趙　翔

貴陽學(xué)院社會管理學(xué)院，貴州　貴陽　550005

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貴州生態(tài)文明行政執(zhí)法：亮點、難點與重點*

趙翔

貴陽學(xué)院社會管理學(xué)院，貴州貴陽550005

摘要：生態(tài)文明行政執(zhí)法的完善，既離不開中央層面的“頂層設(shè)計”與總體性制度供給，更需要地方層面的積極探索。貴州生態(tài)文明行政執(zhí)法既有從點執(zhí)法到面執(zhí)法、從松執(zhí)法到嚴(yán)執(zhí)法、從單一執(zhí)法到聯(lián)合執(zhí)法與公眾參與等亮點，又存在行政執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不文明和不透明等難點，亟需把握健全執(zhí)法體制、強(qiáng)化執(zhí)法能力、規(guī)范執(zhí)法行為和完善執(zhí)法監(jiān)督等重點。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；行政執(zhí)法；貴州經(jīng)驗

十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出，“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施”，全面推進(jìn)依法治國必須保障法律正確實施與嚴(yán)格執(zhí)法。在我國，行政機(jī)關(guān)是法律實施不可或缺的重要主體，“大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)的執(zhí)法工作都是由行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)的”。進(jìn)言之，在十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)融入“五位一體”總體布局、《環(huán)境保護(hù)法》修訂案將生態(tài)文明建設(shè)納入立法目的、中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》等背景下，社會主義法治體系的完善必須體現(xiàn)生態(tài)文明的價值訴求，重視生態(tài)文明行政執(zhí)法的運(yùn)行效果。理論與實踐充分證明，生態(tài)文明行政執(zhí)法的完善，既離不開中央層面的“頂層設(shè)計”與總體性制度供給，更需要地方層面的積極探索。作為全國首批生態(tài)文明先行示范區(qū)之一，貴州生態(tài)文明行政執(zhí)法的亮點、難點和重點值得推介、歸納與總結(jié)。

一、貴州生態(tài)文明行政執(zhí)法要突出亮點

良好生態(tài)是貴州的優(yōu)勢和品牌，貴州依靠先天優(yōu)勢和后天探索堅守發(fā)展和生態(tài)兩條底線，推進(jìn)了全國生態(tài)文明先行示范區(qū)和生態(tài)文明法治建設(shè)。不可置否，貴州在生態(tài)文明立法和司法方面成績斐然，一方面制定了《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》等生態(tài)文明建設(shè)的法規(guī)近八十件，這些地方性立法以貴州實際問題為導(dǎo)向，既注重對上位法的補(bǔ)充細(xì)化，又強(qiáng)調(diào)先行先試，彰顯了貴州特色；另一方面，繼率先成立環(huán)保審判庭與環(huán)保法庭以來，貴州三級法院形成了“145”生態(tài)環(huán)保案件的集中審判格局，并有效探索了環(huán)境公益訴訟、專家證言、第三方監(jiān)督和環(huán)保能動司法等制度機(jī)制，為貴州生態(tài)文明建設(shè)提供了司法保障。就貴州生態(tài)文明行政執(zhí)法的亮點而言，因相關(guān)宣傳不足而略有缺憾。

不可否定，貴州在生態(tài)文明行政執(zhí)法方面，探索了貴陽生態(tài)文明建設(shè)委員會等行政執(zhí)法體制改革，以“六個一律”環(huán)?！袄麆Α眻?zhí)法專項行動加大環(huán)境違法的懲治力度，開展了聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制建設(shè)，通過政府購買環(huán)保服務(wù)，推行第三方治理，有效運(yùn)用信息公開、信用約束等手段和現(xiàn)代化大數(shù)據(jù)技術(shù)，推動了生態(tài)文明行政執(zhí)法部門從過度依靠行政手段向綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段轉(zhuǎn)變，降低了執(zhí)法監(jiān)管成本，提高了環(huán)保監(jiān)管效能。這種從點執(zhí)法到面執(zhí)法、從松執(zhí)法到嚴(yán)執(zhí)法、從單一執(zhí)法到聯(lián)合執(zhí)法與公眾參與等執(zhí)法制度的“貴州經(jīng)驗”，順應(yīng)了生態(tài)文明行政執(zhí)法的發(fā)展趨勢。

二、貴州生態(tài)文明行政執(zhí)法要解決難點

十八屆四中全會《決定》梳理了當(dāng)前行政執(zhí)法中“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出”等與法治建設(shè)不適應(yīng)、不符合的難點問題。申言之，生態(tài)文明行政執(zhí)法難是制約區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)中的短板，實踐中環(huán)境執(zhí)法往往被喻為“紙老虎”而遭詬病。同理，貴州生態(tài)文明行政執(zhí)法存在與生態(tài)法治建設(shè)不適應(yīng)、不符合的難點問題也在所難免。

第一，行政執(zhí)法不規(guī)范?！澳戏接兴晕郏狈接泻咏愿伞敝f，雖然夸大其詞，卻較真實地反映了我國水生態(tài)問題的現(xiàn)狀。眾所周知，貴州最大的生態(tài)問題就是水污染問題。環(huán)境監(jiān)測方面，當(dāng)前環(huán)保與水利等部門分別對水環(huán)境質(zhì)量和水資源質(zhì)量開展監(jiān)測，因缺乏必要的協(xié)調(diào)，往往各自發(fā)布數(shù)據(jù)有別的監(jiān)測公報而存在監(jiān)測執(zhí)法的不規(guī)范。環(huán)境監(jiān)管方面，就未報批環(huán)境影響評價文件擅自開工建設(shè)的環(huán)境違法行為而言，因《環(huán)境影響評價法》、《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》與新《環(huán)境保護(hù)法》、《貴州省環(huán)境保護(hù)條例》的規(guī)定存在沖突，使某些地區(qū)的環(huán)保和公安等執(zhí)法部門的聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制不足，而存在監(jiān)管執(zhí)法的不規(guī)范。

第二，行政執(zhí)法不嚴(yán)格。貧困落后與生態(tài)脆弱是制約貴州可持續(xù)發(fā)展的短板，“牢牢守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線”是貴州正確發(fā)展的科學(xué)抉擇。然而，現(xiàn)實中有些地方政府的這種行政能力有待加強(qiáng)。黔西南州某新區(qū)管委會向區(qū)環(huán)保部門下達(dá)了十個千萬元以上項目的招商引資任務(wù)，違反了監(jiān)察部與原國家環(huán)?？偩株P(guān)于“禁止對環(huán)保部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)下達(dá)招商引資任務(wù)和指標(biāo)”的規(guī)定，致使地方政府遭遇發(fā)展與生態(tài)兩難。因生態(tài)文明行政執(zhí)法面廣且內(nèi)容繁雜，加之執(zhí)法機(jī)構(gòu)受設(shè)備、人力、財力等因素所限，往往難以做到“全覆蓋”、“零容忍”，而存在監(jiān)管責(zé)任不到位，執(zhí)法力度不嚴(yán)格等難點問題。

第三，行政執(zhí)法不文明。行政文明執(zhí)法，要求行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為應(yīng)當(dāng)文明、適當(dāng)，需要轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法主體與行政相對人的火水關(guān)系為魚水關(guān)系，構(gòu)建和諧執(zhí)法的工作氛圍。然而現(xiàn)實中往往事與愿違，如某地城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在拆除旅游景點河道內(nèi)燒烤棚等違法建筑時，因執(zhí)法的人性化和文明理性不足，造成了個別相對人以命相搏；再如某些執(zhí)法部門在運(yùn)動式執(zhí)法中搞突然襲擊，不事先通知企業(yè)，就隨時拉閘斷電、停水，造成生產(chǎn)設(shè)備損害，混淆了生態(tài)文明嚴(yán)格執(zhí)法與文明執(zhí)法的界限。

第四，行政執(zhí)法不透明。貴州地處喀斯特地貌，其地表水和地下水相互連通，城市垃圾填埋處理不當(dāng)，極易引發(fā)水污染問題。實踐中，因貴州城市垃圾填埋處理遭遇瓶頸，而先進(jìn)的垃圾焚燒發(fā)電處理卻起步艱難、推進(jìn)緩慢，其阻力主要來自于公眾的疑慮與反對，根源在于執(zhí)法部門忽視信息公開與公眾參與等透明執(zhí)法建設(shè)。此外，行政執(zhí)法不透明還表現(xiàn)為，某些地區(qū)從環(huán)評報告到企業(yè)環(huán)評驗收，從企業(yè)的排污量統(tǒng)計到環(huán)保部門的行政罰款，往往存在執(zhí)法造假的漏洞，并尤以基層執(zhí)法為甚。

三、貴州生態(tài)文明行政執(zhí)法要抓住重點

貴州地處喀斯特地貌，其地表水和地下水相通，加之城市垃圾填埋、農(nóng)村面源污染等原因，是導(dǎo)致其水資源短缺、水環(huán)境污染和水生態(tài)破壞等“水問題”的主要根源。所以，從行政執(zhí)法內(nèi)容的輕重緩急來看，貴州生態(tài)文明行政執(zhí)法應(yīng)重點關(guān)注水生態(tài)文明的行政執(zhí)法。

從行政執(zhí)法策略看，貴州生態(tài)文明行政執(zhí)法存在不規(guī)范、不嚴(yán)格、不文明和不透明等難點，實質(zhì)上事關(guān)其行政執(zhí)法體制、行政執(zhí)法能力、行政執(zhí)法行為和行政權(quán)力監(jiān)督有待完善等深層次問題，據(jù)此相關(guān)對策應(yīng)有所側(cè)重。

第一，規(guī)范執(zhí)法，健全行政執(zhí)法體制。以十八屆五中全會精神為指導(dǎo)，以《環(huán)境保護(hù)法》修訂案、《貴州生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》和《國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案(試行)》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件的實施為契機(jī)，完善貴州生態(tài)文明行政執(zhí)法體制的頂層設(shè)計，重點規(guī)范水生態(tài)監(jiān)測執(zhí)法與生態(tài)監(jiān)管執(zhí)法等權(quán)責(zé)配置的交叉、重疊和疏漏問題，逐步破解其權(quán)責(zé)不清、體制不順和法制不健全等執(zhí)法癥結(jié)。

第二，嚴(yán)格執(zhí)法，強(qiáng)化行政執(zhí)法能力。以前述頂層設(shè)計為基礎(chǔ)，深入落實法律法規(guī)對地方政府及其負(fù)責(zé)人的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，提升地方政府行政執(zhí)法能力，建立“定責(zé)、履責(zé)、問責(zé)”的網(wǎng)格化責(zé)任管理體系，逐步實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管全覆蓋，營造嚴(yán)格執(zhí)法的法治環(huán)境。同時完善生態(tài)文明行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其編制人員的性質(zhì)和執(zhí)法身份，增加設(shè)備投入和技術(shù)投入，完善行政執(zhí)法資源，夯實生態(tài)文明行政執(zhí)法能力建設(shè)。

第三，文明執(zhí)法，規(guī)范行政執(zhí)法行為。以制定《貴州生態(tài)文明行政執(zhí)法行為規(guī)范》為契機(jī)，嚴(yán)格要求執(zhí)法人員遵紀(jì)守法、以身作則，樹立良好的職業(yè)形象，使廣大執(zhí)法人員在潛移默化中養(yǎng)成文明執(zhí)法的良好習(xí)慣和高度自覺。以遵循告知、證據(jù)、說明、陳述、聽證等行政程序要求，厘清嚴(yán)格執(zhí)法與文明執(zhí)法的界限，推動理性、文明執(zhí)法。

第四，透明執(zhí)法，完善行政執(zhí)法權(quán)力監(jiān)督。有效整合行政執(zhí)法的信息資源，在確保信息安全的前提下，有效預(yù)防虛假執(zhí)法等腐敗現(xiàn)象發(fā)生。最大限度地實現(xiàn)生態(tài)文明行政執(zhí)法全過程的公眾參與和陽光辦案，接受公眾監(jiān)督，依法保障行政相對人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。同時還應(yīng)健全生態(tài)文明行政執(zhí)法的黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和媒體監(jiān)督等渠道，按照依法、科學(xué)、有效、統(tǒng)一原則，引導(dǎo)執(zhí)法人員自覺履行法定職責(zé)，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，逐步實現(xiàn)權(quán)力制約與權(quán)力保障相統(tǒng)一。

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中圖分類號：F326.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)15-0038-02

作者簡介：趙翔(1973-)，男，布依族，貴州黎平人，貴陽學(xué)院社會管理學(xué)院副教授，中南財經(jīng)政法大學(xué)環(huán)境法博士研究生，貴陽市律師協(xié)會生態(tài)文明專委會副主任，研究方向：環(huán)境法、行政法。

*貴州省教育廳2016年度廳高校人文社科研究項目“貴州水生態(tài)文明行政執(zhí)法研究”階段性成果；主持人：趙翔。