●梁蕾

強制先行調(diào)解之理性分析
——沖破“合意方能調(diào)解”的思維束縛

●梁蕾

長期以來，我們形成了一種“合意方能調(diào)解”、即自愿調(diào)解的既定思維。但在這種既定思維之外還存在另一種調(diào)解模式，即強制調(diào)解。修訂后的《民事訴訟法》新增了先行調(diào)解制度，作為訴與非訴相結(jié)合的多元化糾紛解決機制，它已經(jīng)具備沖破既定思維的束縛而創(chuàng)設(shè)強制訴前調(diào)解模式的跡象。本文中，筆者在“合意方能調(diào)解”既定思維之外，從法理基礎(chǔ)的正當(dāng)性、法經(jīng)濟學(xué)的必然性及司法適用的必要性、國外立法經(jīng)驗的可借鑒性四個角度來論證構(gòu)建強制先行調(diào)解制度的構(gòu)想勢在必行，并且要以適度性為前提條件。

合意 強制 先行調(diào)解 訴權(quán) 多元糾紛解決機制

調(diào)解是指第三人介入到當(dāng)事人糾紛解決的協(xié)商過程中，促使其達成雙方均能接受的協(xié)議的一種糾紛解決程序。傳統(tǒng)意義上，調(diào)解一直被理解為是一種自愿的過程，即在雙方同意的基礎(chǔ)上，才能啟動調(diào)解程序，也稱為自愿調(diào)解。強制調(diào)解是在自愿調(diào)解的基礎(chǔ)上的一種歷史產(chǎn)物，經(jīng)國家意志或公共政策調(diào)整的結(jié)果。①畢玉謙主編：《民事審判與調(diào)解程序保障機制》，中國政法大學(xué)出版社2015年版，第28頁。強制調(diào)解是不論當(dāng)事人是否達成調(diào)解的合意，必須經(jīng)過調(diào)解程序，但并非強迫當(dāng)事人達成調(diào)解協(xié)議。強制先行調(diào)解是指法律規(guī)定當(dāng)事人在訴訟前必須先行調(diào)解或者法官有權(quán)依職權(quán)直接將案件交付法院外的調(diào)解組織或調(diào)解人進行的調(diào)解，調(diào)解不成才能立案轉(zhuǎn)入訴訟程序的制度。

新《民事訴訟法》第122條規(guī)定的先行調(diào)解是一種非強制性的調(diào)解前置，仍束縛于“合意方能調(diào)解”既定思維，但是從立法目的與過程、法條文義都表現(xiàn)出打破既定思維的跡象。

第一，基于立法解釋的“強制”跡象。立法解釋是指對一個法律條文作解釋時，從法律的起草和制定過程中的有關(guān)資料，分析立法者于制定法律時所作價值判斷及所要實現(xiàn)的目的，以推知該法律條文的立法者意思的解釋方法。②梁彗星：《裁判的方法》，法律出版社2012年版，第133頁。因此，立法草案往往能夠體現(xiàn)立法者的意思，特別是一審稿草案更能夠表明立法者立法時的初衷。此次《民事訴訟法》草案的一審稿，把先行調(diào)解規(guī)定為“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解?！边@實際上就是強制先行調(diào)解的立法表述。此外，從法律的制定過程也可以看出先行調(diào)解的強制性跡象。在此次民事訴訟法修改過程中，學(xué)界就有不少專家學(xué)者提出強制先行調(diào)解或與之類似的建議。如參與主持有關(guān)《民事訴訟法》修訂的科研課題的劉敏教授提出了“起訴前應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法院調(diào)解”的建議，并列舉了15種應(yīng)先經(jīng)調(diào)解的糾紛。③劉敏：《原理與制度：民事訴訟法修訂研究》，法律出版社2009年版，第84頁。又如，由江偉、孫邦清等專家共同提出的《民事訴訟法典專家修改建議稿》中第96條就是“強制先行調(diào)解”的建議，并列舉了強制先行調(diào)解的6類案件。④江偉、孫邦清主編：《民事訴訟法典專家修改建議稿及立法理由》，法律出版社2008年版，第124頁。這些建議在此次的修訂過程中也得到了回應(yīng)：在這些建議基礎(chǔ)上“經(jīng)綜合考慮，為完善調(diào)解與訴訟相銜接的機制，此次《民事訴訟法修正案（草案）》（一審稿）增加規(guī)定‘當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解’”。⑤江必新主編：《新民事訴訟法理解適用與實務(wù)指南》，法律出版社2012年版，第461-462頁。這表明，此次立法是作出“強制性”調(diào)解制度的嘗試。但由于既定思維的束縛，在二審稿中又添加了“但書”的規(guī)定，但這并不能掩蓋立法者的初衷即沖突“合意方能調(diào)解”既定思維束縛的跡象。第二，基于文義解釋的“職權(quán)”跡象。以“但書”為界，可以把《民事訴訟法》中先行調(diào)解的條文分為兩部分：前半部分為“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解”，后半部分為“但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外”。在前半部分中，雖然未在“先行調(diào)解”四個字之前添加“可以”、“應(yīng)當(dāng)”或“必須”的能愿動詞，但《中國人大網(wǎng)》上公布的《民事訴訟法修正案（草案）條文及草案說明》中對先行調(diào)解作了如下說明：“未經(jīng)人民調(diào)解的糾紛，起訴到法院的，可以先行調(diào)解；經(jīng)過人民調(diào)解未達成調(diào)解協(xié)議的糾紛，起訴到法院的，也可以先行調(diào)解?！雹拗袊舜缶W(wǎng)：《民事訴訟法修正案（草案）條文及草案說明》，載http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/syxw/2011-10/29/ content_1678367.htm。說明“先行調(diào)解”前的能動詞為“可以”，法律意義上的“可以”意為“許可”，是一種授權(quán)，即某種行為法律規(guī)定可以為，同時允許可以不為，賦予了被授權(quán)者主動選擇權(quán)。因此，該條文的前半部分的文義為：對于適宜調(diào)解的案件法院擁有“可以先行調(diào)解”或“可以不先行調(diào)解”的主動選擇權(quán)。這表明法院是先行調(diào)解程序的主動發(fā)起者，帶有濃厚的職權(quán)色彩。在法院依職權(quán)啟動后，當(dāng)事人可以運用該條文的后半部分“但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外”為由終止先行調(diào)解的繼續(xù)進行。另外，先行調(diào)解的強制性通過與其他法律或司法解釋的條文表述上的比較也能夠得以佐證。例如，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第142條規(guī)定“人民法院受理案件后，經(jīng)審查，認為法律關(guān)系明確、事實清楚，在征得當(dāng)事人雙方同意后，可以徑行調(diào)解。”從該條的語義上看，當(dāng)事人對于調(diào)解的啟動是主動、積極的，法院只有先征得雙方當(dāng)事人的同意才能啟動，不享有啟動調(diào)解程序的決定權(quán)。

可以看出，新《民事訴訟法》的先行調(diào)解制度是一場開拓強制調(diào)解新類型的積極預(yù)演，⑦王閣：《強制調(diào)解釋義考——兼評新〈民事訴訟法〉第122條之“先行調(diào)解》，載《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2015年第3期。這恰好為強制先行調(diào)解入法預(yù)留了空間。

一、強制先行調(diào)解的法理基礎(chǔ)正當(dāng)性

自愿調(diào)解強調(diào)“合意方能調(diào)解”是基于當(dāng)事人處分權(quán)的調(diào)解自治原理及對當(dāng)事人訴權(quán)的保障。但從法理上，這兩個因素并不排除強制先行調(diào)解制度的設(shè)立。

（一）調(diào)解的本質(zhì)是實體自治

調(diào)解的當(dāng)事人自治原理堪比訴訟制度的程序保障，⑧李德恩：《民事調(diào)解中的當(dāng)事人自治原理研究》，上海交通大學(xué)出版社2011年版，第1頁。因為調(diào)解是當(dāng)事人合意之下的糾紛解決方式，在本質(zhì)上屬于自治的糾紛解決方式。在我國調(diào)解制度的發(fā)展歷程中均把“當(dāng)事人自愿”作為一項基本原則，即使在建國初期強調(diào)“調(diào)解為主”、“著重調(diào)解”的階段也仍要求“調(diào)解要堅持自愿的原則，對當(dāng)事人只能說服教育，以理服人，不得強迫?！雹?979年頒布的《人民法院審判民事案件程序制度的規(guī)定(試行)》中第四部分“調(diào)解”的第2條就寫到：調(diào)解要堅持自愿的原則，對當(dāng)事人只能說服教育，以理服人，不得強迫。即自治原理意味著當(dāng)事人不僅在實體上對調(diào)解結(jié)果有自治權(quán)，而且在調(diào)解的程序上對調(diào)解的啟動也應(yīng)有自治權(quán)，逐步形成了當(dāng)事人“合意方能調(diào)解”的既定思維。那么，是否強制先行調(diào)解違背“調(diào)解自治”？劃分自治型與他治型糾紛解決方式是以當(dāng)事人自己是否擁有對糾紛解決結(jié)果的控制權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，⑩前引⑧。而不是以是否擁有對啟動糾紛解決的控制權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)。以此標(biāo)準(zhǔn)才能夠解釋為何民事訴訟是典型的他治型糾紛解決方式：在訴訟中，雙方當(dāng)事人對糾紛解決結(jié)果均不享有控制權(quán)，該控制權(quán)是掌握在法官手中；相反，啟動民事訴訟的控制權(quán)則屬于雙方當(dāng)事人，民事訴訟程序啟動由當(dāng)事人“告訴才處理”。同理，劃分“調(diào)解自治”與“調(diào)解他治”的標(biāo)準(zhǔn)也是以當(dāng)事人自己是否擁有對調(diào)解結(jié)果的控制權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)事人自己擁有此控制權(quán)則為“自愿”，不擁有此控制權(quán)則為“被迫”。強制先行調(diào)解旨在程序上的強制，而非實體上的強制。它體現(xiàn)了針對司法問題完全可以采用非司法手段解決的思維嬗變，是一種類似生產(chǎn)方式上的革命。與自愿調(diào)解相比較，它在相當(dāng)程度上具有從傳統(tǒng)文化上改變處理糾紛的習(xí)慣與思維方式的潛力與效能。?前引①。換言之，強制先行調(diào)解僅是在一些適宜調(diào)解的案件中強制要求雙方當(dāng)事人經(jīng)過調(diào)解這道程序，但不強制雙方必須在調(diào)解中達成協(xié)議，也不強制一方接受另一方的調(diào)解結(jié)果，更不強制雙方接受調(diào)解人的調(diào)解意見，雙方當(dāng)事人在根本上仍然擁有對調(diào)解結(jié)果的控制權(quán)。調(diào)解程序中的當(dāng)事人對調(diào)解成立的結(jié)果享有排他性的決定權(quán)，從此意義上講，調(diào)解人并沒有被當(dāng)事人授權(quán)就調(diào)解的結(jié)果享有決定權(quán)，或者說，無權(quán)就調(diào)解協(xié)議的條款享有決定權(quán)。?Omer Shapira,“A Theory of Sharing Decision-Making in Mediation”,University of the Pacific,MeGeorge School of Law,44 MeGeorge L.Rev.,2013,p.956。因此，強制先行調(diào)解并不違背調(diào)解自治原理，它仍然屬于“自治型”的調(diào)解方式。

（二）限制但未剝奪訴權(quán)且有其正當(dāng)理由

訴權(quán)，是指當(dāng)事人為維護自己的合法權(quán)益，要求法院對民事爭議進行裁判的權(quán)利，它是人們的一項基本權(quán)利，沒有這項權(quán)利，公民、法人和其他組織便不能啟動民事訴訟程序獲得司法裁判，實現(xiàn)實體權(quán)利。?張衛(wèi)平：《民事訴訟法》，法律出版社2009年版，第29頁。因此，訴權(quán)被納入程序基本權(quán)的范疇，?沈冠伶：《訴訟權(quán)保障與裁判糾紛處理》，北京大學(xué)出版社2008年版，第8頁。要求被得到有效的保護?；诖耍榷ㄋ季S擔(dān)憂：賦予調(diào)解啟動的強制性并使其成為起訴的前提條件可能妨礙、甚至剝奪公民就民事爭議請求法院裁判權(quán)，構(gòu)成對正當(dāng)程序的否定。故認為調(diào)解需基于合意方能啟動。盡管訴權(quán)不能剝奪，但是對其進行限制是客觀存在的。民事案件的受理范圍、小額訴訟程序、簡易程序、限制上訴制度等無不對裁判請求權(quán)進行了必要的限制，因而，問題不在于能夠?qū)υV權(quán)行使進行必要的限制，而在于限制范圍是否妥當(dāng)，限制理由是否足夠充分且正當(dāng)。?肖建國、黃忠順：《訴前強制調(diào)解論綱》，載《法學(xué)論壇》2010年第6期。強制先行調(diào)解僅是程序上的強制，當(dāng)事人在先行調(diào)解中無法達成協(xié)議的，即轉(zhuǎn)入正式的審理程序。當(dāng)事人在進入強制先行調(diào)解之后仍然擁有著是否繼續(xù)請求法院就民事糾紛作出裁判的權(quán)利。因此，強制調(diào)解并沒有切斷當(dāng)事人通過法院尋求公正裁判之路，并沒有剝奪訴權(quán)。只是設(shè)置了一定的障礙，使其只有逾越障礙才能最終進入法院，這是對訴權(quán)進行限制?！叭绻麖娭普{(diào)解程序沒有拘束力并且沒有產(chǎn)生對審判或者糾紛解決的正當(dāng)程序構(gòu)成不必要的妨礙，那么，正當(dāng)程序權(quán)并沒有被侵犯。”?Roselle L．Wissler Effects of Mandatory Mediation［J］．Willamette Law Review，1997，Vol(33)．

另一方面，強制先行調(diào)解對訴權(quán)進行限制有其合理性：

第一，訴訟協(xié)同主義的體現(xiàn)。協(xié)同主義旨在協(xié)同解決糾紛和爭議，法官公權(quán)之運用、當(dāng)事人私權(quán)之行駛，相攜共進以求定紛止?fàn)?，體現(xiàn)了糾紛解決的合作性。當(dāng)事人和法官共同友好地促進裁判是一種新的發(fā)展趨勢。例如在德國，相關(guān)法案要求在審判過程中應(yīng)盡力促成糾紛的友好解決；在法國，促成當(dāng)事人和解甚至成了法官的義務(wù)與責(zé)任。?歐盟2002年4月19日公布的《關(guān)于在民商事法領(lǐng)域適用ADR的綠皮書》注57，載http://eur–lex.europa.eu/LexUriServ.do? uri=CELEX:52002DC0196:EN:NOT.在糾紛的解決過程中，當(dāng)事人遵循訴訟、仲裁、調(diào)解提供的路徑將爭議提交至獨立第三方，一定程度上就意味著“合作”的開始，而一種程序的推進本身就是“對抗”與“合作”張力交互作用過程的體現(xiàn)。?前引①。理論上，對于當(dāng)事人提交訴至法院的案件，法院已享有排他性的司法管轄權(quán)，如將案件強制調(diào)解，似有法院拒絕裁判的嫌疑。但從訴訟對抗走入?yún)f(xié)商對話的協(xié)同機制是解決社會矛盾與沖突的方式的巨大進步。自這一角度而言，司法的過程也不僅止于被塑造為一種強力“攻擊”和“防御”的外在形態(tài)，兼顧私權(quán)自治的改良性民主司法樣態(tài)也應(yīng)當(dāng)成為司法改革的未來發(fā)展趨向。有限釋放強制因素，以促使當(dāng)事人合意形成結(jié)論為特點的程序機制形成的糾紛解決方式，也是司法權(quán)可能的實現(xiàn)方式之一。那么強制先行調(diào)解無疑是具有建設(shè)性的，因為糾紛的和解和訴訟的最小化是符合公共利益的。?M.Robers,Mediation in Family Disputes: Principles of Practice,Arena,Aldershot,1997,pp.133_135.

第二，先行調(diào)解的制度準(zhǔn)司法性。先行調(diào)解制度正式入法，旨在通過構(gòu)建“訴調(diào)對接”機制，為訴訟與非訴解紛機制之間的互動提供新契機和新平臺，充分發(fā)揮非訴調(diào)解的替代性優(yōu)勢。筆者認為，先行調(diào)解應(yīng)界定在案件起訴到法院至立案前，只能通過“多元化司法（附設(shè)）調(diào)解”?潘劍鋒：《民訴法修訂背景下對“訴調(diào)對接”機制的思考》，載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第3期。本文指出，總結(jié)中國“訴調(diào)對接”立法，認為已經(jīng)形成了由“對調(diào)解協(xié)議糾紛的爭訟型司法審查”、“對人民調(diào)解協(xié)議的非訟型司法確認”、“多元化司法（附設(shè)）調(diào)解”三者為核心路徑的“訴調(diào)對接”機制體系。即法院附設(shè)ADR的路徑實現(xiàn)訴與非訴的銜接。先行調(diào)解實質(zhì)上是法院附設(shè)ADR的一種形式，在程序上是一種以法院為管理、監(jiān)督機構(gòu)，既獨立于訴訟程序，同時又與訴訟程序緊密相連，具有準(zhǔn)司法性即司法和非司法性雙重屬性。?章武生：《司法ADR與我國法院調(diào)解制度的新發(fā)展》，載《公民與法》2009年第5期。那么，強制先行調(diào)解只不過在額外增加了一種非正式的司法救濟途徑，體現(xiàn)了公力救濟“私立化”解決的主導(dǎo)意識，通過向非訴力量分流案件來整合無限的社會資源，等同于促進司法資源的內(nèi)在擴張，能有效緩解審判資源匱乏的境況。

第三，“調(diào)解悖論”現(xiàn)象的印證。一般認為，自愿調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議的成功率較高，而實驗表明，那些不愿意參與強制性調(diào)解程序的當(dāng)事人，對公正的調(diào)解程序表現(xiàn)出了至少與自愿參與調(diào)解的當(dāng)事人同樣的滿意度。實踐中，某些最不愿意參與調(diào)解的當(dāng)事人反而比那些更愿意參與調(diào)解的當(dāng)事人對調(diào)解程序和結(jié)果表現(xiàn)出更大的滿意度。?C.麥克尤恩、T.W.米爾伯姆：《對調(diào)解悖論的詮釋》，載《談判雜志》1993年第9期。事實上，他們一旦進入調(diào)解程序，卻出乎意料地都能達到解決糾紛的滿意效果。

綜上，強制先行調(diào)解制度屬于自治型的糾紛解決方式，只是在正當(dāng)范圍對當(dāng)事人的訴權(quán)進行了一定限制，目的是為解決糾紛提供更加適合的途徑。因而，強制先行調(diào)解制度的構(gòu)建具有合法性。

二、強制先行調(diào)解的經(jīng)濟原理必然性

如果說公正是訴訟的最高價值的話，那么效益或許應(yīng)被視為訴訟的第二價值。?顧培東：《社會沖突與訴訟機制》（修訂版），法律出版社2004年版，第81頁。對強制先行調(diào)解制度的合法性做出論證后，需要進一步從訴訟成本和效益的法經(jīng)濟學(xué)角度，通過分析當(dāng)事人行為選擇來論證構(gòu)建強制先行調(diào)解制度的必然性。

成本——收益理論是經(jīng)濟學(xué)的基礎(chǔ)性理論，在法律市場中，不同的訴訟產(chǎn)品的供給，也可以在成本收益的模型中進行構(gòu)建，并據(jù)此為行為當(dāng)事人提供事先的預(yù)判。?〔美〕斯蒂格利茨：《經(jīng)濟學(xué)》，黃險峰、張帆譯，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第20頁。根據(jù)科斯定理，交易費用是決定制度選擇的關(guān)鍵?？扑沟谌ɡ磉€指出一旦存在市場交易成本，合法權(quán)利的初始界定以及經(jīng)濟組織形式的選擇將會對資源配置效率產(chǎn)生影響。因此，資源優(yōu)化配置將體現(xiàn)為用交易費用低的方式替代交易費用高的方式。運用此定理于訴訟與和解的選擇過程，訴爭雙方也應(yīng)當(dāng)選擇各自交易費用低的方式進行解紛。?陳慰星：《選擇中的正義：民事訴訟當(dāng)事人行為選擇的法經(jīng)濟分析》，社會科學(xué)文獻出版社2015年版，第159—160頁。在此基礎(chǔ)上，波斯納定理強調(diào)了訴訟成本（亦即交易費用）對于當(dāng)事人在調(diào)解或判決的選用制度上的影響。訴訟費用的收取是為了防止當(dāng)事人可能的濫訴行為，而訴費一般由敗訴方承擔(dān)。高昂的訴訟成本，使得當(dāng)事人選擇進行訴訟的預(yù)期成本大為增加。因此，對于承擔(dān)敗訴風(fēng)險較高的當(dāng)事人而言，尋求較為低廉的救濟途徑是一種理性選擇。因為放棄訴訟意味著節(jié)約的訴訟成本可以重新在當(dāng)事人之間進行分配。所以，只要雙方當(dāng)事人確信適用和解的收益會大于訴訟收益，則雙方會自動選擇和解，這是主動運用程序選擇權(quán)的經(jīng)濟學(xué)必然性。據(jù)此，訴訟費越高，雙方當(dāng)事人選擇和解方式解決糾紛的可能性就越大。但是，我國2007年4月1日起實施的《訴訟費用交納辦法》大幅度降低了之前民事訴訟費用，而且新《民事訴訟法》解釋第207條進一步規(guī)定“判決生效后勝訴方預(yù)交但不應(yīng)負擔(dān)的訴訟費用，人民法院應(yīng)當(dāng)退還”，根據(jù)波斯納和解定理，下降的訴訟費用會反過來壓縮調(diào)解剩余空間。這種情形下，雙方當(dāng)事人在信息不對稱且對勝訴、敗訴預(yù)期極其不明確的訴前階段，對于選擇和解沒有行為激勵，那么當(dāng)事人自愿選擇先行調(diào)解的幾率會很小，從而導(dǎo)致先行調(diào)解制度不能發(fā)揮其訴前分流案件的“替代性”作用。成本——效益理論對當(dāng)事人行為選擇的影響導(dǎo)致了構(gòu)建強制性的先行調(diào)解制度的必然性。

三、強制先行調(diào)解的司法適用必要性

隨著立案登記制的深入推進，全國多數(shù)法院都面臨案多人少的困局。立案登記制度關(guān)于“當(dāng)場登記立案，及時移送審判庭”的規(guī)定，幾乎沒有給先行調(diào)解即立案登記前的委派調(diào)解預(yù)留出空間。只要一方拒絕，先行調(diào)解就無法啟動。寄希望于法院通過訴訟輔導(dǎo)、思想工作、法制宣傳、引導(dǎo)當(dāng)事人自行選擇先行調(diào)解，在司法實踐中既不現(xiàn)實也不可能，因此，強制先行調(diào)解勢在必行。

（一）扶植非訴調(diào)解力量，擴大解紛資源

根據(jù)《民事訴訟法》第122條、133條、第142條的規(guī)定，調(diào)解覆蓋了第一審程序中的各個階段，形成了由立案前的先行調(diào)解、立案后移送審判庭之前的立案調(diào)解、移送審判庭之后開庭審理前的審前調(diào)解、審理過程中的庭審調(diào)解以及辯論終結(jié)后判決作出前的判前調(diào)解所構(gòu)成的全方位、多樣化的調(diào)解制度。只要當(dāng)事人雙方同意調(diào)解，法院可以進行調(diào)解。法院在追求高調(diào)解率的同時引起了法院調(diào)解?所謂法院調(diào)解，按照通常的理解，是指在法院審判人員的主持下，雙方當(dāng)事人就民事權(quán)益爭議自愿、平等地進行協(xié)商，達成協(xié)議，解決糾紛的訴訟活動。功能的畸形擴張和其他調(diào)解形式的空洞化，使得其他的調(diào)解作為一種建設(shè)性的糾紛解決方式和糾紛解決分流手段逐漸失去作用，制造并擴大了訴訟案件的“井噴”現(xiàn)象，反而促使了解紛功能向單一主體的集中，而不是合理的擴張路徑以疏解矛盾?；谙刃姓{(diào)解替代訴訟的功能，依據(jù)《關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛的解決機制改革的意見》第28條?第28條規(guī)定：健全委派、委托調(diào)解程序。對當(dāng)事人起訴到人民法院的適宜調(diào)解的案件，登記立案前，人民法院可以委派特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員進行調(diào)解。委派調(diào)解達成協(xié)議的，當(dāng)事人可以依法申請司法確認。當(dāng)事人明確拒絕調(diào)解的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法登記立案。、《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，筆者認為，先行調(diào)解應(yīng)采用特邀調(diào)解?特邀調(diào)解是指人民法院吸納符合條件的人民調(diào)解、行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等調(diào)解組織或個人成為特邀調(diào)解組織或者調(diào)解員，接受人民法院立案前委派調(diào)解或者立案后委托調(diào)解，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上達成調(diào)解協(xié)議，解決糾紛的一種活動。的方式，由法院編外人員即在法院登記在冊的特邀調(diào)解員（人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員、專家學(xué)者、律師、仲裁員、退休法律工作者等）和調(diào)解組織（依法成立的人民調(diào)解、行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解及其他具有調(diào)解職能的組織）進行調(diào)解。由此，構(gòu)建強制先行調(diào)解制度是扶植并增強非訴調(diào)解組織解紛能力的有效途徑，將非訴解紛力量納入糾紛解決的重要渠道范圍中，增強其生機與活力，促進調(diào)解員能力的提高，促進社會解紛資源的合理配置。這樣，才能形成多元化解紛功能的“多門法院”。

（二）分離調(diào)解和審判程序，規(guī)范調(diào)審職能

我國的法院調(diào)解采用的是“調(diào)審合一”模式，在該模式下法官擁有調(diào)解者與裁判者的雙重身份，導(dǎo)致審判和調(diào)解二者價值的矛盾和沖突，引起法院調(diào)解功能的擴張和審判功能的萎縮，最終結(jié)果是雙重否定：既否定了調(diào)解制度的本質(zhì)——自愿，“調(diào)審合一”模式必然導(dǎo)致“以判壓調(diào)”最終違背了自愿原則；也否定了審判制度的本質(zhì)——公正，調(diào)解中所產(chǎn)生的偏見、偏頗，難以避免地會對公正審判產(chǎn)生影響。?江必新主編：《〈中華人民共和國民事訴訟法〉修改條文解讀與應(yīng)用》，法律出版社2012年版，第224頁。因此，只有“調(diào)審分離”才能消除“調(diào)審合一”的積弊。而先行調(diào)解的“強制”正是通過將適宜調(diào)解的案件前置在正式立案之前，由特邀調(diào)解員和調(diào)解組織根據(jù)案件情況從當(dāng)事人的利益出發(fā)，獨立判斷和選擇調(diào)解的內(nèi)容、方案。?蔣惠嶺：《法院附設(shè)ADR對我國司法制度的新發(fā)展》，載《人民法院報》2005年1月10日。從而劃分出“調(diào)審分離”模式下調(diào)解和審判的分水嶺：調(diào)解在先、調(diào)時不審，審判在后、審時不調(diào)。如若先行調(diào)解缺乏“強制”的約束而仍強調(diào)既定思維的“合意”，則最終又回歸到“調(diào)審合一”的模式。

在司法實踐中，強制先行調(diào)解制度對分流法院案件、借助非訴力量解決民事糾紛、合理司法資源配置，實現(xiàn)調(diào)審分離，具有突破性的現(xiàn)實意義。

四、強制先行調(diào)解的國外立法經(jīng)驗的可借鑒性

從20世紀(jì)80年代初，強制性調(diào)解的運用曾引起廣泛的爭論，而如今，全球調(diào)解發(fā)展趨勢已呈現(xiàn)出積極地走向強制性調(diào)解的明顯跡象，從而顛覆性地改寫了調(diào)解的歷史軌跡。

在美國等普通法系國家,由于“糾紛的復(fù)雜性，可能產(chǎn)生的成本、法院可能耗費的時間（以公眾的時間為代價），費用的負擔(dān)以及私人參與者在假設(shè)聽證會上的費用負擔(dān)”?〔澳〕塔尼婭·韶?。骸栋拇罄麃喺{(diào)解制度：對訴訟的影響》，載〔澳〕娜嘉·亞歷山大主編：《全球調(diào)解趨勢》（第2版），王福華等譯，中國法制出版社2011年版，第37頁。等審判程序本身的痼疾，基于加強程序管理的需要，強制性的法院附設(shè)調(diào)解制度（ADR）十分盛行。龐德會議后，美國國會以及各州立法機關(guān)已頒布了明確的法律，例如《1990年民事司法改革法》、《1998年ADR法》等，允許并鼓勵法院將訴訟案件強制交付各種ADR程序。在大陸法系國家，通常將調(diào)解作為訴訟程序開啟前的前置程序。一種做法是，從類型化的角度將適用調(diào)解的訴訟案件限定在一定范圍之內(nèi)。例如，德國聯(lián)邦政府頒布的《民事訴訟實施法》第15a條，允許德國所有州在特定的民事糾紛中引入強制性法院附設(shè)ADR，由此正式確立了起訴前的強制調(diào)解制度，??范愉:《訴前調(diào)解與法院的社會責(zé)任——從司法社會化到司法能動主義》，載《法律適用》2007年第11期。有關(guān)小額訴訟、侵害名譽權(quán)和鄰里糾紛等案件，都要求在起訴前必須先經(jīng)過調(diào)解。德國各州議會有權(quán)將采用ADR程序作為開啟訴訟程序的必經(jīng)條件，同時可設(shè)定許多例外情形。?〔澳〕娜嘉·亞歷山大、〔德〕瓦爾特·哥特瓦爾德、〔德〕托馬斯·特蘭澤克：《調(diào)解在德國：漫長曲折之路》，載〔澳〕娜嘉·亞歷山大主編：《全球調(diào)解趨勢》（第2版），王福華等譯，中國法制出版社2011年版，第216頁。日本《家事審判法》第18條規(guī)定的身份關(guān)系事件以及《民事調(diào)停法》第24條第2款規(guī)定的租地、租房租金增減事件，均將調(diào)解前置為必經(jīng)階段。?王福華:《論訴前強制調(diào)解》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2010年第2期。根據(jù)臺灣地區(qū)《民事訴訟法》規(guī)定，離婚及夫妻同居之訴、終止收養(yǎng)關(guān)系之訴等，應(yīng)先經(jīng)法院調(diào)解才能提起民事訴訟，屬于強制調(diào)解事件。這種立法模式強調(diào)將有限的司法資源盡可能用于訴訟標(biāo)的額較大、情節(jié)復(fù)雜的案件，將社會成本的量化體現(xiàn)在司法政策上。另外，還有一些國家將調(diào)解前置作為適用于所有案件的一項原則，除非法律有特別的規(guī)定。例如，根據(jù)挪威《調(diào)解法》的規(guī)定，原則上，調(diào)解作為起訴前的必要程序。根據(jù)丹麥調(diào)解制度，除法律規(guī)定以外，一切民事糾紛在起訴前應(yīng)經(jīng)由調(diào)解。?蔡章麟：《論調(diào)解制度》，載楊建華主編：《民事訴訟法論文選輯》（下冊），五南圖書出版公司1984年版，第777—778頁。

從兩大法系司法實踐來看，由于傳統(tǒng)文化、審判模式的不同，采取強制先行調(diào)解的具體模式不同，但強制先行調(diào)解確實起到了一定的分流過濾作用。盡管幾乎所有的原告都表示會在調(diào)解失敗后立即提起訴訟，但實際上只有50%的案件會在調(diào)解失敗之后最終進入了審判。?〔美〕肯姆伯里·K·考瓦：《美國調(diào)解的發(fā)展：成熟的管理塑造未來》，載〔澳〕娜嘉·亞歷山大主編：《全球調(diào)解趨勢》（第2版），王福華等譯，中國法制出版社2011年版，第368頁。我們應(yīng)當(dāng)借鑒相關(guān)立法，以訴前先行調(diào)解為載體構(gòu)建訴與非訴相結(jié)合的強制ADR制度。

五、強制先行調(diào)解構(gòu)建的適度性

既然強制先行調(diào)解制度是基于公共政策而對當(dāng)事人的處分權(quán)做出的正當(dāng)限制，這種正當(dāng)性必須以適度性為前提條件。

（一）科學(xué)界定案件類型，實現(xiàn)糾紛合理分流

筆者認為先行調(diào)解作為替代訴訟解決方式的銜接機制，適宜解決那些案情相對簡單、事實清楚、爭議不大基本符合可訴性的積極要件但不典型、司法特征不顯著而需要政策性考量和較多法律之外因素正當(dāng)介入的案件。?傅郁林：《多層次民事司法救濟體系探索》，載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第2期。應(yīng)當(dāng)適用先行調(diào)解類型包括：一是家庭類糾紛，包括離婚、繼承、贍養(yǎng)、收養(yǎng)、監(jiān)護關(guān)系等引起的糾紛；二是社會類糾紛，包括相鄰關(guān)系、合伙關(guān)系、消費維權(quán)、勞動關(guān)系引發(fā)的糾紛；三是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地引發(fā)的糾紛；四是不動產(chǎn)共有人間、建筑物區(qū)分所有人或利用人相互間的糾紛；?前引③。五是損害賠償糾紛，包括因交通事故、工傷事故、醫(yī)療引發(fā)的糾紛；六是金額較小的財產(chǎn)權(quán)益糾紛。

同時對不適用先行調(diào)解的案件類型做出排除規(guī)定，包括：一是涉及國家利益或者公共利益的，具有法律適用指導(dǎo)意義的，或者對形成社會規(guī)則意識有積極意義的糾紛；二是當(dāng)事人之間惡意串通，虛假訴訟企圖通過調(diào)解方式達到逃避債務(wù)，侵占國家、集體、他人財產(chǎn)，或者其他非法目的的糾紛；三是當(dāng)事人存在假借調(diào)解拖延訴訟可能的糾紛；四是適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)還債程序的案件、婚姻關(guān)系、身份關(guān)系確認糾紛；五是被告無法聯(lián)系的糾紛。

（二）規(guī)范調(diào)解流程，保障當(dāng)事人處分權(quán)

調(diào)解制度是建立在當(dāng)事人的處分權(quán)之上的，調(diào)解過程中應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人充分的自主權(quán)。第一，允許當(dāng)事人自主選擇調(diào)解人員，雙方當(dāng)事人在調(diào)解名冊中協(xié)商確定，協(xié)商不成的，再由法院指定特邀調(diào)解組織或根據(jù)法院的委派進行調(diào)解。當(dāng)事人有正當(dāng)理由的，可以申請更換特邀調(diào)解員。第二，將調(diào)解分為合議制調(diào)解和獨任制調(diào)解。一般情況下，調(diào)解應(yīng)由一名調(diào)解員進行。對于重大、疑難、復(fù)雜或者當(dāng)事人要求由兩名以上調(diào)解員共同調(diào)解的案件，可以由兩名以上調(diào)解員調(diào)解，并由特邀調(diào)解組織或者法院指定一名調(diào)解員主持。

（三）暢通訴非銜接程序，提供司法保障和救濟途徑

司法確認作為先行調(diào)解協(xié)議效力認定的制度，是訴調(diào)對接的重要制度。強制先行調(diào)解與法院調(diào)解的最大區(qū)別是社會非訴調(diào)解力量的利用，調(diào)解的主體是法官以外的調(diào)解員和調(diào)解組織。法院的委派行為使強制先行調(diào)解具有了司法性，而社會非訴調(diào)解力量的利用則使先行調(diào)解獲得了非司法性，從而使得強制先行調(diào)解協(xié)議既具有司法性又具有非司法性。那么，先行調(diào)解的非司法性決定了其調(diào)解協(xié)議與非訴調(diào)解所達成的調(diào)解協(xié)議具有同樣的效力，即僅具有合同的效力，不具有直接的執(zhí)行力；同時先行調(diào)解的司法性又決定了其調(diào)解協(xié)議的效力應(yīng)高于非訴調(diào)解協(xié)議的效力。這種矛盾統(tǒng)一的特殊性只能是間接地體現(xiàn)在確認先行調(diào)解協(xié)議效力的銜接程序上即司法確認。除當(dāng)事人能夠即時履行外，作為委派方的法院應(yīng)當(dāng)有權(quán)在調(diào)解達成協(xié)議時依職權(quán)對先行調(diào)解進行司法確認，出具裁定書賦予其執(zhí)行力。先行調(diào)解絕不意味著把處理糾紛的責(zé)任簡單地由法院轉(zhuǎn)移給受托的社會力量,相反,法院對于委派的糾紛仍然要履行監(jiān)督、介入的司法職責(zé)。

對于在先行調(diào)解期限?《特邀調(diào)解的規(guī)定》第27條，規(guī)定先行調(diào)解期限為30日；從特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員接收法院委派移交材料之日起計算，內(nèi)未能達成調(diào)解協(xié)議的糾紛應(yīng)當(dāng)立案進入訴訟程序。這樣看來，似乎解決了與民事訴訟的銜接問題，但先行調(diào)解與《民事訴訟法》第123條欲解決起訴難問題的立法宗旨相矛盾的問題又如何解決？調(diào)解不成后再立案,會因立案時間遲延而造成當(dāng)事人對訴訟時效屆滿的擔(dān)憂和不滿。我國臺灣地區(qū)《民訴法》在這方面的規(guī)定值得借鑒。?第419條規(guī)定:當(dāng)事人兩造于期日到場而調(diào)解不成立者,法院得依一造當(dāng)事人之聲請,按該事件應(yīng)適用之訴訟程序,命即為訴訟之辯論。但他造聲請延展期日者,應(yīng)許可之。前項情形,視為調(diào)解之聲請人自聲請時已經(jīng)起訴。當(dāng)事人聲請調(diào)解而不成立,如聲請人于調(diào)解不成立證明書送達后十日之不變期間內(nèi)起訴者,視為自聲請調(diào)解時,已經(jīng)起訴;其于送達前起訴者亦同。以起訴視為調(diào)解之聲請者,如調(diào)解不成立,除調(diào)解當(dāng)事人聲請延展期日外,法院應(yīng)按該事件應(yīng)適用之訴訟程序,命即為訴訟之辯論,并仍自原起訴時,發(fā)生訴訟系屬之效力。如果訴前調(diào)解不成功,法院可以依一方當(dāng)事人的申請,按照該案應(yīng)適用的訴訟程序,直接進入辯論階段,并將調(diào)解申請人申請調(diào)解之時視為提起訴訟之時。為了保護當(dāng)事人的裁判請求權(quán),可將先行調(diào)解不成功時視為當(dāng)事人已經(jīng)起訴，視當(dāng)事人申請先行調(diào)解的時間（法院出具委派調(diào)解函的時間）為登記立案時間，原告無需因同一案件二次起訴,即可進入訴訟程序。一方當(dāng)事人申請，另一方當(dāng)事人同意，可免去答辯期和舉證期，案件直接進入庭審階段。

需要強調(diào)，對于先行調(diào)解不成功的進入訴訟程序的案件，不宜疊加立案調(diào)解。在先行調(diào)解和立案調(diào)解均失敗的情況下，不宜選擇分流式的審前調(diào)解，減少救濟程序重復(fù)幾率，避免司法資源和其他社會解紛資源浪費以及程序拖延，造成變相強迫調(diào)解。

（四）降低調(diào)解費用，發(fā)揮扛桿調(diào)節(jié)功能

筆者認為，應(yīng)充分利用訴訟費的杠桿調(diào)節(jié)功能，通過先行調(diào)解為當(dāng)事人提供一種低成本的糾紛解決途徑：如果當(dāng)事人通過先行調(diào)解達成協(xié)議及時履行或者原告撤回起訴的不收取訴訟費；經(jīng)過司法確認出具裁定書的，可參照勞動爭議案件每件收取十元訴訟費用；調(diào)解不成轉(zhuǎn)入訴訟程序的案件，按照《訴訟費用交納辦法》的相關(guān)規(guī)定收取訴訟費用。

（作者系北京師范大學(xué)民事訴訟法學(xué)博士生）

責(zé)任編校：劉崢