柏 晨

常州市金壇區(qū)人民檢察院，江蘇 常州 213000

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淺析完善職務(wù)犯罪初查制度

柏 晨

常州市金壇區(qū)人民檢察院，江蘇 常州 213000

隨著我國(guó)反腐工作的不斷深入，檢察機(jī)關(guān)在查處職務(wù)犯罪案件中面臨的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)峻。職務(wù)犯罪初查作為檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟程序的前置程序，在司法改革的大背景下，職務(wù)犯罪初查制度的完善對(duì)于我國(guó)職務(wù)犯罪偵查具有重要意義。

職務(wù)犯罪；初查；完善

在全面推進(jìn)“以審判為中心”的司法改革大背景下，檢察機(jī)關(guān)作為職務(wù)犯罪偵查的第一環(huán)節(jié)，嚴(yán)格依照法律規(guī)定偵查、收集、審查、完善、運(yùn)用證據(jù)是確保對(duì)犯罪嫌疑人依法公正審判的前提。自十八大以來(lái)，我國(guó)司法機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪偵查工作上一直保持高強(qiáng)度、高效率狀態(tài)，為我國(guó)不斷推進(jìn)建設(shè)廉潔型政府夯實(shí)基礎(chǔ)。職務(wù)犯罪不同于普通的刑事犯罪，職務(wù)犯罪具有犯罪嫌疑人整體素質(zhì)比較高、社會(huì)地位高、社會(huì)影響大和犯罪手段隱蔽性強(qiáng)、多樣化等特點(diǎn)，因此在辦案實(shí)踐中，初查是偵破職務(wù)犯罪的重要一環(huán)。

一、職務(wù)犯罪初查的概述

職務(wù)犯罪初查行為指的是檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的舉報(bào)線索或者自行發(fā)現(xiàn)的線索進(jìn)行初步審查，并依據(jù)初查結(jié)果決定是否對(duì)被舉報(bào)人立案?jìng)刹榈膶彶榛顒?dòng)，是一種非偵查性質(zhì)的調(diào)查行為。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，職務(wù)犯罪案件舉報(bào)線索也越來(lái)越多，但是這些舉報(bào)大多數(shù)是匿名舉報(bào)，且很多舉報(bào)提供的信息不詳，大多數(shù)舉報(bào)沒(méi)有實(shí)質(zhì)證據(jù)形式，甚至存在舉報(bào)人的舉報(bào)材料純屬是道聽(tīng)途說(shuō)或者主觀臆測(cè)。因此，由于職務(wù)犯罪偵查對(duì)象的特殊性，為了防止不正確的進(jìn)入職務(wù)犯罪立案?jìng)刹槌绦?，確保職務(wù)犯罪立案的準(zhǔn)確性，防止冤假錯(cuò)案的發(fā)生，對(duì)于舉報(bào)和自行發(fā)現(xiàn)的線索進(jìn)行立案前的偵查，這對(duì)加強(qiáng)打擊職務(wù)犯罪的力度、提高案件質(zhì)量有深遠(yuǎn)的意義。

二、當(dāng)前職務(wù)犯罪初查存在的問(wèn)題

(一)職務(wù)犯罪初查合法性爭(zhēng)議

在我國(guó)現(xiàn)行的刑事訴訟法律結(jié)構(gòu)體系中，司法機(jī)關(guān)的立案程序是整個(gè)刑事訴訟程序的開(kāi)端，職務(wù)犯罪案件亦是如此。職務(wù)犯罪案件只有立案之后才算是整個(gè)職務(wù)犯罪偵查程序啟動(dòng)，因此在職務(wù)犯罪偵查實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的初查活動(dòng)只是作為職務(wù)犯罪偵查開(kāi)始前的偵查行為，初查行為未被列入刑事訴訟整體程序之中，也就是說(shuō)初查不具有刑事訴訟程序的法律地位。

沒(méi)有立法即沒(méi)有完善的制度保障。我國(guó)現(xiàn)行的《刑事訴訟法》沒(méi)有對(duì)職務(wù)犯罪初查進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，人民檢察院職務(wù)犯罪初查的依據(jù)是2012年最高人民檢察院制定的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》，該《規(guī)則》在“立案”階段前專(zhuān)門(mén)用一節(jié)規(guī)定了初查制度，但初查制度的內(nèi)容大多是原則性的規(guī)定，對(duì)程序性的問(wèn)題沒(méi)有做出詳細(xì)規(guī)定。這就使得檢察機(jī)關(guān)在初查過(guò)程中遇到以沒(méi)有刑事訴訟法上的依據(jù)為由拒不配合初查的行為，就為下一步的案件偵破工作帶來(lái)阻礙，是檢察機(jī)關(guān)獲取的信息量大打折扣。同時(shí)，初查不等于偵查，在初查階段獲取的證據(jù)材料是否具有合法性效力具有很大爭(zhēng)議，在司法實(shí)踐中，初查獲得的證據(jù)材料不具有直接證據(jù)的屬性，這些證據(jù)材料需要偵查人員通過(guò)重復(fù)偵查予以轉(zhuǎn)化才能進(jìn)入訴訟軌道，這樣在一定程度上就造成了司法資源的浪費(fèi)。

(二)職務(wù)犯罪初查啟動(dòng)隨意性大

職務(wù)犯罪初查依據(jù)的最高檢的《刑事訴訟規(guī)則》中的規(guī)定，但是有關(guān)初查的規(guī)定卻不夠細(xì)致，在實(shí)踐中沒(méi)有具體的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)在初查中具有較大的自由裁量權(quán)。在司法實(shí)踐中，對(duì)一個(gè)職務(wù)犯罪線索是否具備初查條件、是否進(jìn)行初查，通常由部門(mén)負(fù)責(zé)人或者偵查人員個(gè)人根據(jù)自身辦案經(jīng)驗(yàn)評(píng)估線索價(jià)值，然后報(bào)分管檢察長(zhǎng)同意后決定。這就導(dǎo)致偵查機(jī)關(guān)對(duì)于其所掌握的線索選擇上有較大的自由裁量權(quán)，以至于初查實(shí)踐當(dāng)中，自行收集線索初查、保留線索不初查、超越管轄范圍初查、擅自決定初查等現(xiàn)象頻繁發(fā)生，導(dǎo)致初查隨意性突出。

同時(shí)，初查是職務(wù)犯罪偵查的前置程序，由于職務(wù)犯罪案件的敏感性，初查工作往往具有很強(qiáng)的秘密性。在初查過(guò)程中可能因?yàn)榉N種原因而導(dǎo)致初查中止，比如有些案件線索在初查中可能出現(xiàn)了法定原因而不得不中止初查，但是這些原因的出現(xiàn)又不能徹底排除犯罪嫌疑的存在，只有待初查中止的原因解除之后，再繼續(xù)恢復(fù)之前的初查程序。由于目前缺少統(tǒng)一的法律文件對(duì)初查中止及恢復(fù)、初查終結(jié)進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定，更多情況下是偵查人員依據(jù)客觀情況和辦案經(jīng)驗(yàn)決定，從而使得職務(wù)犯罪初查的隨意性加大。

(三)職務(wù)犯罪初查手段的局限性

根據(jù)現(xiàn)行《刑事訴訟規(guī)則》第173條的規(guī)定，在初查過(guò)程中，偵查人員可以采取的措施十分有限，在實(shí)踐中措施的局限性會(huì)增加初查結(jié)果的不確定性，主要體現(xiàn)在：

第一，初查不能采用拘傳等強(qiáng)制措施。意味著檢察人員在初查中接觸相關(guān)人員時(shí)，不能使用偵查階段的法律文書(shū)，只能通過(guò)釋法講理等方式進(jìn)行，缺少法律的威懾性，如果遭到相關(guān)人員拒絕，對(duì)初查結(jié)果將會(huì)大打折扣，同時(shí)也會(huì)“打草驚蛇”，無(wú)法使初查順利有效進(jìn)行。

第二，初查不得采取查封、凍結(jié)、扣押等保全措施。意味著即使在初查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了相關(guān)證據(jù)材料，但是一旦被初查對(duì)象察覺(jué)，就增加了關(guān)鍵的證據(jù)材料損毀的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也使初查對(duì)象做好了對(duì)抗調(diào)查的準(zhǔn)備，對(duì)偵查機(jī)關(guān)立案之后的進(jìn)一步偵查產(chǎn)生障礙。

第三，初查不得采取技術(shù)偵查措施。因此，在實(shí)踐中偵查機(jī)關(guān)根據(jù)初查情況一般都需要直接接觸初查對(duì)象，多數(shù)檢察機(jī)關(guān)會(huì)采取詢(xún)問(wèn)的方式對(duì)初查對(duì)象進(jìn)行詢(xún)問(wèn)，但是依據(jù)我國(guó)《刑事訴訟法》的規(guī)定，詢(xún)問(wèn)的時(shí)間不能超過(guò)12小時(shí)，在時(shí)間上就無(wú)疑增加了辦案的壓力，會(huì)是偵查機(jī)關(guān)在確認(rèn)初查結(jié)果時(shí)得不到充分的時(shí)間保障。

在科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展下，職務(wù)犯罪嫌疑人的文化水平普遍較高，職務(wù)犯罪的高智能化、高隱蔽性等特點(diǎn)越發(fā)明顯，初查獲取有價(jià)值線索的難度也不斷加大，傳統(tǒng)的初查方式已經(jīng)不能應(yīng)對(duì)辦理職務(wù)犯罪案件的需要。

(四)線索審查粗放，初查缺乏監(jiān)督

在司法實(shí)踐中，線索主要包括偵查機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)線索和舉報(bào)線索。對(duì)于舉報(bào)到檢察院舉報(bào)中心的線索先交由本院控告申訴部門(mén)進(jìn)行初核，控告申訴部門(mén)僅僅對(duì)該線索是否屬于檢察機(jī)關(guān)管轄等進(jìn)行審查，對(duì)于屬于本院管轄的就移交至偵查部門(mén)，導(dǎo)致案件線索的質(zhì)量參差不齊。舉報(bào)線索中涉及大量的匿名舉報(bào)、重復(fù)舉報(bào)，舉報(bào)內(nèi)容也有實(shí)有虛，偵查部門(mén)要做到對(duì)每一個(gè)線索進(jìn)行篩查和管理，確保真正有價(jià)值的線索不被忽略，難度可想而知，在實(shí)際操作中更多的是依靠辦案經(jīng)驗(yàn)來(lái)決定對(duì)線索是否進(jìn)入初查，必然存在著隨意性和偶然性。轟動(dòng)全國(guó)的常州市武進(jìn)區(qū)城管公務(wù)員受賄玩網(wǎng)游一案，武進(jìn)區(qū)檢察院收到的舉報(bào)材料只有一句話，卻很好的利用了這一線索破獲了大案，可見(jiàn)實(shí)踐中偵查部門(mén)對(duì)于線索審查的重要性。

同時(shí)，職務(wù)犯罪初查的特點(diǎn)決定了其受監(jiān)督和制約較少。一方面，如果監(jiān)督和制約較大，就會(huì)限制了偵查人員的主動(dòng)性和積極性；另一方面，如果缺乏監(jiān)督和制約，就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的放縱和濫用，增加辦案風(fēng)險(xiǎn)。在司法實(shí)踐中，實(shí)際上對(duì)于線索的審查、線索初查的監(jiān)督都沒(méi)有明確具體的規(guī)定，因?yàn)檫€未進(jìn)入立案環(huán)節(jié)，上級(jí)院的偵監(jiān)部門(mén)和本院的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)于初查的信息是無(wú)從得知的，如果過(guò)早介入監(jiān)督就有干涉辦案的嫌疑，因此這就導(dǎo)致初查具有很大的隨意性。

三、完善職務(wù)犯罪初查制度的建議

(一)制定完善的初查法律制度

雖然當(dāng)前理論界對(duì)于初查制度的合法性問(wèn)題爭(zhēng)論不休，更有學(xué)者發(fā)文探討職務(wù)犯罪初查制度的廢除，歸根結(jié)底是基于我國(guó)現(xiàn)行《刑事訴訟法》對(duì)初查的模糊規(guī)定?；谒痉ㄞk案實(shí)踐需要，初查制度具有現(xiàn)實(shí)存在的必要性，因此，筆者認(rèn)為我國(guó)的《刑事訴訟法》可以以法律修正案的方式對(duì)初查制度的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行增補(bǔ)，對(duì)職務(wù)犯罪初查的線索管理、初查手段、程序、證明標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展職務(wù)犯罪初查工作提供法律保障。只有將初查制度真正確立在國(guó)家基本法中，使初查制度具有合法的刑事訴訟程序地位，這樣才能使初查階段獲取的證據(jù)以及初查效力問(wèn)題迎刃而解，此舉對(duì)于消除業(yè)內(nèi)爭(zhēng)議、規(guī)范我國(guó)刑事訴訟程序、打擊職務(wù)犯罪都是大有禪益的。

(二)嚴(yán)格線索篩查

高質(zhì)量的案件線索來(lái)源于高質(zhì)量的線索篩選。偵查人員在對(duì)線索審查時(shí)應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手：第一，要對(duì)收到的舉報(bào)材料進(jìn)行分類(lèi)管理，按照實(shí)名舉報(bào)、非實(shí)名舉報(bào)和詳細(xì)舉報(bào)、簡(jiǎn)略舉報(bào)的方式進(jìn)行分類(lèi)，通過(guò)分類(lèi)劃分管理來(lái)確定偵查線索的價(jià)值大小。第二，對(duì)舉報(bào)人的舉報(bào)動(dòng)機(jī)進(jìn)行分析，分清舉報(bào)虛實(shí)，通常情況下實(shí)名舉報(bào)的線索成案率高，虛假成分少，而如果舉報(bào)人和被舉報(bào)人關(guān)系對(duì)立、舉報(bào)材料中事實(shí)部分含糊其辭，則該線索成案率低。第三，對(duì)舉報(bào)線索的來(lái)源進(jìn)行分析，如果線索來(lái)源與舉報(bào)人工作密切相關(guān)，所反映問(wèn)題的內(nèi)容指向性明確，該線索可查性就比較高，而如果線索來(lái)源與舉報(bào)人工作是關(guān)系比較遠(yuǎn)，甚至聽(tīng)說(shuō)來(lái)的，該線索真實(shí)性程度就比較低。第四，了解被舉報(bào)人的基本情況，通過(guò)對(duì)被舉報(bào)人工作情況、家庭情況、廉潔自律情況等方面的了解，分析其崗位是否容易發(fā)生職務(wù)犯罪，進(jìn)一步確定舉報(bào)內(nèi)容的屬實(shí)性。

(三)制定初查計(jì)劃，尋找突破口

職務(wù)犯罪的因其被調(diào)查對(duì)象的特殊性，檢察機(jī)關(guān)在初查時(shí)候處置不當(dāng)就會(huì)造成一定的社會(huì)影響，因此制定詳細(xì)完善的初查計(jì)劃是十分必要的。首先，在確定了舉報(bào)線索的價(jià)值，確定對(duì)該線索進(jìn)行初查后，負(fù)責(zé)初查的偵查人員要圍繞控告材料所反映的核心問(wèn)題，對(duì)被舉報(bào)人的身份、舉報(bào)事件的發(fā)生情況收集證據(jù)材料，通過(guò)間接證據(jù)的收集來(lái)核實(shí)問(wèn)題的存在；其次，對(duì)收集到的證據(jù)材料進(jìn)行研判分析，對(duì)于遇到的問(wèn)題提請(qǐng)討論，進(jìn)一步確定初查方向；再次，偵查還要做好風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案，以防止出現(xiàn)關(guān)鍵人員不配合、初查對(duì)象察覺(jué)后銷(xiāo)毀證據(jù)的情況；最后，偵查人員要根據(jù)初查情況制作初查結(jié)果的法律文書(shū)，以確定是否進(jìn)行立案?jìng)刹椤?/p>

(四)完善職務(wù)犯罪初查手段

第一、職務(wù)犯罪偵查部門(mén)要加快信息化建設(shè)，完善職務(wù)犯罪初查手段，尤其是在大數(shù)據(jù)時(shí)代，通過(guò)建設(shè)完善的信息查詢(xún)平臺(tái)對(duì)于職務(wù)犯罪初查工作具有巨大的現(xiàn)實(shí)意義。在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的信息共享、聯(lián)動(dòng)機(jī)制仍然沒(méi)有完全建立，一些材料的獲得仍需要偵查人員到相關(guān)部門(mén)單位去獲取，一方面增加了初查泄密的危險(xiǎn)，另一方面增加了司法辦案成本。常州市檢察機(jī)關(guān)就建設(shè)了自己的云查詢(xún)平臺(tái)，在銀行賬戶(hù)、通話信息等方面能夠?qū)εc案件相關(guān)的材料進(jìn)行快速收集，保證了初查的秘密性，為后期職務(wù)犯罪的立案?jìng)刹樘峁┝吮Ｕ稀?/p>

第二，加強(qiáng)偵查人員的初查能力培訓(xùn)。初查中需要運(yùn)用到很多法律之外的知識(shí)，偵查人員基本是法律科班出身，對(duì)于其他專(zhuān)業(yè)知識(shí)相對(duì)匱乏。一方面要加強(qiáng)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)技能的培訓(xùn)，熟練掌握查賬技能，發(fā)掘賬目中的信息源；另一方面加強(qiáng)技術(shù)偵查能力的培訓(xùn)，加強(qiáng)跟蹤、秘密拍照等專(zhuān)業(yè)技能的培訓(xùn)，同時(shí)還要加強(qiáng)計(jì)算機(jī)技術(shù)培訓(xùn)，提高偵查人員信息處理能力。

(五)初查辦案模式初探

在司法改革的大背景下，檢察官員額制管理，職務(wù)犯罪偵查部門(mén)的辦案模式就會(huì)由整體辦案向承辦人獨(dú)立辦案傾斜，為了更高效、準(zhǔn)確的辦理職務(wù)犯罪偵查案件，筆者建議成立一個(gè)“1+1+1”初查小組，既有助于更好的完成初查工作，同時(shí)有利于充分配置現(xiàn)有司法資源。

“1+1+1”辦案小組指的是一個(gè)檢察員加一個(gè)助理檢察員加一個(gè)書(shū)記員的初查辦案模式。在偵查部門(mén)決定對(duì)一個(gè)舉報(bào)線索進(jìn)行初查后，應(yīng)當(dāng)確定一名主承辦檢察員，再由主辦檢察員選定一名助理檢察員和書(shū)記員協(xié)助其工作。主辦檢察官根據(jù)舉報(bào)材料，制定出詳細(xì)的初查計(jì)劃，并根據(jù)計(jì)劃調(diào)取相關(guān)材料，分析材料、收集證據(jù)，比如調(diào)取相關(guān)單位的賬冊(cè)并進(jìn)行查賬、調(diào)取工商材料、找相關(guān)人員進(jìn)行情況的了解等，再根據(jù)初查的結(jié)果制定初查結(jié)論報(bào)告，報(bào)請(qǐng)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)決定是否立案?jìng)刹?；助理檢察員主要負(fù)責(zé)協(xié)助檢察員收集整理材料、協(xié)助檢察員進(jìn)行詢(xún)問(wèn)等工作，完成檢察員交代的任務(wù)；書(shū)記員主要的任務(wù)是對(duì)初查中收集到的證據(jù)材料進(jìn)行保管、制作詢(xún)問(wèn)筆錄等輔助工作，完成檢察員安排的任務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

在司法實(shí)踐中，職務(wù)犯罪初查制度已經(jīng)是檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟程序中必不可少的一環(huán)，在全國(guó)司法改革的背景下，在嚴(yán)格規(guī)范司法辦案的要求下，對(duì)現(xiàn)有初查制度進(jìn)行完善，使職務(wù)犯罪初查制度進(jìn)一步法定化、規(guī)范化、系統(tǒng)化。

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A

柏晨(1987-)，男，漢族，江蘇金壇人，法律碩士，常州市金壇區(qū)人民檢察院，書(shū)記員，研究方向：刑事訴訟法。