謝 煒

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公務(wù)員制度發(fā)展的漸進特征、平衡機理與創(chuàng)新路徑
——基于公務(wù)員法實施十年的回溯與思考

謝 煒

回溯公務(wù)員法實施的十年歷程，公務(wù)員制度建設(shè)呈現(xiàn)出漸進、平衡與創(chuàng)新并行的脈絡(luò)，即以多個單項制度“探索-試點-評估-再決策”的方式實現(xiàn)公務(wù)員制度的漸進式發(fā)展，以動態(tài)調(diào)整實現(xiàn)公務(wù)員制度“平衡性”運作的機理，以創(chuàng)新性舉措實現(xiàn)對傳統(tǒng)干部人事制度弊端的突破。公務(wù)員制度未來發(fā)展的路徑將重點體現(xiàn)在：制度建設(shè)方面不斷加強黨內(nèi)法規(guī)與公務(wù)員法規(guī)體系的銜接；選拔任用方面進一步健全并落實嚴格標準；專業(yè)化發(fā)展方面重點推進分類管理；隊伍建設(shè)方面更加突出基層導(dǎo)向。

公務(wù)員制度；漸進特征；平衡機理；創(chuàng)新路徑

公務(wù)員制度是現(xiàn)代國家政治制度的重要內(nèi)容。我國公務(wù)員制度的確立，以1993年《國家公務(wù)員暫行條例》的頒布為標志。2006年1月1日《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱公務(wù)員法)的正式實施，表明公務(wù)員制度的一系列相關(guān)規(guī)定通過法律形式得以確立，顯示公務(wù)員管理邁入法治化進程。黨的十八屆三中全會對公務(wù)員管理提出新要求，強調(diào)以深化干部人事制度改革為動力，進一步完善公務(wù)員制度，創(chuàng)新公務(wù)員管理機制?；厮莨珓?wù)員法實施的歷程，可以發(fā)現(xiàn)，十年來我國公務(wù)員制度發(fā)展具有明顯的階段特征，出現(xiàn)了一系列變革亮點，進一步摒除了傳統(tǒng)干部人事制度的弊端?，F(xiàn)階段我國公務(wù)員制度的法律框架已經(jīng)建立，形成了一個以公務(wù)員法為主體，由多個單項法規(guī)和實施細則為配套的公務(wù)員管理法規(guī)體系。與此同時，各種基本運行機制也逐步確立起來。從實踐上看，我國公務(wù)員制度呈現(xiàn)出漸進、平衡與創(chuàng)新并行的發(fā)展脈絡(luò)，支撐公務(wù)員制度的變革與建設(shè)。

一、 “探索-試點-評估-再決策”：公務(wù)員制度發(fā)展的漸進特征

縱觀近年來公務(wù)員制度的發(fā)展進程，通常一項新的改革舉措會先在局部領(lǐng)域或者地區(qū)進行試點，通過實踐積累足夠的經(jīng)驗后，再根據(jù)實際效果和社會需要，不斷深化和擴大改革范圍，即以多個單項制度探索性試點的方式，實現(xiàn)公務(wù)員制度的漸進式發(fā)展。

漸進式發(fā)展意味著在分步推進改革的過程中實現(xiàn)利益格局的穩(wěn)健調(diào)整。改革是各種利益交織、不斷博弈并逐步實現(xiàn)協(xié)調(diào)的過程，“每項改革涉及的人和事都很廣泛，很深刻，觸及很多人的利益，會遇到很多的障礙，需要謹慎從事”*《鄧小平文選》(第三卷)，人民出版社1993年版，第176頁。。漸進式發(fā)展強調(diào)在公務(wù)員制度建設(shè)序列上“先急后緩、先易后難、先局部后整體”，在程序上按照“探索-試點-評估-再決策”的過程循序漸進。

首先，公務(wù)員單項制度試點可呈現(xiàn)復(fù)制性經(jīng)驗，主要表現(xiàn)為改革的典型性、示范性和可推廣性，從而為此后形成面向全國的做法奠定基礎(chǔ)。公務(wù)員法規(guī)定：國家實行公務(wù)員職位分類制度。2010年，作為全國公務(wù)員分類改革唯一試點城市，深圳市將行政執(zhí)法類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列從高到低依次設(shè)計為一至七級“執(zhí)法員”，專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置為主任、主管、助理等若干層次，初步建立了行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的職務(wù)與職級管理制度，為深化公務(wù)員分類改革積累了寶貴的經(jīng)驗。

其次，公務(wù)員單項制度試點有利于發(fā)現(xiàn)問題，隨之進行分析、歸納、加工、篩選，確定具體且切合實際的工作目標。公務(wù)員法規(guī)定：機關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。2007年上海市浦東新區(qū)和深圳市由國家人社部批準試點公務(wù)員聘任制，隨后河南、福建、湖北等多省都陸續(xù)推開了聘任制公務(wù)員的試點工作。2008年，公務(wù)員主管部門又穩(wěn)步擴大試點范圍，正式批準在中國證監(jiān)會開展聘任制試點，形成了中央機關(guān)、省、副省級市和市(區(qū))構(gòu)成的相對完整試點范圍框架。從試點的效果來看，除了深圳之外，大部分地方試點只是象征性拿出很少的崗位。而深圳的聘任制改革也出現(xiàn)了諸如聘用人員“臨時工心態(tài)”致流失率高、晉升通道堵塞、績效考核不明確、首聘期滿后3200名公務(wù)員無一人解聘、體制性障礙存在等問題，使改革模式尚未得到推廣，有待時間繼續(xù)深化。

再次，公務(wù)員單項制度試點評估是科學決策、民主決策的重要措施，通過檢驗政策實施效果可以進一步完善政策，糾正偏差。公務(wù)員法規(guī)定：機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)廳局級正職以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)出現(xiàn)空缺時，可以在本機關(guān)或者本系統(tǒng)內(nèi)通過競爭上崗的方式，產(chǎn)生任職人選；廳局級正職以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者副調(diào)研員以上及其他相當職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)出現(xiàn)空缺，可以面向社會公開選拔，產(chǎn)生任職人選?！案偁幮赃x拔干部”的方式由此以法律規(guī)定的形式確定下來。2010年出臺的《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》則進一步強調(diào)“完善公開選拔、競爭上崗制度，積極探索多種形式競爭性選拔干部辦法”，更量化規(guī)定“到2015年，每年新提拔廳局級以下委任制黨政領(lǐng)導(dǎo)干部中，通過競爭性選拔方式產(chǎn)生的，應(yīng)不少于三分之一”。隨后，浙江、廣東、廣西、重慶、湖北等省份開展競爭性選拔干部的實踐。實行競爭性選拔的初衷是擴大選人用人視野，減少論資排輩現(xiàn)象，使優(yōu)秀人才在競爭平臺上脫穎而出。但暴露的問題也層出不窮：一、一些區(qū)域?qū)⒏偁幮赃x拔作為選拔干部的主要方式甚至唯一方式，而忽略其與常規(guī)性選拔方式之間的關(guān)系；二、選拔“唯分”取人、以考定人、“逢提必競”、“凡競必考”、“考試導(dǎo)向”、“催生考試專業(yè)戶”等負面效應(yīng)不斷顯現(xiàn)；三、盲目擴大競爭性選拔的范圍、規(guī)模，即使有合適人選依然進行競爭性選拔，忽視工作能力、工作實績等方面的測評，導(dǎo)致競崗上來的干部高分低能或素質(zhì)與職位不夠匹配，干部群眾意見強烈；四、一些崗位面向全國公選，選拔干部的成本過高。

評估實踐中存在的問題是進行科學再決策的有效依據(jù)，針對上述弊病，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求：改進競爭性選拔干部辦法，改進優(yōu)秀年輕干部培養(yǎng)選拔機制，區(qū)分實施選任制和委任制干部選拔方式，堅決糾正唯票取人、唯分取人等現(xiàn)象。由此進一步明確競爭性選拔只是干部選拔任用的一種方式，可以在考核過程中增加一定的競爭性，但不能把競爭性選拔作為主要方式甚至唯一方式，以此矯治實踐中出現(xiàn)的方向性偏差。

二、 對應(yīng)性調(diào)整：公務(wù)員制度運作的平衡機理

公務(wù)員法實施十年以來，制度內(nèi)容始終處于動態(tài)調(diào)整狀態(tài)以適應(yīng)現(xiàn)實的變化。在調(diào)整的過程中，公務(wù)員制度“平衡性”運作的機理特征十分明顯，旨在通過單項制度之間的對應(yīng)性協(xié)調(diào)來平衡利益分配和整合價值取向，使變革與穩(wěn)定、效率與公平達到均衡，形成和諧有序的發(fā)展狀態(tài)。

(一) 調(diào)整任職制度：實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上與能下的平衡

“能上能下”是人才流動的正常規(guī)律，然而實踐中，領(lǐng)導(dǎo)干部一旦任職達到某一行政級別，無論是否稱職，除非出現(xiàn)嚴重違法違紀行為，行政級別一般不會下降。有調(diào)查顯示，干部“能上不能下”甚至排在任職制度改革需要解決的突出問題之首*李斌：《用好“能上能下”的指揮棒》，《人民日報》2015年6月29日。?！澳苌喜荒芟隆奔戎萍s干部隊伍的活力，又影響干部隊伍的質(zhì)量，并進一步助長了僅對上負責不對下負責的“官本位”作風。

有關(guān)公務(wù)員職務(wù)升降的規(guī)定，公務(wù)員法第七章專門進行闡述，但僅有第四十七條“公務(wù)員在定期考核中被確定為不稱職的，按照規(guī)定程序降低一個職務(wù)層次任職”涉及降職，其他條款均與職務(wù)晉升關(guān)聯(lián)。與公務(wù)員法相匹配的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等系列黨內(nèi)法規(guī)也比較完備地規(guī)范了“能上”的要件，而關(guān)于“能下”，一直以來并無系統(tǒng)的制度設(shè)計，因而領(lǐng)導(dǎo)干部“不能下、不愿下、下不來、無法下”等成為常態(tài)問題。2015年7月，中共中央辦公廳印發(fā)了《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》，提出推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，重點解決干部能下問題。該規(guī)定明確了“能下”的渠道：干部到齡免職(退休)、任期屆滿離任、問責追究、調(diào)整不適宜擔任現(xiàn)職干部等，并對各類渠道所適用的具體情形和程序進行了詳細說明。領(lǐng)導(dǎo)干部“能下”規(guī)定的出臺，針對的是為官不正、為官不為、為官亂為等弊病，由此，《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》、公務(wù)員法及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》共同形成了干部任職制度的平衡體系，有利于重塑“能者上、庸者下、劣者汰”的用人導(dǎo)向和從政環(huán)境。

(二) 調(diào)整薪酬體系：實現(xiàn)內(nèi)外協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌兼顧的平衡

公務(wù)員薪酬體系是公務(wù)員管理的重要內(nèi)容和公務(wù)員制度的基本保障，“工資政策與項目是意義重大同時又充滿問題的管理工具”*P. K. Zingheimk and J. R. Schuster, Pay People Right, San Francisco: Jossey-Bass, 2000, p.76.。一直以來，我國公務(wù)員薪酬體系具有高度敏感性，既涉及內(nèi)部不同地區(qū)、不同群體的薪酬公平性問題，也關(guān)聯(lián)外部其他組織人員薪酬對比的合理性問題。公務(wù)員法第七十五條規(guī)定：公務(wù)員的工資水平應(yīng)當與國民經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會進步相適應(yīng)。國家實行工資調(diào)查制度，定期進行公務(wù)員和企業(yè)相當人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)。但由于法律條款中“企業(yè)”的外延過于寬泛，因而工資調(diào)查比較的針對性不明顯。我國公務(wù)員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金，2006年工資制度改革以來，基本工資沒有調(diào)整標準，在工資中的比重持續(xù)下降，形成了不盡合理的工資結(jié)構(gòu)。這不利于充分發(fā)揮基本工資的作用，不利于加強中央對工資分配關(guān)系的調(diào)控。在公務(wù)員體系內(nèi)部，不同地區(qū)公務(wù)員之間的工資差距問題也持續(xù)凸顯。作為公務(wù)員工資收入的主體，地區(qū)附加津貼主要受地方財政實力影響，導(dǎo)致了公務(wù)員內(nèi)部對地區(qū)間工資公平性的普遍質(zhì)疑。

2015年1月國務(wù)院出臺調(diào)整機關(guān)事業(yè)單位工作人員基本工資標準的方案，全國范圍內(nèi)調(diào)薪工作于7月底前基本完成。機關(guān)事業(yè)單位工資制度完善主要通過調(diào)整機關(guān)工資標準，并將部分津貼補貼或績效工資納入基本工資，適當提高了基本工資的比重，使工資結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，同時也建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼制度。

與調(diào)整工資標準實現(xiàn)公務(wù)員內(nèi)部薪酬體系平衡設(shè)置相同步，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》等養(yǎng)老保險制度改革措施，要求機關(guān)事業(yè)單位實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，由單位和個人共同繳費。這意味著養(yǎng)老金“雙軌制”的終結(jié)及公務(wù)員、事業(yè)單位人員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一，以此實現(xiàn)內(nèi)外部制度設(shè)計的平衡。

(三) 調(diào)整交流渠道：實現(xiàn)基層與上級的互動平衡

公務(wù)員交流是行政機關(guān)根據(jù)工作需要或公務(wù)員個人意愿，通過法定形式變換公務(wù)員的工作崗位，從而使公務(wù)員工作關(guān)系或職務(wù)關(guān)系得以產(chǎn)生、變更或終止的一種人事管理活動。公務(wù)員法規(guī)定：公務(wù)員可以在公務(wù)員隊伍內(nèi)部交流，也可以與國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團體和群眾團體中從事公務(wù)的人員交流，交流的方式包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉。但在實踐中，公務(wù)員交流制度一直存在一些誤區(qū)，如“人往高處走”的觀念根深蒂固，只愿交流到條件好的地方或單位去，不愿交流到基層；非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類公務(wù)員交流力度不大，公務(wù)員隊伍整體顯得活力不足；跨部門、跨系統(tǒng)交流較難，交流方式單一；只注重公務(wù)員交流的形式，把公務(wù)員交流變成領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)定或協(xié)商性的崗位交換，交流效果不理想等。為此，黨的十八屆三中全會《決定》特別強調(diào)“打破干部部門化，拓寬選人視野和渠道，加強干部跨條塊跨領(lǐng)域交流”，“健全人才向基層流動、向艱苦地區(qū)和崗位流動、在一線創(chuàng)業(yè)的激勵機制”。

在基層與上級機關(guān)人員交流的互動方面，近年來一方面通過完善公開遴選和探索公開選調(diào)制度，暢通了基層公務(wù)員的上行通道。公開遴選是市(地)級以上機關(guān)從下級機關(guān)公開擇優(yōu)選拔任用內(nèi)設(shè)機構(gòu)公務(wù)員，是公務(wù)員轉(zhuǎn)任方式之一。公開遴選對于上級機關(guān)優(yōu)化公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)、擴大選人用人視野、規(guī)范選人用人方式、匡正選人用人風氣、建立來自基層的公務(wù)員培養(yǎng)選拔鏈，具有重要意義。公開選調(diào)則面向國有企業(yè)事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員，選調(diào)部門涉及黨委、政府、群團等機關(guān)。2014年中央機關(guān)首次開展公開選調(diào)調(diào)研員、副處長和副調(diào)研員的工作，選調(diào)職位主要是一些需要具備相關(guān)行業(yè)工作經(jīng)歷以及專業(yè)性較強、機關(guān)內(nèi)比較急需而一時又難以培養(yǎng)的職位。從實踐的反饋而言，基于公開選調(diào)工作的人數(shù)僅為20名左右且成效尚未顯現(xiàn)，因而需進一步探索其科學性；而中央機關(guān)和地方政府公開遴選公務(wù)員制度，由于試點時間較長，相對完善，公開遴選的公務(wù)員綜合素質(zhì)較好且得到的工作認可度比較高。與基層公務(wù)員上行通道相對應(yīng)，近年來通過選派公務(wù)員到基層掛職鍛煉，促進了上級機關(guān)與基層單位人才資源的雙向互動。公務(wù)員法規(guī)定：根據(jù)培養(yǎng)鍛煉公務(wù)員的需要，可以選派公務(wù)員到下級機關(guān)或者上級機關(guān)、其他地區(qū)機關(guān)以及國有企業(yè)事業(yè)單位掛職鍛煉。公務(wù)員法實施以來，掛職鍛煉工作得到了有效推進。從中央機關(guān)或上級部門選派的公務(wù)員在基層掛職鍛煉時能夠較為準確傳遞和解讀政策精神，為當?shù)匕l(fā)展注入新理念和新思路；同時通過加強對基層的真實了解，參與或處理一些具體而復(fù)雜的問題，掛職鍛煉人員亦能提升實際工作能力和水平。

(四) 調(diào)整管理方式：實現(xiàn)激勵與約束的平衡

在公務(wù)員制度框架中，獎勵與懲戒條款相輔相成。公務(wù)員法規(guī)定：對工作表現(xiàn)突出，有顯著成績和貢獻，或者有其他突出事跡的公務(wù)員或者公務(wù)員集體，給予獎勵。獎勵堅持精神獎勵與物質(zhì)獎勵相結(jié)合、以精神獎勵為主的原則。與此相對應(yīng)，法律同時約束：公務(wù)員因違法違紀應(yīng)當承擔紀律責任的，依照法律給予處分；違紀行為情節(jié)輕微，經(jīng)批評教育后改正的，可以免予處分，處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。

公務(wù)員法實施十年以來，公務(wù)員激勵和約束的管理制度不斷得到完善。在激勵方面，相關(guān)舉措包括：一、2008年《公務(wù)員獎勵規(guī)定(試行)》的實施旨在激勵公務(wù)員忠于職守，勤政廉政，提高工作效能，充分調(diào)動公務(wù)員工作的積極性。由此，我國公務(wù)員獎勵工作逐步常態(tài)化。二、在公務(wù)員管理制度中，職務(wù)與級別制度是重要組成部分，是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)。2015年，中央出臺《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》。推行職務(wù)與職級并行制度，實質(zhì)上將原先職務(wù)與職級對應(yīng)的單軌制，分離為職務(wù)與職級兩條并行的晉升通道。基層公務(wù)員即使得不到職務(wù)上的提升，也能通過職級的晉升來提高待遇，以此調(diào)動公務(wù)員的積極性。三、2015年6月，中組部時隔20年再一次對在縣(市、區(qū)、旗)委書記崗位上取得優(yōu)異成績的102名同志授予“全國優(yōu)秀縣委書記”稱號，這是全面從嚴治黨的形勢下，發(fā)揮標桿型基層官員的引領(lǐng)、示范和激勵作用。

在約束制度方面：一、加大對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責處理。2009年出臺的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》，將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責的方式分為責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職和免職。受到問責的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，取消當年年度考核評優(yōu)和評選各類先進的資格，而引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。二、推進領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項工作，強化對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。2010年，中組部印發(fā)《關(guān)于進一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項工作的通知》，要求對無正當理由不按時報告、不如實報告或隱瞞不報的領(lǐng)導(dǎo)干部，根據(jù)情節(jié)輕重，給予批評教育、限期改正、責令作出檢查、誡勉談話、通報批評或者調(diào)離崗位、免職等處理；構(gòu)成違紀的，依照有關(guān)規(guī)定給予紀律處分。同時開展領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告抽查核實工作，凡不如實填報或隱瞞不報的，一律不得提拔任用、不列入后備干部名單。三、加強干部選拔任用工作全程監(jiān)督，嚴肅查處違反組織人事紀律的行為。2014年，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》修訂，規(guī)定群眾公認度不高，近三年年度考核結(jié)果中有被確定為基本稱職以下等次，有跑官、拉票行為，配偶已移居國(境)外或者沒有配偶，子女均已移居國(境)外，受到組織處理或者黨紀政紀處分影響使用及其他原因不宜提拔的人選，均不得列為考察對象。修訂的條例將過去原則性的標準具體化，體現(xiàn)了新的制度防范庸官貪官的預(yù)防性功能。

三、 突破性變革：公務(wù)員制度的創(chuàng)新路徑

如前所述，我國公務(wù)員制度的發(fā)展具有明顯的漸進式特征，在改革步驟上穩(wěn)步推進。但漸進式特征是就全局與整體進程而言，并不排除一定條件下在某些領(lǐng)域、環(huán)節(jié)或階段通過創(chuàng)設(shè)突破性的、更能有效激勵行為的規(guī)范體系來實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和變革創(chuàng)新，以此成為調(diào)動組織成員積極性、主動性和創(chuàng)造性的基本動力?？v觀公務(wù)員法的實施歷程，可以發(fā)現(xiàn)近年來特別是十八大以來針對公務(wù)員制度實踐中出現(xiàn)的難題與挑戰(zhàn)，決策層充分利用改革的有利因素與支持條件，把握時機出臺了一些創(chuàng)新舉措，進一步激發(fā)和增強了體制內(nèi)外的動力要素。

(一) 突破公務(wù)員管理序列：創(chuàng)新司法人員分類管理

在公務(wù)員法研究和擬定過程中，公務(wù)員的范疇一直是爭論激烈的內(nèi)容。針對“參照西方國家劃分標準將公務(wù)員界定為行政系統(tǒng)工作人員”的看法，“實現(xiàn)十三大報告中所提出國家公務(wù)員分為政務(wù)和業(yè)務(wù)兩類”的說法，及“延續(xù)中國歷代官、吏、役分類模式”等建議，頂層設(shè)計中并未吸納上述需要進行全盤革新的提法，因而我國公務(wù)員的界定依然保留寬廣的范疇，涵蓋黨的機關(guān)、行政機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、民主黨派機關(guān)等多類別的行政人員。

但在我國公務(wù)員寬泛的人員類別中，法官和檢察官按公務(wù)員序列管理一直被學界和業(yè)界詬病，認為影響法官檢察官獨立行使權(quán)力，不利于建設(shè)專業(yè)素質(zhì)高的職業(yè)化司法隊伍。在黨的十六大、十七大的司法體制改革目標中，曾提及要建立區(qū)別于普通公務(wù)員的法官、檢察官管理制度，《法官法》、《檢察官法》亦明確要建立法官、檢察官單獨的職務(wù)序列，但卻未有真正的突破。2014年，《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》通過，決定在上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海等省市先行試點司法體制改革，改革內(nèi)容包括：完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理等。

對司法人員實行分類管理，是指把法院、檢察院工作人員分為法官、檢察官、司法輔助人員和司法行政人員，法官、檢察官實行有別于普通公務(wù)員的管理制度：一、擴大法官、檢察官的選任渠道，運用區(qū)別于普通公務(wù)員的招錄辦法，招錄優(yōu)秀律師和具有法律職業(yè)資格的法學學者等法律職業(yè)人才進入法官、檢察官隊伍，為建立法律共同體搭建制度平臺。二、建立區(qū)別于普通公務(wù)員的法官、檢察官薪酬制度。以上海為例，作為全國首個在省級層面全面推開司法體制改革試點的地區(qū)，上海對試點法院、檢察院進入員額內(nèi)的法官、檢察官收入水平，按高于普通公務(wù)員43%的比例安排，并向一線辦案法官、檢察官傾斜。三、建立法官、檢察官專業(yè)職務(wù)序列，拓寬職業(yè)發(fā)展通道。法官、檢察官突破公務(wù)員管理序列，有利于解決司法行政化的傾向及法官檢察官隊伍大且門檻低的問題。

(二) 突破公務(wù)員晉升障礙：創(chuàng)新職務(wù)與職級并行制度

公務(wù)員法規(guī)定：公務(wù)員的職務(wù)應(yīng)當對應(yīng)相應(yīng)的級別，公務(wù)員的職務(wù)與級別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)。公務(wù)員在同一職務(wù)上，可以按照國家規(guī)定晉升級別。這意味著“職務(wù)晉升”幾乎成為公務(wù)員職業(yè)發(fā)展、待遇提升的獨有路徑，隨職務(wù)而定的級別的激勵作用并不明顯。由于縣以下機關(guān)行政層級較低，基層公務(wù)員晉升難、待遇低的矛盾比較突出。目前公務(wù)員從科員到縣處級干部的升遷比例僅為4.4%，從縣處級升為廳局級的比例更是低至1%。這也導(dǎo)致近年來基層公務(wù)員隊伍人員不穩(wěn)定，優(yōu)秀人才流失嚴重。

2015年1月《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行的意見》出臺，既是干部人事制度改革的一個重要突破，也是公務(wù)員管理制度的創(chuàng)新和完善。據(jù)此，我國縣以下機關(guān)公務(wù)員將設(shè)置5個職級，由低到高依次為科員級、副科級、正科級、副處級和正處級。公務(wù)員晉升職級，主要依據(jù)任職年限和級別：對辦事員任滿8年未提拔的，可享受科員待遇；科員任滿12年未提拔的，可享受副科待遇；副鄉(xiāng)科級、副主任科員滿15年未提拔的，可享受正科級待遇；正科級干部15年未提拔的，可享受副處級待遇；副縣處級干部滿15年未提拔的，可享受正處級待遇?？h以下機關(guān)實行公務(wù)員職務(wù)與職級并行的制度，實質(zhì)是適度分離職務(wù)與職級過于緊密的聯(lián)系，使職級真正成為公務(wù)員的一條獨立職業(yè)發(fā)展階梯。即使不能晉升職務(wù)的基層公務(wù)員，也可以通過晉升職級獲得合理的待遇和尊嚴。顯而易見，職務(wù)與職級并行制度既有利于穩(wěn)定基層公務(wù)員隊伍，也能凸顯職級的激勵功能，并將使公務(wù)員的薪酬制度進一步完善。

(三) 突破公務(wù)員招考偏差：創(chuàng)新和規(guī)范錄用制度

公務(wù)員法明確了非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員“凡進必考”的錄用方式：公務(wù)員的任用，堅持任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t，注重工作實績。錄用擔任主任科員以下及其他相當職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法?？傮w而言，公務(wù)員錄用制度對于選拔優(yōu)秀人才和提高公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)發(fā)揮了較好的作用，但招錄過程依然存在一些問題。不管是設(shè)定特殊條件的“蘿卜招聘”，還是面試、體檢中的暗箱操作，均使公務(wù)員錄用的公信力受到損害。

為使非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員錄用制度更加規(guī)范，一些突破性舉措相應(yīng)出臺。首先，創(chuàng)新地方公務(wù)員招考形式，探索“聯(lián)考”制度。2010年，全國13個省(市、自治區(qū))公務(wù)員考試首度實行“聯(lián)考”，考試時間統(tǒng)一，考試題目均由國家公務(wù)員主管部門統(tǒng)一命題。首次“聯(lián)考”共招錄4.7萬余人，涉及考生120多萬人，甚至超過了國家公務(wù)員考試的規(guī)模。多個省份參與地方“聯(lián)考”，目的在于使地方公務(wù)員考試更加規(guī)范，同時減少公務(wù)員命題壓力，避免省份之間試題重復(fù)，減少泄題的可能性。當然，由于不同區(qū)域考生的數(shù)量和考試能力存在差異，因而考試內(nèi)容的層次性和針對性仍有待進一步提升。

其次，創(chuàng)新公務(wù)員面試考察流程，規(guī)避人為操控風險。針對面試中可能出現(xiàn)的違規(guī)問題，一些省市逐步推出結(jié)構(gòu)化面試、公務(wù)員面試旁聽制等規(guī)范化手段。2009年，北京市海淀區(qū)要求每個考官組中須有1名市局隨機選派的異地考官，打破原來面試考官均為本地考官的格局。所有面試考官和工作人員須簽訂保密責任書，招考單位與考生也須簽訂保密協(xié)議，禁止泄露面試的任何信息。紀委對面試過程和組織實施情況進行全面監(jiān)督，并逐項填寫《考場情況記錄單》，每個職位在面試過程中實現(xiàn)全程錄音。

最后，創(chuàng)新基層公務(wù)員錄用制度，加大從基層選拔公務(wù)員的力度。黨的十八屆三中全會《決定》中，對于深化公務(wù)員改革有明確部署，要求“重點完善基層公務(wù)員錄用制度，在艱苦邊遠地區(qū)適當降低進入門檻”。近年來，我國縣以下基層公務(wù)員隊伍普遍出現(xiàn)了年齡和知識老化、隊伍結(jié)構(gòu)不合理等問題，在少數(shù)艱苦邊遠地區(qū)，甚至還出現(xiàn)了招人難、留人難的現(xiàn)象，導(dǎo)致未來基層公務(wù)員的能力素質(zhì)和隊伍穩(wěn)定情況堪憂。為了完善基層公務(wù)員錄用制度，一些區(qū)域采取了適當降低進入門檻等措施，鼓勵具有較強專業(yè)知識的高校畢業(yè)生報考基層公務(wù)員，同時開展了從大學生村官、西部志愿者等服務(wù)基層項目人員中定向考錄公務(wù)員。

(四) 突破公務(wù)員評價形式化：創(chuàng)新考核與問責機制

科學完善的考核制度是評價公務(wù)員工作績效的有效手段，同時也是促進公務(wù)員不斷提升自身素質(zhì)的重要動力。公務(wù)員法規(guī)定：對公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。不過在公務(wù)員考核中，如何將科學性和民主性有機結(jié)合起來一直是突出的難題，考核中流于形式和極端民主化的現(xiàn)象同時并存，影響著考核結(jié)果的公平性：或者憑領(lǐng)導(dǎo)的個人好惡定等次，使考核走過場；或者將等次的確定完全交由群眾無記名投票表決，使人情因素超越工作實績。針對公務(wù)員評價體系出現(xiàn)的問題，近年來公務(wù)員考核制度進行了一些有益的探索。首先，加強公務(wù)員平時考核，創(chuàng)新考核方法和流程。一些地方和部門按照公務(wù)員法、《干部任用條例》和《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》等相關(guān)要求開展平時考核試點工作，取得了初步成效。2014年9月，中共中央組織部、人力資源社會保障部、國家公務(wù)員局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深入開展公務(wù)員平時考核試點工作的通知》，對平時考核工作進一步推進。

其次，加強公民參與公務(wù)員考核，創(chuàng)新社會測評機制。2007年，《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》規(guī)定：對擔任機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的考核，必要時可以在一定范圍內(nèi)進行民主測評。但條款中的“必要時”和“一定范圍內(nèi)”的表述比較模糊，因而實際上在公務(wù)員考核中，不管是內(nèi)部還是外部的測評基本是缺位的。2009年底，安徽省阜陽市開展民主考評市直單位科長活動，108名參評科長將接受來自社會各階層萬余人的測評，其結(jié)果直接影響職位去留。2011年，“電視問政”出現(xiàn)在湖北、湖南、廣東和河南等多個省市，圍繞社會各界反映強烈的熱點難點問題確定主題，重點解決職責不清、管理松散、推諉扯皮、嚴重影響經(jīng)濟社會發(fā)展的深層次問題。無論是“社會考評”還是“電視問政”，均改變了以往單純向上負責的行政工作模式，使評價主體由單一轉(zhuǎn)向多元，體現(xiàn)了政府回應(yīng)民意訴求，對公民與服務(wù)對象監(jiān)督權(quán)、評價權(quán)的尊重。

最后，突破傳統(tǒng)政績考核思路，創(chuàng)新黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責機制。二十世紀九十年代以來，我國逐漸形成了以經(jīng)濟增長為政府主要甚至首要職能的發(fā)展型政府，公務(wù)員考核也基本沿襲結(jié)果導(dǎo)向，過于追求經(jīng)濟結(jié)果。2014年修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》提出，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、科技創(chuàng)新、教育文化、社會保障、衛(wèi)生健康等考核，強化約束性指標考核，加大資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)、債務(wù)狀況等指標的權(quán)重。這實質(zhì)是要求完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向。2015年7月我國通過了《環(huán)境保護督察方案(試行)》、《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》、《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》，這些規(guī)定對嚴格落實環(huán)境保護主體責任、完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標責任考核制度、追究領(lǐng)導(dǎo)責任和監(jiān)管責任具有重要意義。

四、 我國公務(wù)員制度發(fā)展的前瞻性思考

2006年公務(wù)員法的實施進一步健全了我國干部人事管理的法律法規(guī)體系，為科學、民主、依法管理公務(wù)員隊伍提供了重要依據(jù)。系統(tǒng)回溯公務(wù)員法實施的十年歷程，既可以梳理公務(wù)員制度發(fā)展的邏輯脈絡(luò)，也有利于展望公務(wù)員制度的基本路徑，明晰其未來發(fā)展重點。

(一) 制度建設(shè)：加強黨內(nèi)法規(guī)與公務(wù)員法規(guī)體系的銜接

貫徹黨的干部路線方針政策，堅持黨管干部原則，是我國公務(wù)員制度區(qū)別于西方國家公務(wù)員制度的一個重要特征。黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系納入法治體系并提出：運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)是黨中央以及中央紀委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。公務(wù)員管理制度化的基本目標是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與公務(wù)員相關(guān)法律的有效銜接。

區(qū)別于公務(wù)員法對人事制度較為宏觀的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)則更為詳盡。與法律相比，黨內(nèi)法規(guī)對黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部提出更高、更嚴標準的行為規(guī)則，凡違反國家法律者，必違反黨內(nèi)法規(guī)，同時追究國家法律和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的雙重責任；對違法情節(jié)輕微、依法可免于法律責任的，或尚未構(gòu)成違法但并不符合法治精神的失德失范行為，仍依黨內(nèi)法規(guī)追究。雖然黨內(nèi)法規(guī)的直接約束力限于黨的組織、黨員行為、黨的建設(shè)、黨的運行、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的紀律等方面，直接約束對象僅是黨員和黨的機構(gòu)，與公務(wù)員法在主體、范圍、對象、重點和方法上有區(qū)別，但是基于黨管干部的原則，兩者的規(guī)定主體對象或者事項有的時候是重合的。

加強黨內(nèi)法規(guī)與公務(wù)員法規(guī)體系的銜接，實現(xiàn)二者之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一、良性互動的關(guān)系，可從以下方面著手：一、黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)嚴格遵守法律的規(guī)定、原則和精神，不能突破公務(wù)員法的基本要求，對于有違法律規(guī)定、質(zhì)量不高、針對性可操作性不強的黨內(nèi)法規(guī)，需及時清理。2013年8月，中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，1978年以來制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件共有767件，其中，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，42件做出修改。二、黨內(nèi)法規(guī)中一些成熟的制度規(guī)定可以適時經(jīng)過法定程序上升為公務(wù)員法的內(nèi)容，成為立法的重要源泉。三、針對有些黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容重復(fù)或相互沖突的問題，須建立健全黨內(nèi)法規(guī)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃機制、審議審核機制、動態(tài)清理機制、備案審查機制和解釋評估機制，使不同領(lǐng)域、不同位階、不同效力的黨內(nèi)法規(guī)相互銜接，提升黨內(nèi)法規(guī)自身的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。四、提升公務(wù)員制度的結(jié)構(gòu)化水平和單項制度的實效性，加緊研究、制定、出臺尚缺的單項法規(guī)，如職稱(職業(yè)資格)法規(guī)、國家勛章法規(guī)、工資法規(guī)、聘用法規(guī)、新錄用公務(wù)員任職定級法規(guī)等。五、黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)與國家立法機構(gòu)建立定期情況通報和常態(tài)化協(xié)商溝通機制，以使黨內(nèi)法規(guī)和法律的匹配性、操作性、實用性得以提升。

(二) 選拔任用：進一步健全并落實嚴格標準

十八大以來，“從嚴治黨、從嚴治吏”的導(dǎo)向顯而易見。針對干部選拔任用中準確性不高和公信力不足這兩個突出問題，一系列嚴格規(guī)定應(yīng)進一步健全并執(zhí)行。首先，準確識別干部是正確選拔任用干部的前提條件，為避免考察失真失實、干部“帶病提拔”“帶病上崗”等問題發(fā)生，重點將落實：一、嚴格干部考察內(nèi)容，強調(diào)對政治品質(zhì)和道德品行、科學發(fā)展實績、作風表現(xiàn)、廉政情況的考察，防止單純以經(jīng)濟增長速度評定干部工作實績。二、嚴格考察方法，優(yōu)化考察程序，擴大換屆考察公示的范圍，并加強民主監(jiān)督。三、嚴格把關(guān)干部廉政情況，對擬提拔的考察對象應(yīng)當查閱個人有關(guān)事項報告情況，必要時可以進行核實?？疾鞎r除聽取考察對象所在單位組織(人事)部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)、機關(guān)黨組織的意見外，根據(jù)需要還可以聽取巡視機構(gòu)和其他相關(guān)部門意見。四、強化黨組織在平時考察中了解干部的責任，在考察程序中增加綜合分析的環(huán)節(jié)，把考察情況與干部的一貫表現(xiàn)相互比較印證。

其次，針對選拔任用公信力不足的問題，將從進一步嚴格選拔條件、嚴密選拔程序、強化監(jiān)督檢查和責任追究，并從對作為選拔對象的干部個人從嚴提出紀律要求著手：一、嚴格執(zhí)行有跑官、拉票行為的干部和“裸官”等不得列為考察對象的規(guī)定。二、嚴格規(guī)范干部任職前公示的時間和內(nèi)容等，公示期不少于五個工作日，以利于群眾監(jiān)督。三、嚴格落實被問責干部的重新任職時間，因問責被免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不安排職務(wù)，兩年內(nèi)不得擔任高于原任職務(wù)層次的職務(wù)，同時受到黨紀政紀處分的，按照影響期長的規(guī)定執(zhí)行。四、嚴格明確不準超職數(shù)、超機構(gòu)規(guī)格配備干部或者濫設(shè)職務(wù)名稱、擅自提高干部職級待遇，不準涂改干部檔案或者在干部身份、年齡、工齡、黨齡、學歷、經(jīng)歷等方面弄虛作假。五、嚴格監(jiān)督干部選拔任用工作全程，對違反組織人事紀律的行為進行嚴厲查處，嚴肅責任追究，強化黨委(黨組)主要領(lǐng)導(dǎo)成員和組織人事部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的責任。

(三) 專業(yè)化發(fā)展：重點推進分類管理

職位分類是公務(wù)員制度中的核心內(nèi)容，旨在根據(jù)不同職位的職責設(shè)計符合自身特點的職業(yè)通道，使公務(wù)員按照不同的職類、職組、職系管理和發(fā)展。公務(wù)員法規(guī)定：公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。

2014年，我國公務(wù)員管理工作會議強調(diào)“把深化公務(wù)員分類改革作為整個公務(wù)員制度建設(shè)的重點”，黨的十八屆三中全會進一步提出“深化公務(wù)員分類改革，加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員和聘任人員管理制度”。從改革的進程來說，推進公務(wù)員分類管理包含以下路徑：一、系統(tǒng)總結(jié)試點經(jīng)驗，完善并出臺《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理暫行辦法》和《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理暫行辦法》作為實現(xiàn)公務(wù)員分類管理的文本依據(jù)。二、健全行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)與職級序列。分類管理根據(jù)每個職位的性質(zhì)、責任、難易程度做出縱向劃分，職務(wù)劃分的表現(xiàn)形式是職務(wù)序列，職級劃分的表現(xiàn)形式是級別序列。目前行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)與職級序列缺失，因而既有必要設(shè)計行政執(zhí)法類與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列，明確行政執(zhí)法類與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與級別的對應(yīng)關(guān)系，同時也應(yīng)設(shè)定行政執(zhí)法類與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與級別升降的系列條件。三、繼續(xù)完善公務(wù)員聘任制。盡管當前聘任制未能真正激活公務(wù)員的退出機制，但隨著適用范圍的加大以及合同制管理的有效履行，聘任制不僅有利于增強競爭性和危機感，還能從整體上營造良好的用人環(huán)境，激發(fā)公務(wù)員隊伍的活力。四、進一步突出公務(wù)員專業(yè)能力建設(shè)。實現(xiàn)在行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員晉升前開展執(zhí)法業(yè)務(wù)水平和專業(yè)能力評估，同時明確分級分類考核和培訓(xùn)等內(nèi)容，促進公務(wù)員隊伍專業(yè)化建設(shè)和整體水平的提高。

(四) 隊伍建設(shè)：更加突出基層導(dǎo)向

公務(wù)員法實施十年以來，公務(wù)員制度發(fā)展的一個明顯特征是政策和資源不斷向基層傾斜?；鶎庸珓?wù)員直接服務(wù)于群眾，基層干部隊伍建設(shè)關(guān)系基層治理能力現(xiàn)代化，關(guān)系國家治理的長治久安。

首先，從基層選拔公務(wù)員的力度將進一步加大，主要包括：一、進入公務(wù)員隊伍更加強調(diào)具有基層工作經(jīng)歷。2010年全國行政機關(guān)公務(wù)員管理工作會議即已明確堅持和完善從基層一線選拔公務(wù)員制度，把招錄有基層工作經(jīng)歷公務(wù)員作為公務(wù)員考錄工作的頭等大事，充分發(fā)揮考錄政策的導(dǎo)向作用，并探索從優(yōu)秀工人、農(nóng)民等生產(chǎn)一線中考錄公務(wù)員。二、加強從大學生村官、西部志愿者等服務(wù)基層項目人員中定向考錄公務(wù)員。三、進一步推動上級機關(guān)面向下級機關(guān)和基層一線遴選優(yōu)秀公務(wù)員，把政治素質(zhì)好、工作業(yè)績突出、具有豐富基層工作經(jīng)驗、與人民群眾關(guān)系密切、群眾公認的基層優(yōu)秀人才選拔到上級機關(guān)。四、適當降低艱苦邊遠地區(qū)基層公務(wù)員進入門檻，以拓寬基層公務(wù)員來源渠道和保持基層公務(wù)員穩(wěn)定。針對艱苦邊遠地區(qū)縣鄉(xiāng)公務(wù)員崗位招錄不滿且流失率大的問題，2014年《關(guān)于做好艱苦邊遠地區(qū)基層公務(wù)員考試錄用工作的意見》出臺。將通過適當放寬學歷、年齡條件，大部分職位不限專業(yè)，設(shè)定最低服務(wù)年限等，進一步引導(dǎo)和鼓勵合適的人才投身基層，報考基層公務(wù)員。

其次，更加強調(diào)公務(wù)員具備基層培養(yǎng)和鍛煉經(jīng)歷?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第五十四條規(guī)定：經(jīng)歷單一或者缺少基層工作經(jīng)歷的年輕干部，應(yīng)當有計劃地到基層、艱苦邊遠地區(qū)和復(fù)雜環(huán)境工作。基層是培養(yǎng)和鍛煉干部的重要平臺，通過與群眾直面交流和溝通，能夠在聽取意見中了解民意，在化解矛盾糾紛中總結(jié)方法，在幫助解決實際困難中增進了解，既積累基層工作經(jīng)驗，也能夠提高工作能力?？梢灶A(yù)計今后將不斷完善公務(wù)員基層鍛煉的常態(tài)化機制，采取下派上掛、異地任職、崗位交流等多種方式，加大交流力度，使公務(wù)員在基層工作實踐中得到成長。

再次，更加注重拓寬基層公務(wù)員的職業(yè)通道。長期以來，困擾基層干部最大的問題是職業(yè)發(fā)展通道狹窄，大部分基層公務(wù)員難以升任科級干部，同時行政系統(tǒng)內(nèi)部長期形成的按資排輩慣例也在一定程度上阻礙了年輕公務(wù)員的發(fā)展空間。黨的十八大提出，“注重從基層一線培養(yǎng)選拔干部”，樹立了選人用人的基層導(dǎo)向，在一定意義上增加了基層干部職業(yè)發(fā)展的機會。未來在制定干部選拔任用制度時，將更注重向基層一線干部傾斜，向地處邊遠、條件艱苦的地區(qū)傾斜，對同等條件下的考察對象，優(yōu)先提拔重用有基層工作經(jīng)歷的干部，為干部投身基層、扎根基層提供動力。

最后，公務(wù)員激勵和保障制度更向基層傾斜，主要體現(xiàn)在：一、縣以下機關(guān)實行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度將不斷完善，這項制度的核心內(nèi)容是在公務(wù)員法的框架內(nèi)增加職級晉升的渠道，使基層公務(wù)員可以享受相應(yīng)職務(wù)層次非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)工資待遇，以此解決基層公務(wù)員“晉升難、待遇低”的矛盾。二、工資調(diào)整強調(diào)向基層公務(wù)員傾斜，通過規(guī)范公務(wù)員地區(qū)附加津貼制度縮小不同地區(qū)間的收入差距，通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼制度使得基層公務(wù)員的薪酬待遇有明顯提升。三、干部培訓(xùn)進一步向基層傾斜。在中央層面，從2014年11月起中央黨校舉辦縣委書記研修班，計劃到2017年底完成全國縣(市、區(qū)、旗)委書記輪訓(xùn)，這是繼2008年之后，我國再次對全國的縣委書記進行輪訓(xùn)。在地方層面，干部培訓(xùn)工作重心下移，將優(yōu)質(zhì)教育培訓(xùn)資源大力向基層、向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，不斷開拓基層干部視野，提升基層干部綜合素質(zhì)和能力。四、獎勵制度將更加突顯基層導(dǎo)向。2015年中央表彰102名全國優(yōu)秀縣委書記，各地開展的“人民滿意公務(wù)員評選”活動也注重向在急難險重任務(wù)中表現(xiàn)突出和長期在艱苦邊遠地區(qū)及基層一線并做出顯著貢獻的人員和單位傾斜。

(責任編輯：瀟湘子)

Progressive Characteristic, Balanced Mechanism and Innovative Route of Civil Servants System: Based on the Backtracking and Thinking of Civil Servant Law’s Implementation

Xie Wei

Looking back the ten years’ implementation of Civil Servants Law, we can find that the system development is a gradual, balanced and groundbreaking process. Variety of detailed rules and regulations has the pilot scheme-evaluation-decision method to realize the gradual development. Dynamic adjustments are used to realize the balance of running mechanism. Some creative measures are adopted to break through the shortcoming of traditional cadres’ system. The forward-looking route of civil servants system will have some key points which include interlinking the CPC regulations and civil servants law in system construction, perfecting and implementing strict standards in selection and appointment system, emphasizing the classification management in professional development, strengthening the grassroots-oriented direction in team building.

Civil Servants System; Progressive Characteristic; Balanced Mechanism; Innovative Route

2016-01-20

D630.3

A

0257-5833(2016)05-0023-10

謝 煒，華東師范大學公共管理學院副教授 (上海 200062)