王玉蓉 孫小東

（210023 南京師范大學(xué)法學(xué)院 江蘇 南京）

食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管現(xiàn)狀及其完善路徑探析

王玉蓉 孫小東

（210023 南京師范大學(xué)法學(xué)院 江蘇 南京）

食用農(nóng)產(chǎn)品在流通階段極易遭遇二次污染，滋生食品安全問題，對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全的監(jiān)管十分重要。食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管中存在著法規(guī)政策繁復(fù)、部門變更頻繁、第三方力量缺位等問題。為此，行政主導(dǎo)的立法模式應(yīng)當(dāng)適時(shí)改變，第三方力量和消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)更多的參與監(jiān)管全程，同時(shí)，物流風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)建立健全。

食用農(nóng)產(chǎn)品；流通安全；監(jiān)管現(xiàn)狀；完善路徑

一、食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管概述

食用農(nóng)產(chǎn)品的流通階段由運(yùn)輸與銷售環(huán)節(jié)構(gòu)成。食用農(nóng)產(chǎn)品流通階段中存在諸多安全問題。在運(yùn)輸環(huán)節(jié)，我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸市場(chǎng)正由農(nóng)民直接銷售形式逐步向中間商批量銷售形式過度。中間商團(tuán)體逐漸壯大，但是食用農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)銷方式粗放。80%～90%的水果、蔬菜、禽肉、水產(chǎn)品在露天而非冷庫(kù)和保溫場(chǎng)所裝車，用普通卡車敞開式運(yùn)輸，一般用帆布或者塑料布簡(jiǎn)單覆蓋。裸露、非冷藏的儲(chǔ)運(yùn)方式，增加了流通環(huán)節(jié)中食用農(nóng)產(chǎn)品二次污染的機(jī)會(huì)。在銷售環(huán)節(jié)，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)作為消費(fèi)者接受度最高的一種傳統(tǒng)市場(chǎng)，是目前食用農(nóng)產(chǎn)品最主要的銷售渠道。雖然各地方政府采取多種手段抑制流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但是流動(dòng)商販仍然在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)中占據(jù)相當(dāng)比重。由于流動(dòng)商販進(jìn)入市場(chǎng)未經(jīng)嚴(yán)格的許可制度審查，其所販賣的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量?jī)H以自身的道德和信用為約束。流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)時(shí)間和地點(diǎn)上的靈活性又會(huì)導(dǎo)致事后追溯的困難。

食用農(nóng)產(chǎn)品是食品加工的生物源性材料，是食品業(yè)的上游環(huán)節(jié)，其安全品質(zhì)對(duì)食品的質(zhì)量安全起著基礎(chǔ)性的作用。探析食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管現(xiàn)狀及其完善路徑，解決食用農(nóng)產(chǎn)品流通中的安全問題十分必要。

二、食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管現(xiàn)狀

新《食品安全法》確立了全程監(jiān)管的理念，政府職能部門對(duì)食品安全的監(jiān)管涉及由生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸與銷售等環(huán)節(jié)構(gòu)成的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈。目前，在食用農(nóng)產(chǎn)品安全的監(jiān)管上，政府發(fā)揮著絕對(duì)主導(dǎo)作用。但是，由于尚未能建立起監(jiān)督監(jiān)管無(wú)縫隙連接機(jī)制、監(jiān)管信息不通暢、質(zhì)量安全監(jiān)管制度缺乏創(chuàng)新激勵(lì)等原因，食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管的問題仍然突出，具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

1.法規(guī)政策繁復(fù)，基層監(jiān)管人員適用困難

自1995年《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》頒布以來，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)不斷完善，以《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》為核心和基礎(chǔ)，以涉及農(nóng)業(yè)行業(yè)安全監(jiān)管及大量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)為主體，以各省及地方政府的規(guī)章制度為補(bǔ)充的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系初步形成。有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的法律法規(guī)散見于各部門法規(guī)，地方政府層層落實(shí)，形成區(qū)域政策法規(guī)，各級(jí)食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管部門內(nèi)部各自頒布施行辦法。法規(guī)龐雜，條文競(jìng)合的情況時(shí)有出現(xiàn)。這為基層監(jiān)管人員進(jìn)行食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管帶來了難度。2009年頒布的《中華人民共和國(guó)食品安全法》僅施行了6年就進(jìn)行大修，各類法規(guī)因時(shí)而變，地方新政策層出不窮。各市制定食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理暫行辦法、質(zhì)量安全辦法等地方法規(guī)，各市轄區(qū)制定全區(qū)監(jiān)管工作意見。政策法規(guī)涉及銷售監(jiān)督管理、流通管理等方方面面。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變化，職能劃分尚不明確

我國(guó)食品安全監(jiān)管職能部門經(jīng)歷了從衛(wèi)生部門主管到多部門分散監(jiān)管再到部門合并管理的歷程。自1982年開始的6次機(jī)構(gòu)改革中4次涉及到食品安全監(jiān)管領(lǐng)域。2013年，新一輪的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域推行大部制改革。在此背景下，各省政府加快省內(nèi)監(jiān)管體制改革。原市縣級(jí)食品安全辦、衛(wèi)生部門、食品藥品監(jiān)管部門、工商部門、質(zhì)監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管和藥品管理職能被整合，組建新的市食品藥品監(jiān)督管理局或市場(chǎng)監(jiān)督管理局。食用農(nóng)產(chǎn)品的流通安全監(jiān)管部門頻繁變更不利于監(jiān)管人員的協(xié)調(diào)配合，阻礙了監(jiān)管效率的進(jìn)一步提高。當(dāng)下，根據(jù)食品藥品監(jiān)督管理總局“三定”方案，進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)之前的食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)督管理由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)；之后的按食品由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理。換言之，食用農(nóng)產(chǎn)品的貯存和運(yùn)輸監(jiān)管以是否進(jìn)入市場(chǎng)為界分由兩個(gè)部門共同監(jiān)管。這使得農(nóng)業(yè)部門和食品藥品監(jiān)督管理部門需分別設(shè)置監(jiān)管人員對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的同一貯存和運(yùn)輸過程分別進(jìn)行監(jiān)管，這容易造成監(jiān)管資源的浪費(fèi)，也埋下了監(jiān)管失靈的隱患。

3.第三方力量嚴(yán)重缺位，消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)薄弱

以行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)和新聞媒體等為代表的第三方，以其特有的監(jiān)管途徑、靈活的監(jiān)管方式和廣泛的社會(huì)影響力，是食品安全問題中不可忽視的力量。但在政府主導(dǎo)的監(jiān)管模式下，第三方力量嚴(yán)重缺位，其作用難以發(fā)揮。中國(guó)目前絕大部分第三方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)或是依賴于政府的行政劃撥，或是依附企業(yè)機(jī)構(gòu)的資助，獨(dú)立性欠缺。此外，大部分第三方機(jī)構(gòu)缺乏有效的管理和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，內(nèi)部的職能分配和責(zé)任歸屬不明晰，難以獲得從行業(yè)到企業(yè)、從政府到消費(fèi)者的認(rèn)可及相應(yīng)的社會(huì)公信力。就第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)而言，由于中國(guó)第三方檢測(cè)的技術(shù)裝備和經(jīng)驗(yàn)水平還未達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平、監(jiān)督問責(zé)機(jī)制存在很大漏洞，第三方在檢測(cè)過程中出現(xiàn)了很多錯(cuò)報(bào)告、假報(bào)告，第三方食品安全監(jiān)管的社會(huì)聲譽(yù)因此受到嚴(yán)重影響。由于食用農(nóng)產(chǎn)品具有售價(jià)低廉，賠償額度低的特點(diǎn)，加之食用農(nóng)產(chǎn)品的檢測(cè)費(fèi)用高昂、舉證困難，消費(fèi)者放棄維權(quán)是普遍現(xiàn)象。

三、食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全路徑探析

基于食用農(nóng)產(chǎn)品流通的特點(diǎn)和監(jiān)管現(xiàn)狀，筆者以為食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管的完善可從以下四個(gè)方面著手：

1.改變行政主導(dǎo)的立法模式，善用法律發(fā)現(xiàn)與法律解釋

目前在食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管領(lǐng)域，監(jiān)管結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“一元化”的特征，具體表現(xiàn)在立法上就是行政主導(dǎo)立法。這一立法模式導(dǎo)致立法主體繁多，進(jìn)而致使行政規(guī)章冗雜。在食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管隊(duì)伍素質(zhì)整體不高的當(dāng)下，法規(guī)繁復(fù)勢(shì)必導(dǎo)致法律難以良性選擇適用的困局，以至于誘發(fā)監(jiān)管權(quán)的濫設(shè)乃至監(jiān)管失靈。因而，改變行政主導(dǎo)的立法模式，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，限制地方政府立法成了當(dāng)務(wù)之急。此外，由于有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管的法律法規(guī)、規(guī)章政策的數(shù)量已經(jīng)相當(dāng)龐大，制定新法已不合時(shí)宜，法律發(fā)現(xiàn)與法律解釋規(guī)則的運(yùn)用在此尤為重要。應(yīng)當(dāng)在法律淵源中尋找、確定適合個(gè)案的裁判規(guī)范，并強(qiáng)化對(duì)法律推理、解釋、論證、修辭規(guī)則的細(xì)化研究。同時(shí)，政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管人員的內(nèi)部培訓(xùn)，一方面增強(qiáng)監(jiān)管人員的配合默契性，另一方面培養(yǎng)監(jiān)管人員法律發(fā)現(xiàn)和法律解釋的基本能力。

2.重視第三方力量，改變政府絕對(duì)主導(dǎo)格局

食品安全監(jiān)管在我國(guó)的實(shí)施需要多管齊下的措施，單一主體或者某一種單一措施往往不能夠達(dá)成良好的效果。由政府部門“大包大攬”、“吃力不討好”的局面應(yīng)當(dāng)改變，在食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管問題上應(yīng)當(dāng)重視第三方的作用。就政府而言，要轉(zhuǎn)換自身角色定位，應(yīng)適當(dāng)放寬對(duì)食品行業(yè)協(xié)會(huì)的行政審批制度，降低相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的成立門檻；強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)的自治性和監(jiān)管能力，增強(qiáng)第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，減少政府的行政干預(yù)；充分保障新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體充分的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分利用輿論的力量披露食品安全問題；還要在一定程度上給予資金扶助和優(yōu)惠政策，為第三方力量的壯大營(yíng)造相對(duì)寬松和自由的發(fā)展環(huán)境。就第三方力量而言，首先，要獨(dú)立于政府部門和企業(yè)集團(tuán)，不受限于政府的行政干涉和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)制約，以保證檢測(cè)結(jié)果、新聞報(bào)道的公平與公正。其次，要建立一個(gè)平等的溝通機(jī)制，確保信息通暢，積極搭建第三方機(jī)構(gòu)與各機(jī)構(gòu)、企業(yè)、市場(chǎng)和消費(fèi)者之間的信息溝通平臺(tái)，彌補(bǔ)權(quán)力受限，資源不足的現(xiàn)狀。如借助現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)，搭建網(wǎng)站、微博、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)行線上咨詢、指導(dǎo)、檢測(cè)一體化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)第三方監(jiān)測(cè)平臺(tái)與社會(huì)大眾的雙向互動(dòng)。最后，要加大資金投入和專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)，引入先進(jìn)技術(shù)和設(shè)施，增進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)工作人員的專業(yè)素質(zhì)，進(jìn)而降低食用農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)的成本，提高檢測(cè)的效率和權(quán)威性。

3.提高消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)，增進(jìn)消費(fèi)者監(jiān)管參與度

食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全實(shí)際狀況，協(xié)助監(jiān)管部門推進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管。因而提高消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)，增進(jìn)消費(fèi)者的參與度十分重要。消費(fèi)者的食用農(nóng)產(chǎn)品維權(quán)意識(shí)分為兩個(gè)方面：一是在選擇購(gòu)買食用農(nóng)產(chǎn)品時(shí)有意識(shí)地挑揀產(chǎn)品；二是積極參與同食品安全治理有關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)，并且在利益受損的時(shí)候不懼于通過司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)或行業(yè)協(xié)會(huì)僧申訴路徑向不安全食品經(jīng)營(yíng)者爭(zhēng)取自己的合法權(quán)益。在第一個(gè)方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品安全知識(shí)的宣傳，并建立健全預(yù)先監(jiān)督機(jī)制，即在消費(fèi)者在危害發(fā)生之前發(fā)現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品存在安全問題向有關(guān)部門舉報(bào)并提供合理證據(jù)后，有關(guān)部門及時(shí)檢查的機(jī)制。在第二個(gè)方面，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)上對(duì)理性人的一般假設(shè)，人的行為模式都是逐利性的。故而構(gòu)建科學(xué)有效的利益導(dǎo)向機(jī)制能夠提高消費(fèi)者維權(quán)積極性。因此應(yīng)當(dāng)加大食用農(nóng)產(chǎn)品懲罰性賠償力度，并適度地推廣舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。

4.培育發(fā)展專業(yè)物流組織，健全物流風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)

社會(huì)化公共物流服務(wù)體系的建立是一個(gè)國(guó)家物流業(yè)發(fā)展程度的重要標(biāo)志。發(fā)展社會(huì)化物流系統(tǒng)有利于解決食用農(nóng)產(chǎn)品貯存和運(yùn)輸方式粗放的問題。通過第三方物流的專業(yè)化運(yùn)作，能夠有效降低物流成本，提高物流效率，降低食用農(nóng)產(chǎn)品超期和二次污染的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也便于政府進(jìn)行責(zé)任追溯。為培育發(fā)展專業(yè)物流組織，首先，政府要積極組織、支持企事業(yè)單位自建冷藏、冷凍設(shè)施；可考慮由財(cái)政每年安排一定的專項(xiàng)資金，通過貼息等方式扶持、獎(jiǎng)勵(lì)重點(diǎn)企業(yè)，同時(shí)在用地、稅收方面給予優(yōu)惠，并幫助其組織貨源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化改造。另外，還需要整合地方各種形式的冷鏈資源，提高利用率和實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。其次，食品生產(chǎn)企業(yè)要轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)觀念，重視與第三方物流企業(yè)的合作，利用其專業(yè)化、規(guī)模化優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)自身物流能力的不足。最后，要加強(qiáng)食品行業(yè)信息共享機(jī)制的建立，以信息流帶動(dòng)物流、商流、資金流的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，以信息促成食品物流安全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的建立，加大對(duì)扶持專業(yè)物流企業(yè)的監(jiān)控和管理。

［1］毛振賓主編.《食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)督管理與實(shí)務(wù)》.中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2010年第1版.

［2］曾文革等主編.《食品安全國(guó)際軟法研究》.法律出版社，2015年6月第1版.

［3］李銅山主編.《食用農(nóng)產(chǎn)品安全研究》.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年第1版.

［4］盛學(xué)軍.《監(jiān)管失靈與市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)的重構(gòu)》.《現(xiàn)代法學(xué)》，2006年第1期.

［5］蔣慧.《論我國(guó)食品安全監(jiān)管的癥結(jié)和出路》.《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2011年第6期.

［6］錢永忠、王芳、高山、高觀.《新時(shí)期農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管問題探討》.《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全》，2010年第1期.

［7］曾祥華.《食品安全監(jiān)管主體的模式轉(zhuǎn)換與法治化》.《西南政法大學(xué)》，2009年第1期.

［8］陳彥彥.《論政府在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中的職能定位》.《中國(guó)行政管理》，2008年第6期.

王玉蓉（1994.9～），性別：女，籍貫：江蘇南京，學(xué)歷：本科；孫小東（1995.2～）性別：男，籍貫：山東煙臺(tái)，學(xué)歷：本科。