朱曉邈 葛鑒威 冮明映

[摘 要]遼寧省資源枯竭型城市政府治理面臨著經(jīng)濟增長放緩與民生問題加重的雙重考驗，而法治保障建設(shè)可以將良好法治與良好行政相結(jié)合，以有效的促進市場經(jīng)濟發(fā)展，切實改善民生。遼寧省資源枯竭型城市政府應(yīng)該堅持以法治思維保障政府治理現(xiàn)代化建設(shè)、以法治服務(wù)保障市場經(jīng)濟多元化發(fā)展與以法治能動保障民生事業(yè)系統(tǒng)化推進。

[關(guān)鍵詞]遼寧；資源型城市；政府治理；法治保障

[中圖分類號]F293 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）1 — 0071 — 04

遼寧是我國資源型城市分布最密集的省份，隨著資源的枯竭與原有結(jié)構(gòu)性機制性矛盾的凸顯，遼寧省內(nèi)一些資源型城市的接續(xù)發(fā)展面臨較大困難，如何結(jié)合以法治引領(lǐng)和保障發(fā)展，提高政府治理能力成為現(xiàn)階段亟須解決的問題。

1 遼寧資源型城市政府治理面臨的兩大問題

1.1資源衰竭背景下的經(jīng)濟增長困境

據(jù)2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示遼寧礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)濟增加值占全部工業(yè)增加值的25%以上，是全國同期礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)濟增加值比重平均水平的二倍，可見資源型工業(yè)在遼寧經(jīng)濟中所占的重要地位。而遼寧下轄的資源型城市經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局更加單一，多以礦業(yè)資源開采為代表第二產(chǎn)業(yè)及其下游產(chǎn)業(yè)為主體，而第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)均處在附屬地位，這就造成了經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性失調(diào)。

而在經(jīng)過“一礦獨大”式的冒進發(fā)展之后，資源衰竭導(dǎo)致了支柱產(chǎn)業(yè)規(guī)模坍縮，經(jīng)濟增長貢獻率下降，加之現(xiàn)階段省內(nèi)經(jīng)濟受宏觀經(jīng)濟下行影響，資源市場需求觸頂下滑，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩情況越發(fā)明顯。更為重要的是，因資源型城市第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在早期經(jīng)濟建設(shè)規(guī)劃中所處的次要位置和發(fā)展過程中所受的體制性阻礙，當(dāng)前遼寧資源型城市經(jīng)濟增長接續(xù)出現(xiàn)斷崖式脫節(jié)。

據(jù)2015年前三季度國內(nèi)經(jīng)濟生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，遼寧僅以2.7%的經(jīng)濟增速在31個省市自治區(qū)排名中墊底，李克強總理近期在東北三省經(jīng)濟工作會議上指出：應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力，擺脫經(jīng)濟增長困境是當(dāng)前各級政府治理工作的重點。

1.2城市轉(zhuǎn)型困境下的民生改善難題

資源型城市在其所依托的優(yōu)勢資源消耗殆盡之時，必將經(jīng)歷帶有陣痛的轉(zhuǎn)型過程。早期粗放式的資源開采對于人工的大量需要，造成了當(dāng)前資源衰竭情況下，工礦停產(chǎn)空轉(zhuǎn)與大批量裁員，其下游企業(yè)職工也由于訂單減少而導(dǎo)致的關(guān)聯(lián)性失業(yè)，就業(yè)機會的減少進一步導(dǎo)致新增勞動力就業(yè)難度的加大。職工下崗的惡性循環(huán)，成為當(dāng)前阻礙民生改善的首要難題。

礦區(qū)職工普遍受教育程度較低，職業(yè)技能比較單一，缺乏再就業(yè)的優(yōu)勢條件。一般而言，下崗就意味著今后很長一段時間的失業(yè)。既沒有經(jīng)濟來源，又缺少有效的社會保障，居民生活困難加劇了社會矛盾激化，群體性事件在資源型城市發(fā)生幾率居高不下。如何在經(jīng)濟下行背景下，調(diào)動和利用有限的政府資源解決民生問題，使人民群眾滿意是對政府治理能力的一次考驗。

2 政府治理法治保障的重要意義

法治保障，其具象概念即為在立法、執(zhí)法、司法、守法等法的運行過程中，依照法的制度要求和機制設(shè)計進行社會結(jié)構(gòu)、功能、關(guān)系的調(diào)整、規(guī)制與維護。而其本質(zhì)內(nèi)涵則是依照法律至上的原則精神和價值取向，結(jié)合具體的規(guī)則機制，實現(xiàn)社會治理多維并舉的良性發(fā)展，監(jiān)督和限制權(quán)力的恣意行使，維護和保障權(quán)利的合理運行。

法治保障建設(shè)是承接黨和國家全面建成小康社會與全面深化改革頂層制度設(shè)計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是依法治國重大方略在社會運行與管理過程中居于核心地位的直觀表現(xiàn)，是將良好法治與良好行政相結(jié)合的有益嘗試，是強化政府合理合法治理與權(quán)威高效運行相統(tǒng)一的制度基礎(chǔ)。

2.1以法治保障建設(shè)促振興

社會主義市場經(jīng)濟即為法治經(jīng)濟，其以法治保障建設(shè)消除經(jīng)濟運行過程中制度性結(jié)構(gòu)性阻礙，釋放市場經(jīng)濟內(nèi)生動力和自我調(diào)節(jié)功能，以理性法治消除以往政府治理過程中人治與惡法的消極影響，理順政府宏觀監(jiān)管與市場規(guī)律自我調(diào)節(jié)的關(guān)系，將市場機制交還生產(chǎn)服務(wù)提供者與消費者，為市場選擇提供契機與空間，以充分的市場競爭刺激社會資源的有效分配和利用，是法治保障經(jīng)濟發(fā)展功能的直觀體現(xiàn)。

另外，誠實信用既是法治的應(yīng)有之義，也是市場經(jīng)濟提高資源配置效率、降低交易成本的重要保證。規(guī)范的市場競爭就離不開規(guī)范的法治保障，因而社會主義市場經(jīng)濟良性發(fā)展需要對于信用的信仰與維護，以法治維護市場主體的合法利益，以法治保障合同關(guān)系的良好履行，以法治消弭失信違約的消極影響是促進經(jīng)濟振興的必然選擇。

2.2以法治保障建設(shè)保民生

民生建設(shè)是政府治理的出發(fā)點和落腳點。我們必須認(rèn)識到民生建設(shè)要依靠經(jīng)濟提振，但僅僅關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展不能真正全面有效的改善民生。切實保障民生一方面要關(guān)注和維護人民群眾的根本利益，以法治的公平正義來定分止?fàn)?，調(diào)解社會關(guān)系的利益糾紛與沖突，以法治的能動時效來體察民意，提供良好的社會服務(wù)與民生發(fā)展保障。

另一方面要以法治保障建設(shè)規(guī)范政府行為，使政府權(quán)力運行置于人民群眾的監(jiān)管之中。通過法律設(shè)定的形式聯(lián)動人民群眾參與到政府治理的過程中來，可以從根本上杜絕政府治理過程中出現(xiàn)的權(quán)責(zé)不清、瀆職失職與權(quán)力濫用這三個最根本、最直接與最現(xiàn)實的問題。

3 遼寧資源型城市政府治理法治保障的若干建議

遼寧資源型城市肩負(fù)著東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的重任，同時自身又面臨著改革與轉(zhuǎn)型的巨大壓力和挑戰(zhàn)，如何充分發(fā)揮政府治理職能，提高政府治理水平為資源型城市進一步發(fā)展掃除制度性與體制性阻礙，鞏固和擴大區(qū)域振興發(fā)展成果，構(gòu)建更為和諧的居民生活環(huán)境成為當(dāng)前必須思考和解決的重大問題。

法治作為善治的基礎(chǔ)，必須時刻滲入到政府治理的每一個階段和環(huán)節(jié)，以法治保障政府決策的科學(xué)合理，以法治保障政府行為的高效便民，以法治保障人民群眾的利益不受侵害，發(fā)揮法治保障工作主動性、針對性和實效性深化遼寧資源型城市經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，堅持以法治思維保障政府治理現(xiàn)代化建設(shè)、以法治服務(wù)保障市場經(jīng)濟多元化發(fā)展與以法治能動保障民生事業(yè)系統(tǒng)化推進是切實維護資源型城市政治經(jīng)濟社會發(fā)展大局的重大舉措。

3.1以法治思維保障政府治理現(xiàn)代化建設(shè)

目前，為了全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)，遼寧省內(nèi)正在推行政府治理創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，能否在政府治理觀念上體現(xiàn)法治精神內(nèi)涵與能否在政府治理實踐上運用法治技術(shù)理性是確保政府治理現(xiàn)代化改革深入發(fā)展的關(guān)鍵。

從政府運行微觀層面看，每一名國家工作人員在履行政府管理與服務(wù)職責(zé)過程中，都應(yīng)該牢固樹立以法治標(biāo)準(zhǔn)進行評判，以法律至上進行權(quán)衡的工作理念，從而在政府治理的每一環(huán)節(jié)、每一領(lǐng)域體現(xiàn)公平正義理念以回應(yīng)人民群眾對于公平正義的希求。從宏觀層面上，政府機構(gòu)的設(shè)置和運行必須遵照法治技術(shù)理性的要求。政府治理實踐需要滿足權(quán)力劃分清楚、責(zé)任分配明確與權(quán)力運行規(guī)范三項剛性要求。因而強化法治思維與意識，提高法治素養(yǎng)與能力，是保障政府治理現(xiàn)代化，更好服務(wù)經(jīng)濟改革與民生建設(shè)的基礎(chǔ)。

3.2以法治服務(wù)保障市場經(jīng)濟多元化發(fā)展

想要提振遼寧資源型城市經(jīng)濟，就不能只從一個產(chǎn)業(yè)著眼或只從一項措施著手，多元化的市場經(jīng)濟發(fā)展要通過法治保障的服務(wù)職能實現(xiàn)。法治服務(wù)要同時著力于穩(wěn)定經(jīng)濟增長和促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型兩大基本任務(wù)。

各級機關(guān)以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃痉ǔ绦?，處理好資源型企業(yè)重組類案件與破產(chǎn)案件，引導(dǎo)好經(jīng)營不善與產(chǎn)能低下污染嚴(yán)重企業(yè)有序退出，同時進一步明晰和完善產(chǎn)權(quán)制度與信用制度，促進資本市場活力，提高資本流通效率。此外要注重對于中小微企業(yè)的政策傾斜與扶植，要在保證公平正義的基礎(chǔ)上，對新興企業(yè)做到加大訴訟費置緩減力度與提升審理效率，降低企業(yè)訴訟的費用支出和時間成本，保障企業(yè)接續(xù)發(fā)展。

想要實現(xiàn)遼寧資源型城市經(jīng)濟再發(fā)展，就離不開創(chuàng)新驅(qū)動這一重大戰(zhàn)略。要通過司法部門與知識產(chǎn)權(quán)管理部門合作建立知識產(chǎn)權(quán)民商事糾紛司法審判與行政調(diào)處銜接機制，提高知識產(chǎn)權(quán)保護效率，通過完善司法部門與企業(yè)主體對接式法律服務(wù)，設(shè)立風(fēng)險預(yù)警與快速維權(quán)機制，依法保護好企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

3.3以法治能動保障民生事業(yè)系統(tǒng)化推進

民生建設(shè)是事關(guān)遼寧省政府治理工作全局的一項重大任務(wù)，民生建設(shè)落實的怎么樣也是政府治理法治保障工作質(zhì)量的試金石。當(dāng)前遼寧省各級政府都在將民生工作的各個方面納入到法治軌道上來，力求以主動司法促進社會和諧穩(wěn)定，以陽光司法彰顯社會公平正義，以實效司法維護群眾切身利益。

有效的司法調(diào)解和救濟可以在很大程度上避免資源型城市群體性事件的發(fā)生，如何及時有效的聽取民生意見與強化溝通協(xié)調(diào)，如何保證人民群眾對生活改善有明確的預(yù)見都可以從推進多元化糾紛解決機制改革中尋求解決途徑。建立以維護社會和諧穩(wěn)定為目的的主動司法運作機制，以社會廣泛參與為契機法治保障制度設(shè)計是充分提升司法資源效能為廣大人民群眾謀福祉的有效途徑，是提高資源型城市政府治理能力的最佳設(shè)計。

社會公平正義要以可感可知的形式實現(xiàn)，以法治要求規(guī)范政府行為是提高政府治理公信力、限制權(quán)力濫用與強化責(zé)任制度的重要手段。想要從根本上改善民生，就要加快轉(zhuǎn)變政府職能，將人民群眾吸納到政府治理行為主體之中，讓人民群眾積極主動的參與到社會管理中來。因而通過法治建設(shè)保障行政權(quán)力運行能夠置于人民群眾的監(jiān)督管理之下，是提高政府治理質(zhì)量與效率、維護人民群眾根本利益、提升治理認(rèn)同感以促進民生事業(yè)系統(tǒng)推進的基礎(chǔ)性工程。

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕