(zhuǎn)到相對(duì)容易的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力、基礎(chǔ)設(shè)施投資、就業(yè)等上面，在全球重大宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)上并無大的突破。G20，沒有變成匹茲堡峰會(huì)聲明宣稱的“國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇”，即國(guó)際經(jīng)濟(jì)論壇的論壇——“全球經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)委員會(huì)”。與此同時(shí)，G7繼續(xù)在全球經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)號(hào)施令，尤其是2016年日本輪值G7主席國(guó)期間，G7顯然被日本綁架，要與中國(guó)擔(dān)任主席國(guó)的G20杭州峰會(huì)一決高下*龐中英、劉敬文 ：《G20與全球經(jīng)濟(jì)治理的轉(zhuǎn)型》，《當(dāng)代世界》2016年第8期。。

第四是建設(shè)新的國(guó)際組織(國(guó)際制度)。改革現(xiàn)存國(guó)際體制即使完全到位，也無法解決全球治理赤字。改善全球治理赤字的重大舉措是要建設(shè)新的國(guó)際機(jī)構(gòu)(國(guó)際組織)。事實(shí)上，目前存在的在全球?qū)哟紊系恼g國(guó)際組織(包括諸如七國(guó)和二十國(guó)集團(tuán))，其大多數(shù)并非1944—1945年期間誕生的所謂“二戰(zhàn)后”國(guó)際安排，而是相對(duì)新興的國(guó)際組織。但問題是，這些新興的國(guó)際組織大多數(shù)仍然是歐美創(chuàng)設(shè)或者主導(dǎo)的，例如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)、國(guó)際能源署(IEA)、國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)(IAEA)、國(guó)際移民組織，至于金融穩(wěn)定委員會(huì)則完全是G20主導(dǎo)下的新近產(chǎn)物。這里的一個(gè)問題是，非西方國(guó)家在創(chuàng)設(shè)、建立和主導(dǎo)新的國(guó)際組織方面是嚴(yán)重落后的。落后的主要原因當(dāng)然是非西方國(guó)家仍然主要以加入現(xiàn)有的西方主導(dǎo)的國(guó)際組織為主，無力(無論軟實(shí)力還是硬實(shí)力)組織新的國(guó)際組織，但一個(gè)更重要的原因是，西方并不希望非西方國(guó)家出面發(fā)起和組織新的國(guó)際組織。中國(guó)發(fā)起成立的亞投行引起的巨大國(guó)際爭(zhēng)議和美日的反對(duì)，就清楚地說明了這一點(diǎn)。

實(shí)際上，世界對(duì)于新的國(guó)際組織的需求巨大。中國(guó)發(fā)起的亞投行得到了包括歐洲主要國(guó)家在內(nèi)的支持。如果要解決迫切的全球問題(如氣候變化)、保證發(fā)展的可持續(xù)性、保護(hù)全球公域，世界需要更多的國(guó)際組織。

第五是重視非國(guó)家行為體和各種網(wǎng)絡(luò)在填補(bǔ)全球治理赤字中的作用。在全球范圍和全球?qū)哟紊希^20世紀(jì)末以來的大增長(zhǎng)之后，新的政治行為體仍然在涌現(xiàn)[這是所謂“(國(guó)際)權(quán)力擴(kuò)散”的主要內(nèi)容]。這使得全球治理的政治權(quán)威結(jié)構(gòu)在發(fā)生著重大的變化。在與民眾切身利益相關(guān)的環(huán)境領(lǐng)域，這一點(diǎn)看的很清楚。非政府組織、跨國(guó)公司、有組織的跨國(guó)科學(xué)研究網(wǎng)絡(luò)(認(rèn)知共同體)、新興國(guó)際組織和地區(qū)組織等在各國(guó)的存在和表現(xiàn)情況各異。1945年以后，尤其是20世紀(jì)70年代以來，誕生了許多新興的國(guó)際組織，這些國(guó)際組織也是重要的國(guó)際行為體。但一些國(guó)際組織資金缺乏、機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事、官僚主義、負(fù)擔(dān)沉重、結(jié)構(gòu)過時(shí)或者地理位置不適應(yīng)其全球活動(dòng)。新的復(fù)合性的非集權(quán)的國(guó)際治理體制正在出現(xiàn)，各種各樣的行為體在不同的層次上參與治理。但非國(guó)家行為體的不確定性很大，其與國(guó)家行為體的沖突、其正當(dāng)性、以及其可持續(xù)性等都是問題。采取治理的非中央集權(quán)的網(wǎng)絡(luò)方式，全球治理可能取得進(jìn)展。

五、 中國(guó)與全球治理赤字的解決

僅從經(jīng)濟(jì)的角度看，從20世紀(jì)80年代以來，中國(guó)對(duì)全球治理的需求一直在上升，最近幾年，伴隨著中國(guó)與世界形成了世界經(jīng)濟(jì)史上新的最大的相互依存(世界上大多數(shù)國(guó)家以中國(guó)為其主要甚至最大的貿(mào)易伙伴)、世界經(jīng)濟(jì)自2008年以來一直沒有走出增長(zhǎng)的困境、中國(guó)經(jīng)濟(jì)如同其他“新興經(jīng)濟(jì)”一樣也在探索如何轉(zhuǎn)型和升級(jí)，中國(guó)更加需要全球治理。

但是，正是中國(guó)對(duì)全球治理最需要的時(shí)候，全球治理赤字狀況總體并未改善，盡管有一些全球治理的進(jìn)展(如G20進(jìn)程的繼續(xù)、IFIs改革的繼續(xù)、氣候變化治理獲得進(jìn)展等)。將勢(shì)必加劇全球治理赤字的是，全球化當(dāng)前正在遭到重創(chuàng)。尤其是在歐美，“地方的和國(guó)家的認(rèn)同在重新得到加強(qiáng)；要求更大的民主控制和責(zé)任性；中間主義政黨遭遇冷遇；對(duì)精英和專家普遍不信任”*Dani Rodrik, “The Surprising Thing about the Backlash against Globalization”, World Economic Forum, 15 July, 2016, https://www.weforum.org/agenda/2016/07/the-surprising-thing-about-the-backlash-against-globalization?utm_source=feedburner&utm_medium=feed&utm_campaign=Feed%3A+inside-the-world-economic-forum+(Inside+The+World+Economic+Forum).。這勢(shì)必惡化全球治理赤字。

中國(guó)參加全球治理需要清醒地意識(shí)到全球治理赤字，并對(duì)全球治理赤字進(jìn)行客觀與科學(xué)評(píng)估。作為國(guó)際政治體系的所謂“新興大國(guó)”和世界經(jīng)濟(jì)體系的“新興經(jīng)濟(jì)體”，全球治理赤字有助于明確中國(guó)在未來全球治理中的作用。

目前，在現(xiàn)有世界秩序下，在國(guó)內(nèi)面對(duì)巨大的治理任務(wù)的情況下，中國(guó)也應(yīng)積極發(fā)揮作用填補(bǔ)全球治理赤字。第一，中國(guó)外交政策的原則是加強(qiáng)全球治理：繼續(xù)參加全球治理(參加者)，改革、補(bǔ)充、發(fā)展、完善已有的全球治理(改革者)。中國(guó)還沒有到創(chuàng)建中國(guó)主導(dǎo)下的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的時(shí)候。作為改革者，中國(guó)應(yīng)該繼續(xù)推動(dòng)國(guó)際機(jī)構(gòu)的改革，尤其是推動(dòng)國(guó)際金融組織和多邊貿(mào)易體制(世界貿(mào)易組織)的改革。中國(guó)要強(qiáng)調(diào)，改革全球治理不僅是行政管理方面的，即提高國(guó)際組織的效率；也包括政治方面的，即促進(jìn)國(guó)際組織的民主化和正當(dāng)化。國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織不能只要求中國(guó)等“新興大國(guó)”做貢獻(xiàn)而不提高其在國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織中的地位。第二，中國(guó)需要繼續(xù)發(fā)起成立新的國(guó)際機(jī)構(gòu)和國(guó)際安排(建設(shè)者)。亞投行的建立和開始運(yùn)行，是一個(gè)成功案例，有許多經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)，但是，僅有亞投行等是不夠的。全球治理之所以有赤字，是因?yàn)闅W美國(guó)家發(fā)起的全球治理機(jī)構(gòu)越來越少，而中國(guó)等國(guó)家只是剛剛真正開始發(fā)起成立全球治理機(jī)構(gòu)。中國(guó)尚未有一所聯(lián)合國(guó)大學(xué)，以中國(guó)為總部的聯(lián)合國(guó)體系機(jī)構(gòu)還不夠。在對(duì)待中國(guó)發(fā)起的國(guó)際機(jī)構(gòu)和國(guó)際安排方面，一些國(guó)家以中國(guó)挑戰(zhàn)既有秩序?yàn)榻杩?，不去支持，反而指?zé)，這對(duì)于化解全球治理赤字非常不利。與美日不同，大多數(shù)歐盟國(guó)家和英國(guó)參加了亞投行等中國(guó)發(fā)起的國(guó)際組織，這是一個(gè)積極進(jìn)展，有助于增加中國(guó)發(fā)起的國(guó)際機(jī)構(gòu)和國(guó)際安排的國(guó)際正當(dāng)性。第三，彌補(bǔ)全球治理赤字，大國(guó)合作最為關(guān)鍵。中國(guó)作為大國(guó)要推動(dòng)大國(guó)協(xié)調(diào)(協(xié)調(diào)者)，在全球治理的至關(guān)重要的領(lǐng)域，與其他大國(guó)合作。中國(guó)與美國(guó)、中國(guó)與歐盟、中國(guó)與印度、中國(guó)與巴西、中國(guó)與非盟、中國(guó)與南方共同市場(chǎng)等的協(xié)調(diào)與合作都是戰(zhàn)略性的、重要的。中國(guó)要與有意愿在全球治理中承擔(dān)更大責(zé)任、發(fā)揮更大作用的國(guó)家——如歐洲的德國(guó)、南美的巴西等——形成全球治理合作伙伴關(guān)系。G20不是最優(yōu)安排，但卻是較好安排，2016年中國(guó)擔(dān)任G20主席國(guó)之后，G20的未來成功不在于其使命過度超越金融和經(jīng)濟(jì)，而是繼續(xù)以全球金融治理為主，促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期目標(biāo)。

結(jié) 論

赤字及其增加的勢(shì)頭說明全球治理的艱難時(shí)勢(shì)。緩解甚至減少全球治理赤字要依靠多邊主義的回歸和多邊合作的加強(qiáng)，也依靠現(xiàn)有國(guó)際組織的改革方向正確。但大國(guó)在解決全球治理赤字中的作用十分關(guān)鍵。在美國(guó)等在解決全球治理赤字中的政治意愿、能力、責(zé)任承擔(dān)下降的情況下，中國(guó)發(fā)誓要在全球治理中發(fā)揮重大作用，這當(dāng)然是全球治理最好的消息。解決全球治理赤字是中國(guó)進(jìn)一步嵌入(Embedded into)現(xiàn)有世界秩序的最好機(jī)會(huì)。中國(guó)在全球治理中的角色和作用有四個(gè)：參加者、改革者、建設(shè)者、協(xié)調(diào)者。如果這四大角色在相當(dāng)程度上到位，相信全球治理赤字的狀況將得到重大改善。不過，中國(guó)需要清醒意識(shí)到為什么全球治理存在赤字，不能低估全球治理赤字以及國(guó)際合作的高難度，切忌簡(jiǎn)單化認(rèn)識(shí)全球治理并對(duì)全球治理葉公好龍。否則，中國(guó)對(duì)全球治理的大投入也難以改變?nèi)蛑卫沓嘧譅顩r，反而有可能進(jìn)一步加劇全球治理赤字，如加劇全球治理的多元化狀況。

(責(zé)任編輯：瀟湘子)

Global Governance Deficit and Its Solution: China’s Role

Pang Zhongying

Current global governance faces many serious challenges. One of the challenges is global governance deficit. The deficit has been growing. This article discusses several key issues including what global governance deficit is, why the global governance deficit exits, how to overcome the global governance deficit, and China’s role in solving the deficit. It argues that China can be further embedded into the existing global governance system by helping solving the global governance deficit. China is not only a state participant but also a main driving force to reform the existing global governance. If China fully plays its role in global governance, the global governance deficit will be fundamentally improved.

Global Governance; Global Governance Deficit; International Institutions; China

2016-09-15

* 本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“新的全球治理：全球治理的理論與實(shí)踐在歐洲的演變及其趨勢(shì)”(項(xiàng)目編號(hào)：11JJ810013)的階段性成果。

D80

A

0257-5833(2016)12-0003-09

龐中英，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、浙江師范大學(xué)錢江學(xué)者特聘教授 (北京 100872)