林一鳴

歐盟欲“甩鍋”，巴方不“接盤”

當(dāng)前，歐洲正在經(jīng)歷二戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的難民危機(jī)。歐洲國家極力平抑日益增長的難民潮，通過減少庇護(hù)的難民名額，加快推動非法留居人口遣返進(jìn)程，以減緩難民潮給歐洲社會、經(jīng)濟(jì)造成的壓力。歐盟移民事務(wù)專員季米特里斯·阿夫拉莫普洛斯稱，歐盟收緊移民政策不是針對逃離沖突的難民，而是那些為追求更好生活的移民。在這一政策思路下，來自被歐盟認(rèn)為“國內(nèi)形勢尚可”的巴基斯坦等國的遷移人口無疑首當(dāng)其沖。

不過，面對歐盟的“甩鍋”之舉，巴基斯坦方面并不想“接盤”。2015年11月7日，巴基斯坦內(nèi)政部長尼薩爾·汗明確表示，巴方將“暫時中止”與歐盟既有的遣返協(xié)議，原因是歐洲國家對協(xié)議的“公然濫用”。巴方認(rèn)為，近來一段時間，歐洲國家遣送返巴的人員或遭受了牽涉恐怖主義的不實指控，或其國籍身份未獲巴官方確認(rèn)，因此巴方有關(guān)當(dāng)局將拒絕其入境。尼薩爾還表態(tài)說，內(nèi)政部已要求各駐外機(jī)構(gòu)提供司法協(xié)助，幫助海外巴籍公民應(yīng)對恐怖主義指控。

果不其然，2015年12月3日，49名被希臘、奧地利及保加利亞等國遣返的人員乘坐包機(jī)從雅典飛抵伊斯蘭堡。巴基斯坦聯(lián)邦調(diào)查局認(rèn)為其中30人無法提供充分確切的國籍身份證明，拒絕其入境。三國駐巴大使聞訊趕到，希望巴方以拘捕的形式先行留人，但未果，這30人不得不返航。12月9日，從英國遣返的42名人員抵達(dá)伊斯蘭堡，巴基斯坦當(dāng)局又拒絕了其中六名未持有身份證件的人員入境。歐盟方面認(rèn)為巴方既然已經(jīng)原則上同意接收被遣返人員，就不應(yīng)抓住遣返的程序問題不放。但巴基斯坦方面堅稱“除非人員國籍得到巴方內(nèi)政部確認(rèn)，或者歐盟方面向巴方提供充足指控證據(jù)，否則巴方不允許其入境”。

歐盟“動真格”，巴方起疑心

事實上，巴基斯坦與歐盟之間的人員遣返爭議由來已久。為了躲避恐怖主義和國內(nèi)沖突之害，或者為了追求更好的生活，在歐洲非法留居的巴基斯坦人不在少數(shù)。其中一部分人是借道伊朗、土耳其、希臘等國通過海陸通道非法抵達(dá)歐洲，另一部分則是未能獲得避難者身份的滯留人員。據(jù)歐盟統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，在2010年至2014年間，約有7萬名巴基斯坦人非法進(jìn)入歐洲;同期，有超過6.8萬名巴基斯坦人向歐盟國家申請避難，其中82%的申請被歐洲各國駁回并令限期離境，不過他們當(dāng)中大部分并未按期離境。這使得巴基斯坦成為歐洲非法移民的五大來源地之一。

為處理這一問題，早在2009年歐盟國家（除丹麥與愛爾蘭）就與巴基斯坦簽署了接收被遣返人員的協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，巴方將接收不再具有合法入境歐洲或留居資格的巴籍人員。此外，協(xié)議對于持有巴方有關(guān)當(dāng)局簽發(fā)的有效證件、或直接從巴境內(nèi)非法抵達(dá)歐洲的第三國或無國籍人員也同樣適用。基于互惠原則，相關(guān)規(guī)定對雙方同等適用。

然而，協(xié)議執(zhí)行并不順利。非法留居人員國籍、是否通過巴境內(nèi)抵達(dá)歐洲等問題本就難以查證，加之航班不足等原因，導(dǎo)致遣返工作效率低下。歐盟統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2008年至2014年間，歐盟28國共要求16.8萬名非法留居的巴基斯坦人離境，而這期間實際只有約5.6萬人被遣返。不過，彼時歐盟既無動力落實遣返協(xié)議，巴方也未承受巨大接收壓力，雙方倒也“相安無事”。

2013年11月20日，巴基斯坦女孩馬拉拉在法國斯特拉斯堡領(lǐng)取薩哈羅夫人權(quán)獎，并發(fā)表演講。

無疑，當(dāng)前歐洲所面臨的難民潮激化了雙方的矛盾。在大量難民涌入歐洲的同時，向歐洲申請避難的巴基斯坦人也在增多。據(jù)歐盟統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2014年12月至2015年9月，向歐洲申請避難的巴基斯坦人已達(dá)3.2萬之多。因此，歐盟方面希望加快落實遣返協(xié)議，達(dá)到“清空存量”并“控制增量”的目的。歐盟希望加快巴籍非法留居人員遣返，并有意控制向巴基斯坦人提供避難。阿夫拉莫普洛斯就曾表態(tài)稱，“巴基斯坦人不滿足政治避難的條件，因為巴基斯坦國內(nèi)民主進(jìn)程業(yè)已取得相當(dāng)進(jìn)展”。而巴基斯坦方面則突然發(fā)現(xiàn)遣返協(xié)議對己“不利”。巴方懷疑歐洲國家利用遣返協(xié)議“驅(qū)逐”海外巴籍公民，并趁機(jī)把“不明人員”也混入其中。此前，意大利曾遣返一名“涉嫌恐怖主義”的巴籍男子，但后經(jīng)巴方調(diào)查機(jī)構(gòu)查證此人與恐怖組織并無牽連。此事加深了巴方對歐盟的疑慮。畢竟，歐洲國家只需改變僑居人員資格便可使之適用遣返協(xié)議，考慮到在歐的巴基斯坦人遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于在巴的歐洲人，若歐洲果真利用協(xié)議“驅(qū)逐”巴籍人員，巴方實無更多良策，故而開始強(qiáng)調(diào)遣返流程及相關(guān)證據(jù)問題。

雙邊關(guān)系中的傲慢與偏見

這場風(fēng)波之下，歐盟與巴基斯坦的關(guān)系也必將經(jīng)歷挑戰(zhàn)。巴方最為關(guān)切的莫過于能否保住歐盟授予的“超普惠制”地位?！俺栈葜啤辟x予巴方對歐洲27國出口的90%商品免稅待遇，其中就包括棉紡織品等巴對歐出口的主力項目。“超普惠制”對于巴方對外出口提振作用顯著。據(jù)巴商貿(mào)部長稱，實行“超普惠制”后巴方對歐出口增長超33%?！俺栈葜啤庇?014年1月正式生效，有效期三年。而在當(dāng)前巴基斯坦經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、對外出口整體下滑的大背景下，在2016年之后保住“超普惠制”地位對于巴方格外重要。

但是，歐盟的“超普惠制”并非白白贈予的。歐盟要求巴方在享受“超普惠制”待遇的同時遵守27個涉及人權(quán)、死刑、性別平等和勞工標(biāo)準(zhǔn)等方面的國際公約。自2014年底巴軍政當(dāng)局推出一系列反恐新政、恢復(fù)對恐怖分子使用死刑以來，歐盟已多次要求巴方認(rèn)真履行“超普惠制”的附帶義務(wù)。此前，歐盟就曾因人權(quán)問題取消過對斯里蘭卡授予的“超普惠制”地位。遣返協(xié)議是否與“超普惠制”掛鉤無疑將成為未來雙方關(guān)系中博弈的重點(diǎn)。

實際上，無論是遣返協(xié)議還是“超普惠制”待遇，都反映了歐盟與巴基斯坦關(guān)系中的內(nèi)在矛盾。對于歐盟而言，是價值觀與現(xiàn)實的沖突。歐盟始終以西方價值觀作為處理對巴政策的基石，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展援助作為促進(jìn)巴國內(nèi)民主建設(shè)的手段。但同時，價值觀外交又與利益外交相互牽扯制約，這使得歐盟對巴政策常常在利益和價值觀之間搖擺不定，雙方關(guān)系難有重大發(fā)展。最為諷刺的一點(diǎn)，正是遣返協(xié)議本身。實際上，遣返協(xié)議當(dāng)年在歐盟內(nèi)部爭議頗大，反對者認(rèn)為巴基斯坦未簽署日內(nèi)瓦難民公約，人權(quán)狀況不佳，不應(yīng)向巴遣返人員。最終歐洲議會僅以382票對250票通過了協(xié)議。對于巴基斯坦而言，則是發(fā)展需求與責(zé)任承擔(dān)的不匹配。對于歐盟開出的條件，巴方往往因“有求于人”而一俱應(yīng)承，但在執(zhí)行中巴方并無能力嚴(yán)格履行，或者某些條件根本不符合巴國內(nèi)實際而難以實行。這樣一來，歐盟眼中的巴基斯坦往往是“不負(fù)責(zé)任”的，而巴基斯坦眼中的歐盟則喜歡“指手畫腳”，雙邊關(guān)系自然難獲長足發(fā)展。

歐洲所奉行的價值觀本就并非普適，而巴基斯坦也只能在發(fā)展中承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。歐洲希望推動巴基斯坦在民主良政上的變革和進(jìn)步固然有理想主義的一面，但始終“以己推人”何嘗又不是一種傲慢。歐盟在價值觀上的傲慢，只會換來彼此的偏見。歐盟若能真心實意地幫助巴方解決發(fā)展中的實際問題，把政治發(fā)展道路的選擇留給巴基斯坦，雙邊關(guān)系又何愁難獲進(jìn)展。同樣，巴基斯坦若能根據(jù)自身發(fā)展階段與能力切實地承諾并承擔(dān)相應(yīng)的國際責(zé)任，爭端或許并不難解決。

歐盟現(xiàn)已承諾避免遣返“擴(kuò)大化”并與巴方展開切實合作。阿夫拉莫普洛斯強(qiáng)調(diào)說，遣返協(xié)議并不會影響正常的人員往來，并承諾歐盟將資助被遣返人員回歸社會，支持巴方打擊人口走私。這無疑是個正面的表態(tài)。拋開傲慢與偏見，互相尊重上的務(wù)實合作或許才是雙方關(guān)系發(fā)展的正途。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院南亞東南亞及大洋洲研究所研究人員）