葉麗靜

（201701 上海政法學(xué)院 上海）

集體土地征收程序立法完善與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

葉麗靜

（201701 上海政法學(xué)院 上海）

社會不斷發(fā)展導(dǎo)致我國建設(shè)用地供不應(yīng)求，如何合理用地就成為城市化進(jìn)程中亟需解決的問題?，F(xiàn)有的征地制度存在諸多弊端，使得實(shí)踐中出現(xiàn)政府濫用征地權(quán)、被征收人程序性權(quán)利缺乏保障的現(xiàn)象。征地程序立法安排不僅決定著我國城市化是否具備可持續(xù)性，還關(guān)系著失地農(nóng)民的生存與發(fā)展權(quán)問題。

集體土地；立法程序；失地農(nóng)民；權(quán)益保護(hù)

我國的征地制度于計劃經(jīng)濟(jì)時期產(chǎn)生，帶有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)色彩，有很大的隨意性，因而變革農(nóng)地制度已刻不容緩。從土地征收的程序視角對征地制度存在的缺陷進(jìn)行分析，通過強(qiáng)化被征收人的參與程序，優(yōu)化告知、聽證及補(bǔ)償款發(fā)放和監(jiān)督等程序，筆者期望以此對緩解土地糾紛和完善立法提供一定的借鑒。

一、我國土地征收程序的立法現(xiàn)狀

從提出“三農(nóng)”問題到現(xiàn)下十八屆五中全會決定構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，規(guī)范征地程序，解決農(nóng)地問題依然是重要課題。

1.何謂土地征收程序

現(xiàn)今與土地征收相關(guān)并處于較高位階的法律主要有《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》，但這兩者都未對土地征收程序做出明確定義。因此，筆者結(jié)合土地征收和行政程序這兩者的概念，得出土地征收程序指的是國家為了實(shí)現(xiàn)社會公共目的，在給予土地被征收人相應(yīng)補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，按照法定?quán)限和程序取得原土地所有人土地權(quán)利時，所應(yīng)當(dāng)遵守的時限、步驟、方法和順序的總和。

2.現(xiàn)行立法對土地征收程序的規(guī)定

2001年，國土資源部發(fā)布《國土資源部關(guān)于切實(shí)做好征地補(bǔ)償安置工作的通知》規(guī)定被征地權(quán)利人如果對征地補(bǔ)償安置方案持有異議，有權(quán)提出質(zhì)疑并可依法申請聽證；征地補(bǔ)償安置費(fèi)用應(yīng)?？顚Ｓ茫瑖?yán)禁挪用或截留款項(xiàng)。2004年修改并頒布的《中華人民共和國土地管理法》對征地程序方面所做的規(guī)定簡單又粗糙，不夠精分，只粗略規(guī)定了“兩公告一登記”和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度。同年，國土資源部在《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》文件中具體化了征地工作程序：告知征地情況；確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果；組織征地聽證。2010年，國土資源部修改并發(fā)布《征收土地公告辦法》，對征地補(bǔ)償安置方案的告知方式、告知內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，同時規(guī)定征地補(bǔ)償安置方案要以書面形式在被征地所在的村（組）內(nèi)進(jìn)行公告。

關(guān)于土地征收的程序雖有眾多法律對其規(guī)制，但告知信息缺乏完整性、申請聽證時限太短、被征地人參與不足等問題一直存在，如果我國不及時完善征地立法，這在實(shí)際操作上將會產(chǎn)生很大漏洞。

二、失地農(nóng)民應(yīng)被保護(hù)的權(quán)益內(nèi)容

出于對增進(jìn)公共利益的考量，國家按照法定權(quán)限可以合理恰當(dāng)?shù)匦惺拐鞯貦?quán)，但這并不代表國家能夠肆意無償?shù)厝〉迷瓰檗r(nóng)民所有的土地。在國家征收土地的過程中，應(yīng)當(dāng)把保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益列入工作重點(diǎn)。

1.政府應(yīng)扮演好保護(hù)者角色

在征地活動中，政府應(yīng)鼓勵被征地權(quán)利人積極充分地參與其中，他們在這一活動中的相關(guān)意見建議，政府有著是否予以采納并解釋說明的義務(wù)。他們對征收持有不同意見時，有權(quán)向有關(guān)部門申請聽證，政府應(yīng)當(dāng)提供渠道幫助被征地農(nóng)民解決異議。

2.政府應(yīng)當(dāng)保障失地農(nóng)民的政治權(quán)利

被征地農(nóng)民在喪失賴以生存的土地之后，政府更應(yīng)注重保護(hù)他們在原集體經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)政治權(quán)利，例如選舉權(quán)和被選舉權(quán)的行使。

3.失地農(nóng)民應(yīng)擁有取得合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利

我國《物權(quán)法》規(guī)定，對公私財產(chǎn)應(yīng)進(jìn)行平等保護(hù)，因此，國家為實(shí)現(xiàn)公共目的而征收非國有財產(chǎn)時，對被征收人造成的損失應(yīng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。盡管征地行為具有強(qiáng)制性，但被征收人在這一活動中失去的僅僅是意思自治，即買賣自由，而并非是財產(chǎn)權(quán)利。

三、土地征收程序的立法完善

當(dāng)前，我國立法在告知、聽證、參與、補(bǔ)償款的發(fā)放和監(jiān)管程序方面依然存在諸多漏洞，失地農(nóng)民合法的土地權(quán)益難以得到有效保障?；诖?，筆者試圖從立法學(xué)的視角，針對實(shí)際生活中土地征收程序存在的弊端，在以下四方面提出對策建議：

1.優(yōu)化告知程序

政府應(yīng)對征地報批前以及報批后行為中發(fā)布的征收土地公告內(nèi)容加以完善。不公平的征地程序中有一重要特點(diǎn)那就是征地關(guān)系雙方的信息不平等，整個環(huán)節(jié)由政府一方主導(dǎo)。明確告知內(nèi)容可以使征收活動更加公開透明，使征地方與征地利害關(guān)系人之間地位更加對等，避免出現(xiàn)各種暗箱操作行為。此外，相關(guān)征收土地、補(bǔ)償和安置方案等除了在被征地所在的村（組）或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府進(jìn)行公布外，還應(yīng)在被征所在地的有關(guān)媒體和互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行公告，以保證大眾獲悉。

2.優(yōu)化聽證程序

為了使政府機(jī)關(guān)不濫用征地權(quán)，壟斷土地市場，公告發(fā)布以后，要通過公眾參與以及認(rèn)同的方式，用對話的機(jī)制確保認(rèn)證完成。只有經(jīng)過公眾利益認(rèn)證的土地擬征方案才可以上報有權(quán)審批的機(jī)關(guān)，在進(jìn)一步審核完成之后再給予通過。延長被征收人就征地補(bǔ)償和安置方案申請聽證的期限也是必不可少的措施。

3.優(yōu)化參與程序

目前的征地程序之所以會在現(xiàn)實(shí)中引起許多被征收人的異議，主要原因在于被征地人作為征收行為中的重要利益人卻被排除在征收環(huán)節(jié)之外，難以參與并保護(hù)自己的利益需求所導(dǎo)致。整個土地征收過程由行政機(jī)關(guān)單方主導(dǎo)，程序缺乏正義性，加之農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的不明確，集體土地由村委會少數(shù)人所把持。因此，提供渠道使廣大農(nóng)民參與到利益認(rèn)定環(huán)節(jié)中來，能獲得他們的普遍贊同。

4.優(yōu)化補(bǔ)償款的發(fā)放和監(jiān)督程序

現(xiàn)行法律只在大體上規(guī)定了征地補(bǔ)償費(fèi)中的安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物等的賠償標(biāo)準(zhǔn)，而缺乏明確的分配標(biāo)準(zhǔn)和分配程序。因此，設(shè)置必要的發(fā)放和監(jiān)管程序必不可少，具體而言：其一，村委會要根據(jù)村民自治的要求，進(jìn)行村務(wù)公開、財務(wù)公開，確保所有村民對款項(xiàng)的知情權(quán)；其二，要由村委會起草關(guān)于集體成員間分配方案的相關(guān)草案；其三，要以召開村民會議的方式確立和完善分配方案。在這一過程中，村委會應(yīng)及時公布方案的落實(shí)情況，書面告知村民享有的權(quán)利，合理處理好村民提出的不同意見等，進(jìn)而達(dá)到整個補(bǔ)償款發(fā)放過程平等、公開、公正的目標(biāo)。

四、結(jié)語

土地征收的程序問題是十分復(fù)雜的。進(jìn)行土地征收程序的立法研究，不僅要開展理論爭鳴，還要潛心考察發(fā)達(dá)國家的此類相關(guān)制度，更需要對我國集體土地征收制度和實(shí)際運(yùn)用中存在的問題時刻保持清醒的認(rèn)識。只有這樣，才能提出符合我國國情的集體土地征收程序立法建議。

［1］江平.《中國土地立法研究》［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，1994年版.

［2］曹宗平.《論我國征地制度的內(nèi)在缺陷》［J］.《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2005，60-6.

葉麗靜（1992.2.13～），女，漢族，浙江麗水人。上海政法學(xué)院2015級研究生，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、立法法。