謝志遠(yuǎn)，王明高

論誠信倫理構(gòu)建的制度保障與創(chuàng)新

謝志遠(yuǎn)，王明高

也是社會發(fā)展的基石。但當(dāng)前誠信缺失已帶來嚴(yán)重的社會后果，重塑誠信倫理亟待制度保障。公民信用保障號碼制度克服了現(xiàn)有公民管理方面的缺陷，以之為基礎(chǔ)加快推進(jìn)守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度，構(gòu)建起誠信倫理建設(shè)制度體系，有利于防治社會信用失范現(xiàn)象，有利于推動(dòng)人民群眾誠信信仰的形成，有利于從制度源頭上解決腐敗問題；是黨和國家全面深化改革的重要頂層設(shè)計(jì)，是黨和國家增強(qiáng)制度自信的重要成果。

誠信倫理；公民信用保障號碼；守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒；制度創(chuàng)新

世界各國各民族無不將信用視為瑰寶，對信用建設(shè)加倍重視。對于構(gòu)建和維護(hù)人與人之間的良性倫理關(guān)系，發(fā)揮著舉足輕重的作用和意義。誠信倫理關(guān)系不總會自動(dòng)產(chǎn)生，誠信底線也需要有制度正義的保障，在當(dāng)前誠信缺失嚴(yán)重的情況下，尤其需要通過構(gòu)建公民信用保障號碼制度，來推動(dòng)和維護(hù)好社會誠信倫理關(guān)系。2016年6月12日，國務(wù)院頒布出臺了《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》，這是國家加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，維護(hù)正常社會秩序，營造誠信社會倫理環(huán)境的重要舉措。

一、社會誠信倫理構(gòu)建亟待制度保障

綜合而言，誠信既包含履行契約或承諾的意愿，也包含履行的能力，更包含履行的責(zé)任。如此，自然人或組織在信用活動(dòng)中沒有履行契約或承諾，無論是因?yàn)闆]有履行的意愿，還是因?yàn)闆]有履行的能力，都已違背信用的原則，屬于失信行為。制假販假、以次充好、借貸不還、違規(guī)生產(chǎn)等種種現(xiàn)象，正是其典型表現(xiàn)。

作為社會生活的核心，信用的缺失必然帶來一系列后果。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，我國企業(yè)每年因信用缺失導(dǎo)致的直接和間接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)6000億元。南京“冠生園”、石家莊“三鹿奶粉”等不少品牌，因失信而聲敗名裂的例子，更是不勝枚舉。世貿(mào)組織總干事穆爾（Michael G.Moore）曾尖銳地指出：“中國加入世貿(mào)組織后，從長遠(yuǎn)看，最缺乏的不是資金、技術(shù)和人才，而是信用，以及建立和完善信用體系的機(jī)制?！盵2]從現(xiàn)實(shí)的情況看，失信行為屢有發(fā)生，大多是行為人以一己之私利，不顧道德良知、禮義廉恥，甚至逾越法律的底線，做出背信棄義的舉動(dòng)，給他人和社會造成直接或間接的損害。行為人之所以如此，除了道德素質(zhì)低下的原因，關(guān)鍵正在于讓失信者得懲，使之付出應(yīng)有代價(jià)的各項(xiàng)機(jī)制還不健全、法律制裁還不到位。

目前，我國關(guān)于公民信用方面的制度和法規(guī)，存在三個(gè)方面比較突出的問題。一是法規(guī)的可操作性不強(qiáng)?！睹穹ㄍ▌t》、《合同法》、《信托法》等法規(guī)雖然都對誠實(shí)守信作了原則性的規(guī)定，但可操作性不強(qiáng)；《刑法》、《注冊會計(jì)師法》及《反不正當(dāng)競爭法》等法規(guī)，對虛假出資、提供虛假財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告、虛假廣告等不誠實(shí)行為作了處罰規(guī)定，但對重要事實(shí)、重大虛假內(nèi)容、數(shù)額巨大、后果嚴(yán)重等概念沒有界定，缺乏可操作性。二是懲治失信的約束力不足?，F(xiàn)有的法律規(guī)定，對自然人失信者的罰金一般未超過二十萬元；按《刑法》的規(guī)定，即使失信者的行為造成的后果嚴(yán)重，量刑最多也不超過5年，仍不足以對各種失信行為形成強(qiáng)有力的約束。三是對征信信息的開放和使用缺乏明確、有效的法律規(guī)定。公安、司法、稅務(wù)、工商等部門或機(jī)構(gòu)掌握的可以公開的公眾信用信息，開放度不高，社會共享低下，不利于社會信用保障體系的構(gòu)筑。因此，相應(yīng)防范和懲戒制度措施的完善和出臺，就顯得尤為緊要。

以制度措施來治理失信現(xiàn)象和行為，國外不乏其例。早在1935年，美國就建立了社會保障號碼（Social Security Number，簡稱SSN）。該號碼由九位數(shù)組成，一人一號，號碼集銀行賬號、納稅號、信用卡號、社會醫(yī)療保障號等于一體，集合了個(gè)人一生幾乎所有的背景資料。通過這個(gè)個(gè)人唯一的號碼，聯(lián)邦政府可以追蹤雇員的社會保障情況，國稅局則以之作為公民個(gè)人所得稅的納稅號碼，許多組織和機(jī)構(gòu)也用這個(gè)號碼來加強(qiáng)對公民的管理。個(gè)人一旦出現(xiàn)失信等違規(guī)情況，隨即便會被記錄于社會保障號碼中，違規(guī)者在日后生活中必定受到影響，甚至求職、經(jīng)營、消費(fèi)都會變得困難。加拿大也設(shè)立了社會保險(xiǎn)號碼（Social Insurance Number，簡稱SIN），對個(gè)人所得稅統(tǒng)一管理，對個(gè)人執(zhí)行國家稅收政策的情況進(jìn)行記錄和監(jiān)督。該號碼由國家統(tǒng)一頒發(fā)，相當(dāng)于工作許可證，號碼持有人可以合法地在加拿大找工作。在日本，無論大人小孩，一律都加入國民健康保險(xiǎn)，國家通過國民健康保險(xiǎn)證對居民身份進(jìn)行管理，于任何時(shí)候都可以通過該號碼找到某一國民最新的住址、通訊方式、年齡等基本情況，國民也可通過健康保險(xiǎn)證獲得健康保險(xiǎn)和災(zāi)害保險(xiǎn)等[4]（P132-134）。

不難看出，發(fā)達(dá)國家對公民的管理比較通行的做法，都是以全國性的信用數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，通過關(guān)鍵號碼的設(shè)立，建立完善的社會信用保障體系。盡管這一制度在實(shí)施過程中仍有不完善之處，但還是顯現(xiàn)了強(qiáng)大的社會功能，發(fā)揮了不可忽視的巨大作用。通過有效管理個(gè)體信息和行為，進(jìn)而達(dá)成社會信用保障體系的構(gòu)筑，這一制度路徑，頗有可資借鑒之處。

二、以公民信用保障號碼制度為基礎(chǔ)推進(jìn)誠信倫理建設(shè)

面對誠信缺失和誠信倫理的失范，制度建設(shè)是施治的一劑良藥。針對身份證管理制度方面存在的缺陷和不足，我國亟待建立以公民信用保障號碼為核心的制度體系。公民信用保障號碼是指由國家建立于保障、管理和監(jiān)督個(gè)人信用活動(dòng)健康規(guī)范發(fā)展，且具有法律效力的一系列行為規(guī)范和規(guī)章制度。其目的主要是為查驗(yàn)、證明和解釋個(gè)人資信情況，并通過制度來規(guī)范個(gè)人信用活動(dòng)和當(dāng)事人的信用行為，建立良好的社會信用秩序[4]（P12）。綜合各方經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，建立一套健全完備的公民信用保障號碼制度，應(yīng)涵蓋以下幾個(gè)主要層面：

一是完備的公民信用信息體系。公民信用信息是以集中、統(tǒng)一、規(guī)范的形式反映個(gè)人資信狀況的信息集合，應(yīng)包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是個(gè)人基本信息；二是經(jīng)濟(jì)信用信息，即個(gè)人的交易信息資料；三是個(gè)人的社會信息及特別記錄。公民信用信息體系應(yīng)以個(gè)人統(tǒng)一的信用號碼作為唯一載體，將所有的個(gè)人信息，包括公民戶籍信息、個(gè)人銀行信用信息、保險(xiǎn)理賠信息、證券市場個(gè)人客戶信息、工商稅務(wù)信息、期貨從業(yè)信息、公共生活信息等均納入其中。這樣，小到個(gè)人水、電、氣資料和欠費(fèi)記錄，大到搬遷、犯罪等情況，都能在其中得到詳實(shí)的體現(xiàn)。建立了這樣一個(gè)高度集中的公民信用信息體系，再通過專門的信用報(bào)告機(jī)構(gòu)，聯(lián)合銀行、證券、保險(xiǎn)、稅務(wù)、審計(jì)、法院、公安等部門，就能實(shí)現(xiàn)全社會范圍內(nèi)個(gè)人信息的集中管理和無障礙共享。

二是完善的公民信用相關(guān)制度法規(guī)。對信用信息的收集、提供、使用和管理，需以立法的方式進(jìn)行規(guī)范，以保證公民信用信息的客觀、公正和正確利用。如美國以社會保障號碼（Social Security Number，簡稱SSN）為核心，建立了比較完善的公民信用法律體系，頒布了《公平信用報(bào)告法》、《公平信用機(jī)會法》、《公平信用結(jié)帳法》等十六部法律，將有關(guān)信用信息的收集與加工，以及信用信息產(chǎn)品——“信用報(bào)告”的生產(chǎn)、銷售、使用全過程，都納入到法律規(guī)范。我國亦需制定出臺有關(guān)公民信用制度的法律法規(guī)，如《征信管理法》、《個(gè)人信用信息保護(hù)法》、《個(gè)人破產(chǎn)法》、《數(shù)據(jù)保護(hù)法案》等制度法規(guī)，以確保公民信用信息得到正確、有效使用。同時(shí)，還需要具有完善的配套制度，如個(gè)人破產(chǎn)制度、金融實(shí)名制、社會保障制度、個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等，以使個(gè)人信用情況更趨透明。

三是有效的失信行為懲戒機(jī)制。對失信行為硬約束不足，容易導(dǎo)致失信行為的泛濫，因此，需要有懲戒機(jī)制的強(qiáng)力約束。失信懲戒機(jī)制主要有四類：一是行政性懲戒，主要由政府綜合管理部門或?qū)I(yè)監(jiān)管部門，對失信行為采取記錄、警告、處罰、取消市場準(zhǔn)入、依法追究責(zé)任等行政管理手段，懲罰或制止失信行為。二是市場性懲戒，由金融、商業(yè)和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)對信用記錄不好的企業(yè)和個(gè)人，給予嚴(yán)格限制，并對信用記錄好的企業(yè)和個(gè)人，給予優(yōu)惠和便利。三是社會性懲戒，主要是通過信用信息的廣泛傳播，讓失信者一處失信，處處受制約。四是司法性懲戒，由司法部門依法追究嚴(yán)重失信者的民事或刑事責(zé)任。

公民信用保障號碼制度將具有鮮明的特點(diǎn)：一是使用長久性，每位公民自降生開始都將擁有一個(gè)信用代碼，實(shí)行一人一號，終身不變，終身使用。二是應(yīng)用廣泛性。每個(gè)公民在謀取職業(yè)、開設(shè)銀行賬戶、存款、借貸、消費(fèi)信貸、租房、注冊公司、經(jīng)營企業(yè)和進(jìn)行其它交易活動(dòng)時(shí)，都必需使用這個(gè)代碼，都將與這個(gè)代碼相關(guān)信息發(fā)生關(guān)聯(lián)，應(yīng)用面十分廣泛。三是資源共享性。該代碼融合金融、工商登記、稅收繳納、社保繳費(fèi)、交通違章等信用信息于一體，個(gè)人全面而詳實(shí)的信息資源，能在政務(wù)、商務(wù)、社會、司法等幾大領(lǐng)域各部門之間實(shí)現(xiàn)共享，真正實(shí)現(xiàn)信用信息的化零為整、全面公開、無法隱瞞。四是運(yùn)作系統(tǒng)性。公民信用保障號碼制度依靠聯(lián)合法律、道德、行政、經(jīng)濟(jì)等各方面的力量，吸引全體公民的積極參與，同時(shí)，它協(xié)同完善的法律體系的支持，協(xié)同金融實(shí)名制等配套制度，使個(gè)人不能規(guī)避不良信用紀(jì)錄。

三、公民信用保障號碼制度體系建設(shè)的意義

在社會運(yùn)行日趨快速、人民幸福期待日趨高漲的今天，與時(shí)俱進(jìn)地構(gòu)建公民信用保障號碼相關(guān)制度，建立和完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度體系，推進(jìn)社會誠信建設(shè)，意義十分重大。

首先，它有利于防治社會信用失范現(xiàn)象。失信行為屢有發(fā)生的根本原因，是失信成本和守信收益的非對稱，即對失信懲罰輕，而守信收益少。只有讓不講誠信的人付出高昂代價(jià)，使其詐騙的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益，才能有效遏制不講信用的人不擇手段謀取私利的僥幸心理。公民信用保障號碼相關(guān)制度體系建設(shè)，通過強(qiáng)化信用信息公開和共享，使失信者在全國范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益和日常生活都受到制約，加大其失信的經(jīng)濟(jì)、法律、道德成本，促使失信者在失信行為前三思而行，并在制度安排中給予誠信行為強(qiáng)有力的支撐和激勵(lì)，能夠保障最起碼的社會公平與正義。

其次，它有利于推動(dòng)人民群眾誠信信仰的形成。誠信信仰是指人們對于社會關(guān)系誠實(shí)和守信運(yùn)行目標(biāo)的價(jià)值認(rèn)同、價(jià)值期待與價(jià)值追求。從心理學(xué)角度來看，對誠信行為鼓勵(lì)和推崇的相關(guān)環(huán)境，很大程度上決定著誠信觀念和信仰的養(yǎng)成，而在欺騙行為常常獲益或受到鼓勵(lì)的環(huán)境下，要始終堅(jiān)持誠信則是不易的。通過公民信用保障號碼相關(guān)制度體系建設(shè)，正營造了鼓勵(lì)和推崇誠信的相關(guān)環(huán)境，確保了誠信需要的滿足，久而久之，也就有助于在全社會逐步形成對誠信的信仰。

第三，它有利于從制度源頭上解決腐敗問題。制度方面的缺陷是產(chǎn)生貪污受賄的主要根源。金融機(jī)構(gòu)采用公民信用保障號碼作為賬號字段，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)，使任何人的全部金融財(cái)產(chǎn)都能很方便地通過信用保障號碼檢索到，將有助于將公職人員的收支狀況置于紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)和全社會的監(jiān)控之下，從而堵塞腐敗分子非法所得的金融處理途徑。如果配以家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記制度，腐敗分子鋌而走險(xiǎn)攫取的資財(cái)，將無法納入其個(gè)人財(cái)產(chǎn)，這不但會使其收益無法實(shí)現(xiàn)，還會增大其暴露的可能性，加大腐敗成本。這樣，通過公民信用保障號碼制度的建設(shè)，無疑也就將所有公職人員都納入到了“制度的籠子”中來，編織起了一張讓腐敗難以藏身的大網(wǎng)?？梢?，建立公民信用保障號碼制度，也是深入開展反腐斗爭的必然要求和迫切需要[4]（P141）。

同時(shí)，我們正處在黨和國家全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，處在凝聚力量共筑中國夢的緊要時(shí)期，公民信用保障號碼及其相關(guān)制度體系的建設(shè)，順應(yīng)了黨、國家和人民的期盼，體現(xiàn)了國家發(fā)展的宏觀趨勢，因此還具有十分特殊的意義。

它是黨和國家全面深化改革的重要頂層設(shè)計(jì)。公民信用保障號碼相關(guān)制度，就是這樣關(guān)涉全體公民，關(guān)乎政務(wù)、商務(wù)、社會、司法等幾大領(lǐng)域的具有根本性的改革措施，將極大地推進(jìn)黨、國家、社會事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化。

它是黨和國家增強(qiáng)制度自信的重要成果。中國特色的社會主義制度，涵蓋經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會體制等多個(gè)方面。從宏觀層面來看，守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度，與上述體制都有密切關(guān)聯(lián)。就與經(jīng)濟(jì)體制各項(xiàng)具體制度關(guān)聯(lián)來看，它能在一定程度上促進(jìn)和保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)；能推動(dòng)深化金融體制改革，促進(jìn)市場法規(guī)和監(jiān)管體制的完善。就與政治體制各項(xiàng)具體制度的關(guān)聯(lián)來看，它能推動(dòng)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的行政管理體制的完善，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約。就與文化體制各項(xiàng)具體制度的關(guān)聯(lián)來看，它能有效推進(jìn)社會主義核心價(jià)值體系建設(shè)，進(jìn)一步在全社會營造良好思想道德風(fēng)尚。就與社會體制各項(xiàng)具體制度的關(guān)聯(lián)來看，它又能推動(dòng)形成政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，推動(dòng)形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機(jī)制。因此，建立公民信用保障號碼及其相關(guān)制度體系，正可看作是黨和國家推進(jìn)制度建設(shè)和創(chuàng)新的重要舉措，是增強(qiáng)制度自信的重要成果。

四、扎實(shí)推進(jìn)誠信倫理制度建設(shè)的創(chuàng)新

當(dāng)前，構(gòu)建公民信用保障號碼制度，尤其需要在以下幾方面進(jìn)行深度探索、重點(diǎn)發(fā)力。

一是失信行為的認(rèn)定與記錄標(biāo)準(zhǔn)。一方面，在當(dāng)前社會生活中，對于哪些行為是失信行為，仍然缺乏一個(gè)權(quán)威統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其輕重程度更沒有可操作性的衡量依據(jù)，這使得失信行為在不少領(lǐng)域僅停留在人們的主觀認(rèn)識層面，主觀性和隨意性很大，導(dǎo)致最后不了了之，客觀上縱容了失信行為。另一方面，對于群體性失信行為，比如政府決策失敗、政策執(zhí)行失樣、政府行為失范等，如何有效明晰責(zé)任，從而與公民個(gè)人信用結(jié)合起來，開展記錄，也值得進(jìn)一步思索和探究。此外，失信行為總是在不斷變換手段、花樣翻新，定期對失信行為進(jìn)行評估、認(rèn)定和預(yù)防，也顯得十分必要。

二是失信行為的發(fā)現(xiàn)和真實(shí)舉報(bào)。失信行為在生活中隨處都可能發(fā)生，每個(gè)人都可能因此遭受損害。但從實(shí)際情況來看，遭遇失信行為的人有相當(dāng)一部分都沒有舉報(bào)，這其中既有失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一的原因，也有接受舉報(bào)的部門不明晰、舉報(bào)渠道不暢通等的原因，更有公民個(gè)人打擊失信、維護(hù)誠信的意識淡薄的原因。當(dāng)然，也不乏公民個(gè)人自身受利益等的誘惑和驅(qū)使，行不正之事而陷入欺騙陷阱和詐騙等的情況，造成了財(cái)物等的損失而不能言說，可認(rèn)識是以一種失信掩蓋了另一種失信，從而導(dǎo)致失信行為不能、不易被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處。此外，在舉報(bào)的過程中，也不乏造謠、污蔑以打擊報(bào)復(fù)他人的情況，加大了判斷和甄別的困難。這些，都需要進(jìn)行深入思考、有效應(yīng)對。

三是信息誠信的構(gòu)筑和有效維護(hù)。隨著信息時(shí)代的到來，電話和網(wǎng)絡(luò)等在人們的生活中正發(fā)揮著日益舉足輕重的作用，它們在給人們生活提供便利的同時(shí)，也由于操作、管理和運(yùn)行等的不完善，而成為了不法之徒集聚、寄生之所。大量失信行為正是利用了電話號碼非實(shí)名制、網(wǎng)絡(luò)虛擬化等的不足和漏洞，而有恃無恐地進(jìn)行。不法分子巧妙利用管理運(yùn)行的漏洞，隱匿難尋且可隨時(shí)逃遁，抓捕打擊的難度非常大。正因此，尤其需要推行電話號碼實(shí)名制、網(wǎng)絡(luò)身份注冊實(shí)名制等，并加大對短信、微信等信息發(fā)布者的有效監(jiān)管，使失信行為失去產(chǎn)生和蔓延的土壤，營造出干凈、誠信的信息交往環(huán)境。

綜合而言，公民信用保障號碼制度體系將可促進(jìn)國家政治的穩(wěn)定，完善政府的宏觀調(diào)控，構(gòu)建“守信者褒，失信者懲”的社會信用機(jī)制，增強(qiáng)全社會的誠實(shí)守信，從而產(chǎn)生長遠(yuǎn)的社會效益，應(yīng)該抓緊推進(jìn)和落實(shí)。

[1]陳緒新.信用倫理及其道德哲學(xué)傳統(tǒng)研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2007.

[2]高東.“經(jīng)濟(jì)‘?dāng)⊙Y’——誠信缺失”［N］.聯(lián)合時(shí)報(bào)，1004期.

[3]楊小華.規(guī)范誠信與德性誠信的結(jié)合：現(xiàn)代誠信的合理建構(gòu)[[J].東方論壇，2006（3）.

[4]王明高.科學(xué)制度反腐論［M］.北京：黨建讀物出版社，2010.

謝志遠(yuǎn)，湖南商學(xué)院教師，博士，湖南省廉政建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心成員；王明高，湖南商學(xué)院教授，湖南省廉政建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心首席專家。

國家軟科學(xué)重大委托項(xiàng)目“我國防治腐敗相關(guān)對策研究”（2012GXS3D039）；國家社科基金青年項(xiàng)目“商業(yè)經(jīng)濟(jì)生活與宋明小說創(chuàng)作研究”（15CZW006）