梁 睿

（621010 西南科技大學(xué)法學(xué)院 四川 綿陽）

淺論我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款的困境與對(duì)策

梁 睿

（621010 西南科技大學(xué)法學(xué)院 四川 綿陽）

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“宅基地抵押貸款”幾個(gè)字，會(huì)出現(xiàn)無數(shù)條鏈接，甚至還會(huì)有“宅基貸”這樣的專業(yè)貸款術(shù)語，同時(shí)也會(huì)看見不少的吐槽與求助。管中窺豹，可以看出，我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村宅基地抵押貸款通過全國(guó)不同省市的試點(diǎn)工作的開展顯示出了它的必要性和可操作性。同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)宅基地使用權(quán)抵押貸款存在著發(fā)展的瓶頸，本文通過對(duì)試點(diǎn)工作的困境提出對(duì)策以期對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓法律問題研究中提供參考意見。

宅基地使用權(quán)；抵押貸款

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)概述

宅基地是農(nóng)村居民的住宅用地，在我國(guó)，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，我國(guó)宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)村居民不享有土地所有權(quán)，只享有使用權(quán)。宅基地使用權(quán)事關(guān)農(nóng)民切身的經(jīng)濟(jì)利益、農(nóng)村集體所有制實(shí)施狀況乃至整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，是社會(huì)各界所廣泛關(guān)注和研究的問題。其主要特征表現(xiàn)為：第一，宅基地使用權(quán)的取得方式由法律明確規(guī)定。宅基地使用權(quán)是無償?shù)?，且其使用年限沒有限制，此外法律也明確規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能申請(qǐng)一處住宅用地；第二，宅基地使用權(quán)的范圍受到法律的規(guī)制。其作為生活資料只能用于建造生活住房，取得宅基地使用權(quán)的人，不得擅自變更用途；第三，我國(guó)法律規(guī)定使得宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到了嚴(yán)格的限制。

二、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款的現(xiàn)狀

（一）全國(guó)不同省市陸續(xù)開展試點(diǎn)工作

1.四川成都試點(diǎn)

2008年4月3日，成都組建了全國(guó)首個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司，對(duì)利用宅基地、農(nóng)村房屋、新居工程等抵押融資進(jìn)行擔(dān)保是該公司主要業(yè)務(wù)。此舉開創(chuàng)了成都農(nóng)民宅基地、農(nóng)村房屋抵押融資的新渠道，使得農(nóng)民手中最具活力的資本開始發(fā)揮作用。

成都市委市政府出臺(tái)的2008年“一號(hào)文件”（《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村上地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見》）明確提出“開展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)”，進(jìn)一步明確農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍。隨后，成都市為解決相關(guān)問題出臺(tái)了《成都宅基地上房抵押融資管理辦法》、《成都市政府金融辦等部門關(guān)于成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案及相關(guān)管理辦法的通知》（成辦發(fā)［2009］ 59號(hào)），《成都市集體建設(shè)用地上房屋抵押登記（暫行）規(guī)定》（成房發(fā)［2009］ 202號(hào)）等配套規(guī)定。

2.浙江嘉興試點(diǎn)

上世紀(jì)八九十年代，浙江省溫州市就開展了農(nóng)村住房抵押貸款的試點(diǎn)，這一時(shí)期的試點(diǎn)主要屬于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的自發(fā)行為，缺少政府的參與。這是浙江首次以政府為主導(dǎo)開展的農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)始于2007年，在這一年11月嘉興市出臺(tái)了《農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村住房抵押借款、登記管理暫行辦法》。

3.安徽宣城試點(diǎn)

安徽省宣城市宣州區(qū)從上世紀(jì)90年代中期就試點(diǎn)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記，使得農(nóng)民的房屋可以作為抵押物從銀行貸款。皖南農(nóng)村商業(yè)銀行（原宣州區(qū)農(nóng)村信用聯(lián)社）作為抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)，參與農(nóng)房抵押貸款工作。最初，選擇國(guó)、省、縣、鄉(xiāng)道路兩側(cè)可用于經(jīng)營(yíng)、容易變現(xiàn)、實(shí)際“商住”兩用的房屋，或符合村莊規(guī)劃的中心村等確權(quán)發(fā)證的房屋開展抵押貸款業(yè)務(wù)。2000年以后，宣州區(qū)農(nóng)房抵押貸款逐步走向常態(tài)化、規(guī)范化。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款的困境

隨著我國(guó)宅基地使用權(quán)抵押融資改革的進(jìn)行，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況都有了相應(yīng)的提升，但改革的阻礙也逐步凸顯。表現(xiàn)在：

第一，我國(guó)實(shí)行“房地一體”的流轉(zhuǎn)形式，因此我國(guó)宅基地使用權(quán)抵押必然會(huì)涉及到其所附著的房屋問題，雖然當(dāng)下試點(diǎn)中部分地區(qū)己經(jīng)開始頒布農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)確權(quán)證，但從整體上來看仍缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。

第二，關(guān)于宅基地使用權(quán)主體的法律規(guī)定以及法律對(duì)流轉(zhuǎn)的限制造成了我國(guó)宅基地使用權(quán)抵押融資制度的難以確立。

第三，相配套的法律制度沒有得到很好的完善，比如風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制、價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)、交易市場(chǎng)以及融資信用體系在不同程度上都未建立或健全。

三、針對(duì)困境的對(duì)策

在改革的道路中，不會(huì)一帆風(fēng)順，阻礙也會(huì)越來越多，也會(huì)越來越大，因此我們要做好面對(duì)困境的準(zhǔn)備。

第一，修改并完善法律規(guī)定。首先，適當(dāng)放寬宅基地使用權(quán)的主體。明確具體的農(nóng)村居民個(gè)人為宅基地使用權(quán)主體，以利于抵押流轉(zhuǎn)時(shí)簽訂合同主體的合法性與排他性；其次，適當(dāng)放寬宅基地使用權(quán)主體的地域范圍。通過適當(dāng)放寬宅基地使用權(quán)主體的限制，可以有效解決金融機(jī)構(gòu)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的問題，在農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)一個(gè)良性的循環(huán)，進(jìn)一步開展宅基地使用權(quán)抵押融資工作，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。再次，應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)單獨(dú)進(jìn)行抵押融資。

第二，規(guī)范宅基地使用權(quán)抵押貸款程序。首先，規(guī)范對(duì)宅基地使用權(quán)的權(quán)屬問題，即宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記亟待規(guī)范與完善；其次，建立統(tǒng)一的抵押融資程序，現(xiàn)階段，各地對(duì)抵押程序的規(guī)定不一，地區(qū)間程序規(guī)定的差異化不利于農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)的抵押貸款的合法化。

第三，相關(guān)配套措施的健全。首先，對(duì)價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一；其次，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，比如第三方保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方，比如政府設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)基金等方式；第三，完善農(nóng)村居民社會(huì)保障機(jī)制。農(nóng)民一旦在宅基地使用權(quán)抵押融資中失去生產(chǎn)資料，將面臨著生存的困境，這就使得改革進(jìn)展緩慢。當(dāng)前在農(nóng)村，不論是養(yǎng)老保險(xiǎn)還是醫(yī)療保險(xiǎn)都缺乏深度的覆蓋，雖然我國(guó)在農(nóng)村已經(jīng)基本建立起養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，但是不論在其金額上還是在發(fā)放流程上都存在一定的不足，不能很好的保障農(nóng)民的基本生活。

［1］曹洋天.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究.北京：法律出版社，2012年

梁睿（1980～），女，漢族，四川綿陽人，法學(xué)碩士，西南科技大學(xué)，主要從事公司與企業(yè)法方向研究。