曾俐

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海南松濤灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的思考

曾俐

（海南省水利灌區(qū)管理局，571100，海口）

農(nóng)業(yè)水價；綜合改革；價格形成機(jī)制；海南省；松濤灌區(qū)

海南是我國唯一的熱帶島嶼省份，島上共有大小灌區(qū)3 465處（不含純地下井灌區(qū)），其中大型灌區(qū)3處，分別是松濤灌區(qū)、大廣壩灌區(qū)、紅嶺灌區(qū)。本文以松濤灌區(qū)為例對灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價現(xiàn)狀進(jìn)行分析，按照國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2號）要求，提出灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的對策思路和措施，以推進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革。

松濤灌區(qū)位于海南島北部，灌溉范圍涵蓋海口、儋州2市及臨高、澄邁、白沙3縣共88個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、16個國營農(nóng)場，總面積5 866 km2，占全島面積的17.3%，設(shè)計(jì)灌溉面積為205萬畝（1畝＝1/15 hm2，下同），由于西干渠尚未開通，目前實(shí)際灌溉面積為58.1萬畝。灌區(qū)地處亞熱帶，平均氣溫高、日照長、雨量豐沛，以臺風(fēng)雨為主，灌區(qū)年均降雨量1 483 mm，但年內(nèi)分布不均，5—10月降雨約占全年雨量的80%以上，多年年均蒸發(fā)量在1 220～1 320 mm之間，蒸發(fā)量大，且常出現(xiàn)冬春干旱。因此，灌溉對于保障灌區(qū)糧食安全至關(guān)重要。

一、灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價現(xiàn)狀分析

松濤灌區(qū)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水費(fèi)收費(fèi)采取按畝收費(fèi)的方式，農(nóng)業(yè)水費(fèi)按照《海南省發(fā)展與改革廳關(guān)于水利工程農(nóng)業(yè)供水價格問題的通知》（瓊發(fā)改價格〔2004〕411號），以25元/畝標(biāo)準(zhǔn)計(jì)收。收費(fèi)主體為地方供水單位，按照“三七分”的模式，地方供水單位根據(jù)灌區(qū)年實(shí)際供水量的30%上繳水費(fèi)給灌區(qū)管理單位，其余計(jì)收的水費(fèi)歸地方水管單位支配。

以農(nóng)田灌溉畝均用水量700 m3計(jì)算，現(xiàn)行供水水價為0.035 7元/m3，根據(jù)海南省價格成本調(diào)查隊(duì)關(guān)于松濤灌區(qū)供水成本監(jiān)審報告得出松濤灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價供水成本為0.13元/m3（2013年），現(xiàn)行供水水價遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際供水成本。盡管如此，近幾年灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)年回收率僅為18%左右。其水費(fèi)計(jì)收難的主要原因在于：

1.對農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)認(rèn)識不明確

近年國家為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，相關(guān)部門逐漸取消對農(nóng)民的多種涉農(nóng)稅費(fèi)，尤其在實(shí)行種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼及農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼后，農(nóng)業(yè)灌溉用水依舊收費(fèi)，部分農(nóng)民將惠農(nóng)政策與正當(dāng)收取的費(fèi)用混淆，對收費(fèi)的屬性界線界定不清，存在水商品意識淡薄等問題，對灌溉水費(fèi)的收取產(chǎn)生抵觸情緒，導(dǎo)致灌區(qū)水費(fèi)計(jì)收難。

2.水費(fèi)計(jì)收方式不科學(xué)

按畝收費(fèi)的方式較為粗獷，加之土地權(quán)屬變更、邊界劃定等因素的影響，使得水管單位很難精確掌握土地實(shí)際使用情況。由于每畝地用水量多與少都收取同樣的費(fèi)用，使得農(nóng)戶無節(jié)制地用水，造成農(nóng)民節(jié)約用水自律意識淡漠，加劇水費(fèi)計(jì)收難度。

3.水費(fèi)收繳率低

一是影響地方水管員的工作積極性。由于地方水管單位多是自收自支的性質(zhì)，水費(fèi)回收率低，管理經(jīng)費(fèi)不足，水管員待遇低，陷入“招不到人、留不住人”的困境，影響地方水管單位人員的工作積極性。二是財政補(bǔ)貼只能維持灌區(qū)基本運(yùn)行，灌區(qū)缺少發(fā)展動力。為減輕水管單位負(fù)擔(dān)及保障供水安全，由地方財政根據(jù)年預(yù)算酌情負(fù)擔(dān)一部分水費(fèi)。財政補(bǔ)貼雖然在保障水管單位正常運(yùn)行中發(fā)揮了重要作用，但由于長期水費(fèi)收繳率低，造成管理經(jīng)費(fèi)不足，影響灌區(qū)的日常運(yùn)行和管護(hù)，威脅灌區(qū)供水安全。過低的水費(fèi)也影響整個灌區(qū)末級渠系節(jié)水灌溉技術(shù)的應(yīng)用推廣，提高灌區(qū)節(jié)水水平進(jìn)展緩慢，不利于水資源保護(hù)與利用。

二、灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革總體思路

按照2001年國家計(jì)委586號文《關(guān)于改革農(nóng)業(yè)用水價格有關(guān)問題的意見》和國辦〔2016〕2號文件《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》要求，綜合考慮松濤灌區(qū)實(shí)際情況，提出通過“一提一補(bǔ)”形成成本水價調(diào)整機(jī)制的改革思路?！耙惶帷本褪侵鸩教岣吖喔扔盟畠r格，最終達(dá)到成本水價?！耙谎a(bǔ)”就是補(bǔ)貼機(jī)制。鑒于灌區(qū)農(nóng)民目前收入水平不高，經(jīng)濟(jì)水平和承受能力有限，不能承受一步到位的成本水價，在逐步提高水價的同時應(yīng)建立用水戶農(nóng)業(yè)水費(fèi)財政補(bǔ)貼機(jī)制。為保障補(bǔ)貼機(jī)制的運(yùn)行，要做好財政安排的水管單位公益性人員基本支出和工程公益性部分維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)、農(nóng)田水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助、調(diào)水費(fèi)用補(bǔ)助等資金的統(tǒng)籌安排，多渠道落實(shí)補(bǔ)貼機(jī)制資金來源。通過“一提一補(bǔ)”形成灌區(qū)水價調(diào)整機(jī)制，使群眾逐步接受成本水價，培養(yǎng)水費(fèi)意識。同時建立激勵補(bǔ)償機(jī)制，多節(jié)水多補(bǔ)貼，形成主動節(jié)水意識，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變，使灌區(qū)良性運(yùn)行。

三、夯實(shí)灌區(qū)成本水價形成機(jī)制的基礎(chǔ)

1.實(shí)行灌溉用水總量控制

依據(jù)《海南省水資源綜合規(guī)劃報告》和《海南省南渡江松濤灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程規(guī)劃報告》，積極落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，在明確灌區(qū)覆蓋2市3縣范圍用水總量的基礎(chǔ)上，按“以供定需”原則分配水量，當(dāng)需水預(yù)測量大于松濤水庫可供水量時，采用水庫可供水量作為水量分配總量；當(dāng)需水預(yù)測量小于水庫可供水量時，采用需水預(yù)測量作為水量分配總量，其余水量作為預(yù)留水量。要明確灌區(qū)灌溉用水總量指標(biāo)及灌溉用水定額，便于農(nóng)民合理進(jìn)行灌溉，既實(shí)現(xiàn)了灌溉節(jié)水，同時也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。

2.完善灌溉用水計(jì)量設(shè)備，推行計(jì)量收費(fèi)制度

灌區(qū)內(nèi)大部分渠道缺少量水設(shè)施和設(shè)備，給準(zhǔn)確計(jì)收水費(fèi)帶來一定困難。根據(jù)松濤灌區(qū)范圍廣、地貌復(fù)雜、渠道大小不一等實(shí)際情況，應(yīng)合理選擇計(jì)量設(shè)施，斷面較大的支渠、分支渠可采用明渠流量計(jì)，斷面較小的斗渠可采用長喉槽量水堰，水流流態(tài)較復(fù)雜的渠道可采用電磁流量計(jì)等。在今后實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)以及中央小農(nóng)水投資“最后一公里”工程等農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)中，要把配套計(jì)量設(shè)施列入建設(shè)內(nèi)容，加快完善現(xiàn)有灌區(qū)配套計(jì)量設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)渠灌區(qū)計(jì)量到斗渠口及以下。推進(jìn)灌區(qū)信息化建設(shè)，加強(qiáng)供水計(jì)量設(shè)備監(jiān)控和數(shù)據(jù)采集，以方便灌水單位及用水戶查詢用水情況，為灌區(qū)灌溉用水計(jì)量收費(fèi)制度的建立奠定基礎(chǔ)。

3.建立灌區(qū)水權(quán)制度

松濤灌區(qū)在水權(quán)制度建設(shè)中，已經(jīng)開展了初始水權(quán)界定工作，下一步將依據(jù)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《水量分配暫行辦法》等法規(guī)建立灌區(qū)水權(quán)制度，規(guī)范水資源確權(quán)、流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)，摸清灌區(qū)用水戶實(shí)際用水量，做好水量分配規(guī)劃。鼓勵用水戶轉(zhuǎn)讓節(jié)水量，灌區(qū)管理單位可以回購，充分發(fā)揮市場對水資源配置的主導(dǎo)作用，提高水資源利用效率。

4.建立農(nóng)業(yè)用水財政補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制

松濤灌區(qū)要推行節(jié)水獎補(bǔ)措施，構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制，可從三個途徑來實(shí)現(xiàn)：一是保證資金專項(xiàng)專用。建立用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼及節(jié)水獎勵基金，按照嚴(yán)格的制度規(guī)定管理，確保資金專項(xiàng)專用。二是制定農(nóng)業(yè)用水補(bǔ)貼的具體辦法。①差額補(bǔ)貼模式。在農(nóng)業(yè)水費(fèi)意識薄弱的片區(qū)，可根據(jù)補(bǔ)貼基金的實(shí)際情況，按實(shí)際用水量差額補(bǔ)貼終端水價漲幅部分，增強(qiáng)群眾繳農(nóng)業(yè)水費(fèi)意識，逐年降低差額補(bǔ)貼比例。②水權(quán)回購模式。在渠道續(xù)建配套較完善、節(jié)水措施相對普及的片區(qū)，對農(nóng)戶灌溉用水實(shí)施定額管理，定額內(nèi)灌溉水量實(shí)現(xiàn)成本水價，超額部分實(shí)施雙倍水費(fèi)收取，對定額內(nèi)節(jié)水部分由管水單位實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)價回購，鼓勵群眾節(jié)約用水。③實(shí)際農(nóng)作物補(bǔ)貼模式。在農(nóng)作物經(jīng)濟(jì)效益好的片區(qū)，采用畝均用水量投入與作物經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出直接掛鉤，比重小補(bǔ)貼多，按實(shí)際農(nóng)產(chǎn)品直接返回貨幣補(bǔ)貼。三是量化考核制度，節(jié)水獎補(bǔ)。灌區(qū)管理單位按季度分類對用水戶的節(jié)水量及用水效益進(jìn)行總結(jié)評比，對采用先進(jìn)節(jié)水灌溉技術(shù)的農(nóng)戶給予技術(shù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼并宣傳表揚(yáng)，對節(jié)水量較大、用水效率高的農(nóng)戶給予資費(fèi)獎勵等方式，調(diào)動群眾節(jié)水的積極性，鼓勵群眾節(jié)水。

四、結(jié) 語

通過學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)水價綜合改革相關(guān)文件精神，結(jié)合海南松濤灌區(qū)的實(shí)際情況，以“一提一補(bǔ)”形成灌區(qū)水價調(diào)整機(jī)制為核心，逐步推進(jìn)松濤灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革；以建立水權(quán)制度、建立農(nóng)業(yè)用水財政補(bǔ)貼機(jī)制、控制用水總量、完善計(jì)量設(shè)備、推行計(jì)量收費(fèi)等措施夯實(shí)成本水價形成機(jī)制的基礎(chǔ)，全面提高灌區(qū)水資源利用率，促進(jìn)灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展；以松濤灌區(qū)為例，分步推進(jìn)，力促海南省大型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的全面鋪開。 ■

[1]海南省水務(wù)廳，海南省統(tǒng)計(jì)局.海南省第一次水利普查公告[R].2013.

[2]溫立平.對農(nóng)業(yè)水價綜合改革的認(rèn)識與建議[J].中國水利，2015（8）.

[3]顧宏，等.高郵市農(nóng)業(yè)水價綜合改革措施分析[J].中國水利，2015（12）.

[4]張?jiān)柿?，?宿遷市宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革實(shí)施路徑分析[J].中國水利，2015（6）.

責(zé)任編輯 韋鳳年

S274+F045.3

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：1000-1123（2016）06-0054-02

2016-01-27

曾俐，助理工程師，主要從事大型灌區(qū)綜合運(yùn)營管理工作。