許文盛，張平倉，童曉霞，任　亮，任斐鵬

（水利部長江水利委員會長江科學(xué)院，430010，武漢）

新形勢下關(guān)于長江采砂管理的思考

許文盛，張平倉，童曉霞，任亮，任斐鵬

（水利部長江水利委員會長江科學(xué)院，430010，武漢）

采砂管理一直是長江流域管理工作的一項重要內(nèi)容。通過對現(xiàn)有研究成果的分析與總結(jié)，在歸納長江河道采砂管理已取得的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，分析了長江河道采砂現(xiàn)狀，指出目前采砂管理中存在的問題，并針對現(xiàn)存問題，結(jié)合長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展需求，提出了在新形勢下進(jìn)一步加強(qiáng)長江河道采砂管理的相關(guān)建議。

長江采砂管理；新形勢；現(xiàn)狀問題

長江挾帶的砂石料是支撐沿江兩岸經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，但不合理的采砂也會給長江河勢、防洪、通航等帶來嚴(yán)重威脅，因此采砂管理成為長江流域管理工作的一項重要內(nèi)容。長江采砂管理具有復(fù)雜性，其有關(guān)研究已取得階段性成果，并從多個角度針對以往長江采砂管理中存在的問題提出了一些政策建議。2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，打造中國經(jīng)濟(jì)新支撐帶”。防洪安全、河勢穩(wěn)定、通航安全、生態(tài)安全等是打造黃金水道的關(guān)鍵，但由于多種因素的影響，長江不合理采砂情勢依然嚴(yán)峻。因此，如何在新形勢下進(jìn)一步加強(qiáng)長江采砂管理，促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，是亟待解決的一項重要任務(wù)。

一、長江采砂管理已取得的成果

1.建立了長江采砂管理法規(guī)體系

法律法規(guī)建設(shè)是規(guī)范長江采砂管理的依據(jù)。2002年1月，《長江河道采砂管理條例》頒布實施；2003年6月，水利部頒布《長江河道采砂管理條例實施辦法》；2003年10月和12月，水利部聯(lián)合國家發(fā)改委、財政部頒布了《長江河道砂石資源費征收使用管理辦法》和《長江河道砂石資源費征收標(biāo)準(zhǔn)》。隨后，《長江河道采砂管理條例實施辦法》和《長江河道砂石資源費征收使用管理辦法》分別在江蘇、安徽、江西、湖北、重慶等?。ㄖ陛犑校┫嗬^出臺。2015年，《中華人民共和國航道法》頒布實施，對河道內(nèi)采砂進(jìn)行了規(guī)定。此外，水利部長江水利委員會和沿江四省水行政主管部門還制定了采砂許可管理辦法和可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)督管理辦法。這一系列規(guī)章制度的確立實施，為長江河道采砂進(jìn)行法治化管理，形成依法行政、遵章辦事的局面奠定了制度基礎(chǔ)。

2.理順了長江河道采砂管理機(jī)制

理順機(jī)制是實現(xiàn)長江河道采砂管理政令暢通的關(guān)鍵。《長江河道采砂管理條例》建立了統(tǒng)一管理與分級、分河段、分部門管理相結(jié)合的采砂管理機(jī)制，明確了各相關(guān)部門和政府在采砂管理中的職責(zé)，其中長江河道采砂管理的主體是水利部長江水利委員會和沿江各級水行政主管部門，分級管理由地方行政首長負(fù)責(zé)。除水行政主管部門外，《長江河道采砂管理條例》也對航道、海事、公安等相關(guān)部門的管理職責(zé)進(jìn)行了明確。2009年4月，水利部與交通運輸部簽訂了《加強(qiáng)長江河道采砂管理合作備忘錄》，建立起兩部合作機(jī)制；2011年2月，召開長江河道采砂管理工作會議，推進(jìn)兩部合作機(jī)制向縱深發(fā)展；2015年3月，兩部聯(lián)合印發(fā)《長江河道采砂管理合作機(jī)制2015年度工作要點》，強(qiáng)調(diào)推動建立水利部、交通運輸部、國土資源部全國河道采砂管理合作機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管，維護(hù)長江河勢穩(wěn)定，保障防洪和通航安全。經(jīng)過10余年的探索，長江河道采砂管理逐漸建立了水利、交通、公安、海事等多部門各司其職、相互協(xié)作的運行機(jī)制。

3.編制了長江河道采砂相關(guān)規(guī)劃

實施統(tǒng)一規(guī)劃是長江河道采砂管理的基本制度。2003年水利部長江水利委員會聯(lián)合沿江有關(guān)省（直轄市）水行政主管部門開始了長江河道采砂相關(guān)規(guī)劃的編制工作，先后編制了《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃報告》《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃應(yīng)急報告》《長江上游干流宜賓以下河道采砂規(guī)劃報告》。2008年7月，《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》由水利部發(fā)布實施，自此長江采砂規(guī)劃的經(jīng)驗開始走向全國。2011年10月，《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃（2011—2015年）》由水利部批復(fù)實施；2015年7月，水利部批復(fù)了《長江上游干流宜賓以下河道采砂規(guī)劃（2015—2019年）》。目前，《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃（2016—2020年）》正在編制中。一系列規(guī)劃的編制和實施，為長江采砂的科學(xué)規(guī)范管理提供了有力的技術(shù)支撐，也標(biāo)志著長江河道采砂管理步入了一個新的階段。

4.提升了長江河道采砂管理能力

能力建設(shè)是順利推進(jìn)長江采砂管理的措施保障。長江河道采砂管理能力建設(shè)始于2002年。2002年上半年，水利部長江水利委員會成立了全國第一個專職管理長江河道采砂的機(jī)構(gòu)；同年1月，湖北黃岡市成立了第一個專門的地市級采砂管理機(jī)構(gòu)和專職執(zhí)法隊伍；同年年底，江蘇南京市建成了第一個專門的采砂管理執(zhí)法基地；2003年7月，安徽蕪湖市掛牌成立了第一個省級長江河道采砂管理局，江西瑞昌市成立了第一個縣級河道采砂管理局；2003年8月，水利部長江水利委員會組建了第一支省際重點河段采砂執(zhí)法隊伍；同年年底，第一個水務(wù)派出所在安徽蕪湖市掛牌成立。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前沿江主要?。ㄖ陛犑校┯嘘P(guān)采砂管理的機(jī)構(gòu)有150余個，人數(shù)達(dá)2 000余人，建立執(zhí)法基地20多個，配備水政監(jiān)察船（艇）50余艘，執(zhí)法車輛70余輛，夜視儀、照相攝像等取證設(shè)備120余部，部分河段還安裝了GPS、地面雷達(dá)或遠(yuǎn)程實時監(jiān)控設(shè)備，這些為履行長江采砂管理職責(zé)打下了一定的基礎(chǔ)。2013年8月，水利部長江水利委員會首次引入無人機(jī)技術(shù)，對非法采砂開展“天眼”監(jiān)控，使得長江河道采砂管理在監(jiān)控技術(shù)上邁上了新的臺階。

二、長江河道采砂現(xiàn)狀及管理中存在的主要問題

1.長江河道采砂現(xiàn)狀

經(jīng)過10余年的嚴(yán)格管理，長江非法采砂得到了一定程度的遏制，但由于受長江沿岸經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對砂石料的巨大需求、采砂能力嚴(yán)重過剩以及暴利驅(qū)使等多種因素的影響，目前長江河道非法采砂這一頑疾并未根除，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（1）干流采砂由“陣地戰(zhàn)”轉(zhuǎn)為“游擊戰(zhàn)”

目前長江干流大規(guī)模采砂的“陣地戰(zhàn)”得到一定程度的遏制，但小規(guī)模的“游擊戰(zhàn)”仍十分猖獗。一是采砂船只由大船改小船。以往江面上經(jīng)?？梢妿в写T大吸砂管泵的“吸砂王”，目前此類采砂船在干流上已難覓蹤跡，基本上都改為采砂能力較小的小型采砂船。二是采砂由原來的“單兵作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)向“協(xié)同作戰(zhàn)”。由于采砂作業(yè)船只變小，裝滿同樣一艘運砂船需要的時間延長，但長時間連續(xù)采砂作業(yè)易被執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)，因此減少采砂作業(yè)時間的“協(xié)同作戰(zhàn)”成為當(dāng)前干流盜采的主要方式。三是盜采時間大多為夜間和雨、霧等惡劣天氣，加大了執(zhí)法難度。

（2）采砂地點由干流轉(zhuǎn)向干、支流及通江湖泊區(qū)域

一是干流盜采依然猖獗。根據(jù)相關(guān)研究結(jié)果，三峽蓄水后，水庫下游河道受沖刷，河床粒徑粗化，多條河段尤其是荊江河段砂石資源較適宜于建筑材料需求，且成本較低，因此盜采仍十分嚴(yán)重。二是支流和通江湖泊采砂加劇。一方面，砂石料市場需求持續(xù)增加；另一方面，干流打擊采砂力度加大，因此干流河道采砂已不能滿足市場需求，支流和通江湖泊盜采加劇。有調(diào)查研究表明，目前與長江連通的鄱陽湖已成為長江砂石開挖的“重災(zāi)區(qū)”，鄱陽湖采砂船的數(shù)量一度高達(dá)450艘，一年的采砂量達(dá)到鄱陽湖20年沉砂量的總和。

（3）盜采者反偵察意識和能力增強(qiáng)

一是非法采砂者平時雇人在長江沿線暗處放風(fēng)，對執(zhí)法公務(wù)船只、車輛，甚至執(zhí)法人員私家車輛進(jìn)行密切監(jiān)視，一有風(fēng)吹草動，立刻報停相關(guān)作業(yè)，然后再利用巡查空當(dāng)趁機(jī)偷采。二是采砂者之間通過幕后操控集團(tuán)保持消息互通，應(yīng)對相關(guān)部門的打擊行動。三是許多采砂者熟悉《長江河道采砂管理條例》《中華人民共和國航道法》等相關(guān)內(nèi)容，反駁法律意識較強(qiáng)。四是采砂或運砂時經(jīng)常以黑布蓋住船艙，對非法采砂進(jìn)行掩護(hù)。五是砂場老板警惕性高，陌生人難以靠近，調(diào)查取證難。

（4）與地方黑惡勢力甚至部門利益掛鉤

砂石料市場需求旺盛，利潤高并已形成產(chǎn)業(yè)鏈，很多由幕后集團(tuán)操控。一是部分采砂者與當(dāng)?shù)厣鞍浴⒑谏鐣喙唇Y(jié)。據(jù)統(tǒng)計，2002—2011年，沿江八?。ㄖ陛犑校┮寻l(fā)生近90起暴力抗法事件。二是部分采砂業(yè)與當(dāng)?shù)夭块T利益掛鉤，成為一些地方財政收入的主要來源，受到地方保護(hù)，個別地區(qū)甚至拍賣各自的砂石資源開采權(quán)。

2.管理中存在的主要問題

（1）違法成本低

據(jù)估算，一艘1650型雙泵采砂船1晚（按8 h計）非法所得可達(dá)20萬元，1年只要有1/4的時間從事采砂，其非法所得可達(dá)1 600萬元之巨，而采砂船的造價僅為850萬元。根據(jù)《長江河道采砂管理條例》，未辦理河道采砂許可，擅自在長江采砂的，沒收違法所得和非法采砂機(jī)具，并處10萬元以上30萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，扣押或者沒收非法采砂船舶。可見，與采砂暴利相比，違法成本幾乎可以忽略不計，許多非法采砂者不惜鋌而走險。

（2）部分地方首長行政負(fù)責(zé)制尚未完全落實

盡管《長江河道采砂管理條例》對采砂管理機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定，明確了地方行政首長在采砂管理中的具體職責(zé)，但由于部分地方對采砂管理工作重要性認(rèn)識不到位，或為了局部利益，在管理上對非法采砂實行默許和縱容，行政負(fù)責(zé)工作松懈，部門之間協(xié)調(diào)難度大，在態(tài)度上盲目樂觀或等待觀望，甚至個別地方的保護(hù)主義還成了非法采砂的保護(hù)傘，造成責(zé)任追究制度不落實或落實不到位，采砂管理效果大打折扣。

（3）與采砂規(guī)劃相配套的政策尚未完全落地

一是有些地方還未制定可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管辦法和采砂規(guī)劃實施方案；二是有些地方對可采區(qū)的可行性論證還不夠充分；三是部分可采區(qū)采砂權(quán)違背市場規(guī)律，拍賣出天價，給采砂監(jiān)管帶來巨大壓力；四是部分可采區(qū)的現(xiàn)場監(jiān)管較為松懈，甚至存在“一拍了之”的問題。這些問題的解決都需要完善的配套政策。

（4）對采運船只的管理較為薄弱

現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定可操作性不強(qiáng)，即使在可采期內(nèi)，對未取得許可的采砂船只也缺乏相應(yīng)的法規(guī)依據(jù)，當(dāng)前對小型采砂船只的管理缺乏行之有效的辦法。這種情況導(dǎo)致長江中下游采砂能力嚴(yán)重過剩，并呈現(xiàn)增加趨勢，且單船采砂能力也不斷提高。據(jù)保守估計，長江中下游現(xiàn)有采砂能力已達(dá)數(shù)十億噸，遠(yuǎn)大于該江段的年規(guī)劃采砂總量，不僅造成資源的嚴(yán)重浪費，而且給長江河道采砂管理帶來巨大壓力。

（5）采砂管理能力尚不能適應(yīng)管理工作的要求

一是人員編制尚未完全落實到位，采用臨聘方式與河道采砂管理責(zé)任大、任務(wù)重、風(fēng)險高的要求不相稱；二是執(zhí)法裝備尚不完備，一方面便裝執(zhí)法登船難度大，另一方面暴力抗法頻繁發(fā)生，給執(zhí)法者人身安全造成威脅；三是經(jīng)費預(yù)算尚未完全落實，一些基層采砂管理經(jīng)費尚未納入同級財政預(yù)算，造成部分水行政主管部門存在管理、收費、養(yǎng)人的局面。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)長江采砂管理的思考

1.深入分析長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展對采砂管理的需求

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、岸線綜合開發(fā)利用等將成為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重要內(nèi)容，沿江砂石料的需求將大幅度增加。根據(jù)實測資料分析，2003年長江三峽水庫蓄水運用以來，水庫攔截使得進(jìn)入長江中下游的砂量大幅度減少。以宜昌站為例，其年平均輸沙量較蓄水前減少了85%左右，同時長江上游進(jìn)入三峽庫區(qū)的泥沙也比蓄水前減少了50%左右。因此，長江沿岸砂石的供需矛盾將更加尖銳，這無疑給長江河道采砂管理提出了新的、更高的要求與挑戰(zhàn)。

2.完善采砂管理法規(guī)體系，加快推動非法采砂入刑

目前雖然建立了采砂管理法規(guī)體系，但仍然需要從流域角度作進(jìn)一步完善。一是加大對非法采砂的懲處力度，尤其是對地方保護(hù)和黑惡勢力的懲處，將非法采砂入刑。二是在《長江河道采砂管理條例》的基礎(chǔ)上，建立干支流采砂統(tǒng)一管理制度，加快出臺《全國河道采砂管理條例》。三是完善對小型采砂船只管理的辦法，加快制定對運砂船只管理的相關(guān)辦法。四是制定對沿江岸邊砂場管理的相關(guān)辦法。

3.推進(jìn)多部門合作，建立采砂管理績效考核機(jī)制

引入績效考核機(jī)制，加強(qiáng)對長江采砂管理的考核，將采砂管理作為政府考核的主要目標(biāo)之一，把地方行政首長負(fù)責(zé)制落到實處，推進(jìn)多部門合作。在這一前提下，深入貫徹落實《長江河道采砂管理條例》，以流域管理為出發(fā)點，進(jìn)一步完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的機(jī)制，加強(qiáng)同一流域內(nèi)地方與地方之間、地方與部門之間以及各職能部門之間的合作，并建立完善的信息通報、聯(lián)合會商、聯(lián)合行動等機(jī)制，明確各自職責(zé)，協(xié)調(diào)處理好各方面關(guān)系，做到在管理職責(zé)上“不越位、不缺位、不錯位”。

4.進(jìn)一步完善采砂規(guī)劃，深入推進(jìn)禁采和解禁管理工作

一是進(jìn)一步完善規(guī)劃，使可采區(qū)、可采期能適應(yīng)實際情況的變化；二是科學(xué)合理地確定可采區(qū)的控制開采高程，以利于采砂現(xiàn)場監(jiān)管；三是嚴(yán)格控制可采區(qū)內(nèi)采砂船只的數(shù)量和采砂功率；四是研究可采區(qū)在禁采期利用防汛警戒水位或設(shè)防水位控制采砂的可行性；五是完善采砂規(guī)劃時應(yīng)充分考慮行政區(qū)劃的影響，盡可能在同一行政區(qū)劃內(nèi)劃定采砂范圍，以減少采砂管理的協(xié)調(diào)工作量；六是進(jìn)一步完善規(guī)劃采砂控制量，在許可審批證發(fā)放前，加強(qiáng)對擬解禁可采區(qū)的地形測量和可行性論證工作，并制定出臺相關(guān)的配套政策，以深入推進(jìn)禁采和解禁管理工作。

5.保持高壓姿態(tài)，嚴(yán)打非法采砂

高額利潤是非法采砂屢禁不止的最主要原因，對此應(yīng)水陸并舉，保持高壓姿態(tài)，加強(qiáng)對采、運、售每一個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，實現(xiàn)對非法采砂的有效持續(xù)打擊。一是加強(qiáng)對采砂船的集中統(tǒng)一管理，從源頭上遏制非法采砂活動，嚴(yán)厲打擊暴力抗法分子與組織者；對為非法采砂和暴力抗法提供保護(hù)的有關(guān)部門和責(zé)任人，要依法從重處罰，并追究刑事責(zé)任。二是加強(qiáng)對運砂船只的管理，明確在河道范圍內(nèi)運輸河砂必須持有水行政主管部門頒發(fā)的運輸許可證，無運輸許可證件的任何單位或個人不得承運；同時，在河道范圍內(nèi)設(shè)河砂檢查站，負(fù)責(zé)檢查河砂運輸相關(guān)活動。三是沿江兩岸砂場必須經(jīng)縣級以上人民政府水行政主管部門批準(zhǔn)方能經(jīng)營，且任何砂場不得收購無采砂許可證或其他來源證明的河砂。

6.進(jìn)一步引入“天地一體化”技術(shù)，強(qiáng)化采砂管理能力

長江中下游多為分汊河道，江面寬闊，便于非法采砂者躲避和逃逸；同時，許多非法采砂船只裝有GPS、地面雷達(dá)、夜視儀等先進(jìn)設(shè)備，大大提高了非法采砂者的反偵察預(yù)警能力，因此采砂管理亟須全力推進(jìn)能力建設(shè)。一是進(jìn)一步完善長江河道采砂管理能力建設(shè)規(guī)劃，按照突出重點的原則，分期實施能力建設(shè)。二是在能力建設(shè)過程中，基于無人機(jī)與遙感設(shè)備，引入“天地一體化”技術(shù)，加強(qiáng)監(jiān)控設(shè)備和監(jiān)控系統(tǒng)在覆蓋面、夜視監(jiān)控、量化監(jiān)控、智能識別取證、聯(lián)合監(jiān)管與調(diào)度等方面的建設(shè)與研究，突破相關(guān)的技術(shù)瓶頸，實現(xiàn)信息化智能管理，建立長江采砂長效管理機(jī)制。

7.加強(qiáng)政策理論研究，推進(jìn)采砂管理智庫建設(shè)

長江采砂管理是一項公益性事業(yè)，政策理論研究是健全相關(guān)法規(guī)體系的基礎(chǔ)，但目前關(guān)于長江采砂管理方面的政策理論研究還相對較少。結(jié)合長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，在政策理論研究方面提出建議如下：一是加強(qiáng)采砂經(jīng)營權(quán)管理方面的研究，二是加強(qiáng)采砂管理多部門合作中績效考核的研究，三是加強(qiáng)采砂管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員身份問題的研究，四是加強(qiáng)水行政執(zhí)法隊伍上下級、上下游以及與航道、海事、公安行業(yè)間運行、協(xié)助、協(xié)調(diào)機(jī)制的研究，五是加強(qiáng)中央、省、市、縣各級財政共同負(fù)擔(dān)采砂管理經(jīng)費保障機(jī)制方面的研究。此外，為進(jìn)一步加強(qiáng)采砂管理，除了政策理論保障，還應(yīng)大力推進(jìn)相應(yīng)的智庫建設(shè)。■

［1］袁杰鋒，劉振勝.長江河道采砂管理政策法規(guī)研究［J］.人民長江，2000（11）.

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［3］王金生.淺析采砂船采砂能力對長江河道采砂管理的影響［J］.中國水利，2005（4）.

［4］王金生.關(guān)于河道采砂管理制度設(shè)計的思考——長江河道采砂管理實踐的啟示［J］.水利發(fā)展研究，2013（4）.

［5］吳志廣，袁杰鋒.長江采砂與流域統(tǒng)一管理［J］.中國水利，2005（10）.

［6］吳志廣，李峻，馬水山，等.長江河道采砂管理實踐與展望［J］.人民長江，2006（10）.

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［8］周建春.長江河道采砂管理問題與對策［J］.江淮水利科技，2008（2）.

［9］馬水山，徐勤勤.長江采砂管理中的若干關(guān)鍵技術(shù)問題［J］.中國水利，2013（10）.

［10］楊高升，陳朵，李吉俊.長江河道采砂管理中采砂收益分配機(jī)制研究［J］.水電能源科學(xué)，2013（9）.

責(zé)任編輯安天杭

Sand excavation management in Yangtze River under new situation

Xu Wensheng，Zhang Pingcang，Tong Xiaoxia，Ren Liang，Ren Feipeng

Sand excavation management has been regarded as one of the important contents of administration in the Yangtze River Basin.The current situation of sand mining in river courses of the Yangtze River has been reviewed through summary of existed study results and accumulated experiences of sand mining management.Suggestions for strengthening management of sand mining under the new situation are raised considering needs of development of Yangtze Economic Belt.

management of sand excavation in Yangtze Basin；new situation；current problem

TV85

B

1000-1123（2016）13-0019-04

2016-06-12

許文盛，高級工程師，主要從事河流動力學(xué)、環(huán)境泥沙及水土保持方面的研究。

中國科學(xué)院科技服務(wù)網(wǎng)絡(luò)計劃（STS計劃）項目（KFJ-EW-STS-087）。