董春嶺

2015年12月18日，美國國會通過了新財年的撥款法案，并經(jīng)奧巴馬總統(tǒng)簽署生效。該法案最吸引外界關(guān)注的一條內(nèi)容是：美國正式解除延續(xù)40年之久的原油出口禁令。

毋庸置疑，原油出口解禁順應了美國當前面臨的能源安全新形勢，反映了“頁巖革命”后美國本土輕質(zhì)原油持續(xù)供過于求的新現(xiàn)實。這既是美國國內(nèi)“解禁派”在利益集團博弈中占據(jù)上風的結(jié)果，又是民主、共和兩黨“利益交換”后相互妥協(xié)的產(chǎn)物。預計解禁后美國原油出口將成為重塑全球能源市場的一只“平衡手”和一支“生力軍”，牽動國際能源地緣政治朝著“去中東中心化”方向演變，對美國內(nèi)政和外交也將產(chǎn)生深遠影響。

變化的能源安全環(huán)境

美國原油出口禁令的出臺需追溯到上世紀70年代的第四次中東戰(zhàn)爭，美國在戰(zhàn)爭過程中堅定庇護以色列的態(tài)度激怒了中東的阿拉伯國家。1973年，中東產(chǎn)油國第一次聯(lián)合起來拿起“石油武器”對抗，在提高油價、降低產(chǎn)量的同時，對美國等西方國家實施石油禁運。美國遭遇了第一次石油危機：油價在短期內(nèi)一下翻了四倍，聯(lián)邦財政赤字高企、通貨膨脹日益惡化，這成為很多美國人難以忘卻的痛苦記憶，也成為美國追求“能源獨立”戰(zhàn)略的濫觴。為應對中東的石油禁運，美國政府很快出臺了《緊急石油分配法》和《出口管理法》，原油被納入嚴格控制出口的商品名單。1975年，美國國會通過《能源政策和節(jié)能法》，正式將禁止原油出口納入法律框架。該法案實施40年來，那場石油危機帶給美國民眾的不安全感一直如影隨形，嘗到了“石油武器”甜頭的產(chǎn)油國們時不時地以此向美國這個“車輪上的國家”叫板，因此保障能源安全和追求“能源獨立”一直成為石油危機之后歷任美國總統(tǒng)一以貫之的政策取向，原油出口禁令也被一直保留下來。

可是，時過境遷。到了今天，美國原油出口禁令逐漸失去了它曾有的價值。首先，石油危機之后，美國通過推行“能源獨立”計劃、加大石油戰(zhàn)略儲備力度、加強能源消費國政策協(xié)調(diào)、強化對中東地區(qū)的戰(zhàn)略管控、積極開拓能源進口來源渠道等手段“平衡”中東產(chǎn)油國在能源供給上的影響力，并通過石油美元和原油期貨市場“平衡”中東產(chǎn)油國在能源價格上的影響力。如今，國際石油市場已日趨成熟，產(chǎn)油國和消費國都前所未有的多元化，市場是由供需雙方所共同決定的，少數(shù)產(chǎn)油國主導國際石油市場的格局已不存在，“石油武器”的作用與日遞減。

其次，經(jīng)過40余年的不懈努力，美國已實現(xiàn)了能源進口來源多元化、能源消費結(jié)構(gòu)多元化，可再生能源在能源消費中的比例不斷升高，能源安全環(huán)境已大幅改善，原油出口禁令不僅無法發(fā)揮昔日保障能源供給的作用，反而和美國自身所倡導的市場自由的理念相背離。

最后，隨著“頁巖革命”的快速推進，原油出口禁令正日益成為制約美國能源企業(yè)發(fā)展的“緊箍咒”。英國石油公司最新的年度報告顯示，2014年，美國已超越沙特成為世界頭號石油生產(chǎn)國，其中頁巖油產(chǎn)量占到了石油總產(chǎn)量的48.41%。值得注意的是，這部分急劇增長的頁巖油多為輕質(zhì)原油，而大部分美國煉油廠只“吃”來自中東、南美和加拿大的中質(zhì)和重質(zhì)原油，這就造成美國本土出產(chǎn)的輕質(zhì)原油嚴重過剩、大量積壓，而如果要對煉廠進行改造或新建輕質(zhì)油煉廠成本高昂，且需較長周期，投資者對此熱情不高。于是，將這部分原油出口至其他國家（煉廠主“吃”輕質(zhì)原油的國家）就成為解決本土煉廠和原料錯配這一問題的可行方案，而原油出口禁令卻成為本土油氣生產(chǎn)企業(yè)繞不過去的障礙，要求廢除該禁令的呼聲持續(xù)高漲。

復雜的國內(nèi)政治博弈

圍繞著是否應當解禁原油出口，美國的利益集團大致可分為兩派?！敖饨伞钡闹黧w是廣大能源生產(chǎn)企業(yè);而“主禁派”則由化工企業(yè)、新能源企業(yè)和環(huán)保組織組成——化工企業(yè)希望得到穩(wěn)定而廉價的原料供給，新能源企業(yè)和環(huán)保組織希望能夠限制本土油氣開采，推廣可再生能源。這次原油出口解禁，還得益于“解禁派”在此輪博弈中逐漸占據(jù)了上風。

2014年以來，國際油價持續(xù)下跌并長期保持低位，使廣大非常規(guī)油氣生產(chǎn)企業(yè)壓力倍增，不少企業(yè)瀕臨破產(chǎn)。對這些企業(yè)大量融資的華爾街巨頭們也是憂心忡忡，若不能解決這些原油的“出路”問題，債務(wù)違約問題將接踵而來，股市或陷入動蕩，危及正在復蘇中的美國經(jīng)濟。因此，華爾街的金融大鱷們此次站到了“解禁派”的隊伍里，加大了對國會的游說力度。

由于這一輪低油價周期使美國本土原油和進口原油的差價縮小，“主禁派”里的化工巨頭們盈利空間被壓縮，其一方面獲得了更多的原料來源選項，但另一方面擔心本土油氣企業(yè)“挺不過這一關(guān)”，影響自身長期發(fā)展，因此降低了維持禁令的調(diào)門，甚至“暗中倒戈”。廣大新能源企業(yè)在低油價的壓力下同樣遭遇發(fā)展困境，自顧不暇，急于得到資金輸血救急。此外，國際油價持續(xù)走低也化解了民眾對原油出口解禁后油價上漲的擔憂，民意出現(xiàn)轉(zhuǎn)向?！敖饨伞痹诖溯啿┺闹兄饾u占據(jù)了上風。2014年以來，美國商務(wù)部批準一些公司出口經(jīng)過最低煉化的凝析油，等于已經(jīng)變相“突破”了原油出口禁令。

2014年12月3日，美國俄克拉荷馬城一家汽車加油站內(nèi)的油價指示牌顯示，當天油價為1.99美元/加侖。

此次最終解禁原油出口，還得益于共和黨出色的政治運作。美國總統(tǒng)奧巴馬一直對發(fā)展清潔能源和減少碳排放情有獨鐘，在原油出口問題上是堅定的“主禁派”，曾多次公開反對解除禁令，并威脅必要時會動用總統(tǒng)否決權(quán)。而共和黨雖然曾在國會推動相關(guān)法案，卻未能取得足夠多數(shù)推翻總統(tǒng)的否決權(quán)，該問題一直未能取得實質(zhì)進展。此次，共和黨抓住了奧巴馬總統(tǒng)不愿再次出現(xiàn)“政府關(guān)門危機”的心理，將解除原油出口禁令與新財年預算案綁定，迫使總統(tǒng)不敢輕易動用否決權(quán)，同時，在預算案中增加了“延長可再生能源稅收優(yōu)惠”的“交易性條款”，滿足了民主黨和新能源利益集團的訴求，促使兩黨對法案相互妥協(xié)，最終達成一致。

深遠的地緣戰(zhàn)略影響

短期來看，美國原油出口禁令雖然解除，但由于國際油價在低位持續(xù)徘徊，國際市場供大于求的局面尚未緩解，且頁巖油生產(chǎn)成本高于常規(guī)石油，加上長距離運輸成本較高，美國原油在亞太和歐洲市場尚不具備價格優(yōu)勢，因此解禁后美國出口原油的目的地將首選美洲市場，出口規(guī)模也相對較小，對全球能源市場和國際油價的影響有限。但禁令的解除將提振美國能源企業(yè)和投資者的信心，有利于“頁巖革命”的主體（廣大中小能源企業(yè)）在低油價周期里“順利過冬”，保持美國原油生產(chǎn)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，對美國就業(yè)市場、資本市場、能源安全都是利好消息。

長期而言，美國原油出口解禁將深度影響國際石油市場，改變能源地緣政治格局。第一，美國原油輸出將加劇賣方市場競爭，成為平衡國際能源市場供給和價格的重要杠桿。國際能源署的預測表明，在伊拉克石油產(chǎn)量穩(wěn)定增長、伊朗石油出口力度加大、主要產(chǎn)油國不愿減產(chǎn)等因素的影響下，國際石油市場主動權(quán)將持續(xù)向買方轉(zhuǎn)移，各個產(chǎn)油國之間的市場份額之爭將日趨激烈，美國原油輸出將加劇這一競爭，大量的非常規(guī)石油儲藏成為國際石油市場重要的儲備產(chǎn)能，這部分產(chǎn)能對國際油價反應敏感（當油價高于開采成本和融資成本時就能迅速啟動），反過來會對高油價起到抑制作用，成為平衡國際油價的重要砝碼。第二，美國原油輸出將進一步弱化“石油武器”的效力，削弱中東在國際能源地緣政治中的核心地位。作為全球重要的石油儲藏國、原油開采國和成品油生產(chǎn)國，美國原油出口解禁意味著一個更加成熟的國際石油市場的形成。市場規(guī)則將進一步取代特定的生產(chǎn)國與消費國之間達成的長期供需合同，傳統(tǒng)石油生產(chǎn)國手中的“石油武器”效力將持續(xù)下降，“西半球能源供給中心”的崛起將平衡中東地區(qū)在國際能源地緣政治中的影響力，未來或在原油供給上形成“中東—美洲”兩大板塊并立的新格局。第三，美國將從“石油危機受害者”的陰影里走出，美元和美國實力地位將獲得更強有力的依托，美國在對外政策上擁有更大的回旋空間。作為未來重要的石油出口國，美國對歐洲和亞太盟友的戰(zhàn)略吸引力也將進一步增強。此外，原油出口解禁也使美國對于國際能源市場，在傳統(tǒng)的政治調(diào)節(jié)和金融調(diào)節(jié)手段之外，又多了一種貿(mào)易調(diào)節(jié)手段，未來對國際能源市場的控制力將進一步提升。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國所助理研究員）