曹慧

2015年11月30日?12月12日，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第21次締約方會議暨《京都議定書》第11次締約方會議上，歷史性地通過了第一份全球性氣候減排協(xié)議，即《巴黎協(xié)定》。該協(xié)定從法律約束力和內容上都標志著全球氣候治理進入一個嶄新的時代。對中國而言，簽署該協(xié)定既是一個新起點，也是一個新挑戰(zhàn)。

近20年來，氣候變化議題已成為并將繼續(xù)占據(jù)著當今國際政治議程的核心位置。國際社會已普遍認識到，氣候變化引發(fā)的全球性問題只能通過集體協(xié)商方式才能找到解決方案。

形式上的亮點

《巴黎協(xié)定》是在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下通過的第一個全球參與的、具有法律約束力的減排條約。在未來相當長的時期內，它將以契約的方式將各國綁定在一起，控制氣候的異常變化。到目前為止，有法律效力的強制減排協(xié)議一是《京都議定書》，二則可能是在未來（2016年4月22日至2017年4月21日前）被各締約方陸續(xù)簽署的《巴黎協(xié)定》。

從產生過程看，《巴黎協(xié)定》采取了“自下而上”的模式，改變了《京都議定書》“自上而下”的執(zhí)行模式。新協(xié)定明確規(guī)定各方將以“國家自主貢獻”或減排目標等相對或絕對形式的方式，“自下而上”地參與全球應對氣候變化行動。在巴黎氣候大會召開之前，已有近190個國家提交了各自的“國家自主貢獻”。如果將這些國家加在一起的話，其溫室氣體排放量已占全球排放總量的95%。

從覆蓋面看，《巴黎協(xié)定》開辟了全球溫室氣體法定減排的先河。該協(xié)定首次將近200個國家納入到法定減排的計劃中。不過，與《京都議定書》相比，《巴黎協(xié)定》雖在整體上具有法律效力，但在各國的氣候行動以及2020年后發(fā)達國家的氣候出資等方面仍缺乏約束力。

從有效性看，《巴黎協(xié)定》的生效速度也將快于《京都議定書》。1997年簽署的《京都議定書》直到2005年隨著俄羅斯的履約才正式生效。盡管只是部分發(fā)達國家參與減排，但《京都議定書》仍是人類歷史上首個限制溫室氣體排放的具有法律約束力的國際協(xié)議。它的通過表明許多國家愿意參與到全球溫室氣體減排的行動中。然而，由于制度協(xié)調不力、南北陣營之間在氣候談判中的掣肘，《京都議定書》的有效性大打折扣，許多國家從而產生對締結新減排協(xié)議的訴求。2012年，在通過的“《京都議定書》多哈修正案”中，由于俄羅斯等國不加入《京都議定書》第二承諾期，《京都議定書》實際上已不再具備繼續(xù)生效的條件，因此也失去了法律效力。相比之下，《巴黎協(xié)定》中所設置的生效條件大大低于《京都議定書》。根據(jù)規(guī)定，《巴黎協(xié)定》只需55個國家批準、占全球溫室氣體排放總量55%的國家簽署后，即可生效，其生效門檻遠遠低于《京都議定書》。國際社會普遍認為，《巴黎協(xié)定》未來將實際引導全球氣候治理的發(fā)展方向。

內容上的新意

《巴黎協(xié)定》所涵蓋的26項內容不是一蹴而就的，而是經過了漫長、膠著的國際談判。據(jù)巴黎氣候大會官方網站統(tǒng)計，直到大會開始前夕，文本草案中仍有1600余處尚待確定的選擇括號。到2015年12月10日，這類括號減少到48處。討論文本也從2015年初的86頁減少到最終核心協(xié)議的12頁。

協(xié)定內容的精簡有賴于創(chuàng)新性磋商機制的建立。其中，“德班平臺”發(fā)揮著巨大作用。為避免再現(xiàn)類似2009年哥本哈根氣候大會的失控局面，在2011年德班氣候大會上，各國同意成立“加強行動德班平臺特設工作組”（簡稱“德班平臺”），以便建立一個負責草擬“另一法律工具或具有法律效力的、適用于各締約方的協(xié)議”的工作小組?？梢哉f，“德班平臺”是為促成巴黎氣候大會達成協(xié)議而專門搭設的。此后，“德班平臺”提交的協(xié)議文本草案成為此后歷屆《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下氣候大會討論的重點。

《巴黎協(xié)定》內容的新意還在于其“美中不足”的設計基本滿足了各方期待。對發(fā)展中國家而言，《巴黎協(xié)定》堅持了“共同但有區(qū)別責任”這一核心原則，就減緩、適應、資金、技術等各要素做出了相對長期、均衡、強有力的安排。但在發(fā)展中國家最為關注的氣候資金方面，發(fā)達國家并未做出大幅提高出資的承諾。美國鑒于國會的壓力，甚至沒有給出任何出資承諾。對發(fā)達國家而言，《巴黎協(xié)定》在透明度機制的安排上加強了其法律效力。自哥本哈根大會以來，歐美等國一直將氣候行動的透明度機制視為談判的重點?！栋屠鑵f(xié)定》要想具有很強的效力就必須保證隨著時間的推移，各締約方逐步兌現(xiàn)各自的目標。為有效地監(jiān)督該過程以及評估結果，就需要建立一套共同而透明的匯報、評審機制，以便周期性地對各國目標進行監(jiān)督與評估。透明機制的“可測量、可報告、可驗證”功能是使協(xié)定真正落到實處、確保各國認真履行責任和義務的保障。例如，《巴黎協(xié)定》規(guī)定締約方需每五年提交或調整各自的“國家自主貢獻”目標。盡管如此，歐美等發(fā)達國家仍認為，《巴黎協(xié)定》關于發(fā)展中國家在制定未來各自行動計劃方面仍然存有較大的監(jiān)管“盲區(qū)”。

中國助推《巴黎協(xié)定》

2015年11月29日，巴黎氣候大會前夕，意大利羅馬的民眾舉行集會游行，要求采取更多環(huán)保行動應對全球氣候變暖。

國際社會一致認為，中國對《巴黎協(xié)定》的最終達成起到了重要的作用。實際上，對達成《巴黎協(xié)定》的積極態(tài)度反映著我國減排意愿和國際合作能力的提高。

在20余年的國際氣候談判中，中國的談判立場穩(wěn)中有變，從原來的被動跟隨調整到主動參與。2014年11月，我國在《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中公布，計劃于2030年二氧化碳排放達到峰值。2015年6月，我國向聯(lián)合國提交“自主國家貢獻”目標。從“不可能”、“不合適”，到自愿單位GDP量化減排、確定2030年峰值目標，說明中國氣候治理的理念已從被動轉變?yōu)橹鲃?。減排理念的變化反映出中國不斷提高的合作能力。

在國際合作能力方面，近年來，中國積極參與全球治理氣候的行動。這主要體現(xiàn)在四個方面。第一，在參與國際機制方面，中國履行《京都議定書》的態(tài)度從被動轉變?yōu)橹鲃印Ｈ鐚η鍧嵃l(fā)展機制，中國由過去持懷疑態(tài)度轉變?yōu)榻o予支持和積極參與。

第二，在資金和技術方面，中國在強調發(fā)達國家必須向發(fā)展中國家提供資金與技術的同時，創(chuàng)建性地提出在聯(lián)合國內建立南南合作機制，展開發(fā)展中國家之間的資金合作和技術推廣。2011年?2015年，我國為發(fā)展中國家援建了200個清潔能源和環(huán)保項目。2014年7月，中國承諾出資50億美元，在加勒比和拉美地區(qū)開展能源資源、高新技術及可持續(xù)發(fā)展領域的雙邊合作。

第三，在氣候外交上，中國積極尋求《聯(lián)合國氣候變化框架公約》以外的國際氣候合作機制，如G20峰會、主要經濟體能源安全與氣候變化領導人會議、亞太經合組織等。通過高層互訪和重要會議，積極推動國際氣候談判的進程。在2014年召開的第69屆聯(lián)合國大會上，中國代表“77國集團”提出了“在聯(lián)合國框架下大力發(fā)展南南合作”提案并獲得通過。南南合作機制開創(chuàng)了我國在聯(lián)合國框架下積極參與全球氣候治理的先河。

第四，在國際談判與國內政策互動上，中國能夠利用在國際談判中獲得的成果，不斷完善國內制度建設，進一步提高我國參與全球氣候治理的合作能力。正如中國氣候變化事務特別代表解振華所言，國際氣候談判正在倒逼國內機制的建立。

《巴黎協(xié)定》在全球氣候治理的道路上邁出了堅實的一步。不過，從目前看，實現(xiàn)該協(xié)定目標所需的氣候資金仍遠遠落后于實際行動所需的資金。據(jù)國際貨幣基金組織的報告計算，2015年的全球化石能源補貼公共支出已經達到每分鐘1000萬美元。從中國情況看，實施氣候行動的融資需求依然巨大。據(jù)中央財經大學報告估算，我國將于2020年達到氣候資金需求峰值2.56萬億元人民幣。中國的氣候行動只有通過頂層設計、調整產業(yè)戰(zhàn)略、促進生態(tài)和諧，才可能實現(xiàn)與世界其他地區(qū)共享繁榮與發(fā)展的長期戰(zhàn)略目標。

（作者為中國社科院歐洲所助理研究員）