謝麗麗

華南師范大學(xué)，廣東　廣州　510631

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論法治思維下的依法治校

謝麗麗

華南師范大學(xué)，廣東廣州510631

摘要：依法治國(guó)是國(guó)家治理社會(huì)的核心任務(wù)，高等學(xué)校是社會(huì)的縮影，對(duì)高等學(xué)校的管理與對(duì)社會(huì)的治理相同，需要考慮教育法律體系的健全、高校章程的規(guī)范、救濟(jì)途徑的暢通等不同層面的建設(shè)。本文通過(guò)闡述依法治校的重要性與必要性，通過(guò)分析當(dāng)前高等學(xué)校治學(xué)中面臨的困境，突出依法治校的緊迫性。強(qiáng)調(diào)依法治校重在進(jìn)一步健全教育法律體系和規(guī)范高校章程，明確高校法律地位和自主權(quán)，確保學(xué)生和教職工在權(quán)益受侵害時(shí)，有一套完善的法律救濟(jì)制度為合法權(quán)益保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：法治；高等學(xué)校；管理；監(jiān)督

一、依法治校在法治社會(huì)的意義

如何界定依法治校？依據(jù)有關(guān)的法律、法規(guī)及各項(xiàng)規(guī)章制度，用法律規(guī)范學(xué)校相關(guān)的教育及其各項(xiàng)工作，逐漸法律在高校的治理，法治思維在學(xué)校的形成，從而推進(jìn)教育事業(yè)的改革和發(fā)展，即為依法治校。依法治校是依法治國(guó)的重要組成部分，在依法治國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷程中，需要依法治校的支撐，依法治校是依法治國(guó)的基礎(chǔ)，通過(guò)依法治校培養(yǎng)出大批優(yōu)秀人才來(lái)治理國(guó)家是高校的一項(xiàng)重要任務(wù)。

(一)依法治校是依法治國(guó)的必然要求

“依法治國(guó)，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國(guó)，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安?！币婪ㄖ螄?guó)是“全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)”的必經(jīng)途徑，是我國(guó)走向富強(qiáng)的必然選擇。依法治校是依法治國(guó)在高校治理中的體現(xiàn)，也是依法治國(guó)的基礎(chǔ)工程?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》中大力推進(jìn)依法治校，《綱要》中指出“學(xué)校要建立符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度，依法辦學(xué)，從嚴(yán)治校，認(rèn)真履行教學(xué)和管理職責(zé)?！睆膰?guó)家下發(fā)的文件可以得知依法治校是現(xiàn)代學(xué)校管理的必然選擇，學(xué)校應(yīng)該貫徹和學(xué)習(xí)國(guó)家的有關(guān)文件精神，結(jié)合本校特色，積極開(kāi)展依法治校工作。

(二)依法治校有利于高校自身改革與發(fā)展

建立現(xiàn)代大學(xué)制度和依法治校是完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。高等教育的規(guī)模在逐漸擴(kuò)大，高校管理越來(lái)越復(fù)雜化。在此過(guò)程中，高校內(nèi)部的糾紛慢慢凸顯，學(xué)生狀告學(xué)校的案例也頻頻出現(xiàn)。在出現(xiàn)的糾紛中，有的是關(guān)于作弊被開(kāi)除不服狀告學(xué)校，有的是關(guān)于學(xué)校拒發(fā)畢業(yè)證學(xué)生狀告學(xué)校，等等。為何這些問(wèn)題會(huì)越來(lái)越多，為什么在事情發(fā)生之前學(xué)校和學(xué)生之間沒(méi)有良好的溝通交流方式進(jìn)行協(xié)調(diào)，在事情發(fā)生之后也沒(méi)有合理有效的解決途徑予以解決呢？這就要求高校內(nèi)部要構(gòu)建健全的管理制度，規(guī)范的法制秩序，才能更好地預(yù)防和處理各種矛盾，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，保證高校的可持續(xù)發(fā)展。

(三)依法治校有利于維護(hù)廣大師生的權(quán)利

國(guó)家推進(jìn)依法執(zhí)教，并大力推進(jìn)依法治校，通過(guò)完善教育法律法規(guī)加快法制建設(shè)進(jìn)程，完善中國(guó)的教育法律法規(guī)，用法律法規(guī)的形式維護(hù)學(xué)校、學(xué)生、教師、校長(zhǎng)和舉辦者的權(quán)益。高校內(nèi)部的教職工是高校章程完善后的最直接收益者，如果高校章程存在缺陷，也是高校內(nèi)最直接的利益關(guān)系著，高校章程的完善與否關(guān)系中廣大師生的權(quán)益，只有各高校依法辦學(xué)，從嚴(yán)治校，尊重教師權(quán)利，依照規(guī)章制度，根據(jù)公平公正原則對(duì)學(xué)生實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和處分，保障學(xué)生的受教育權(quán)，才能反過(guò)來(lái)推進(jìn)依法治校繼續(xù)前進(jìn)。

(四)增強(qiáng)法律意識(shí)，為社會(huì)輸入守法公民

2.查字典。高年級(jí)的學(xué)生在遇到陌生字不會(huì)寫(xiě)時(shí)常常依賴(lài)于問(wèn)老師，而不會(huì)選擇查字典。生字在學(xué)生的頭腦中并未建立起足夠深的印象，當(dāng)學(xué)生再次遇到這個(gè)陌生字的時(shí)候也常常會(huì)無(wú)法想起。而查字典則能夠讓學(xué)生在做中學(xué)，字典中蘊(yùn)含的是漢字的音、形、義，當(dāng)學(xué)生在查字典時(shí)，可以獲得有關(guān)這個(gè)漢字的更多信息，也更便于學(xué)生記憶該生字。

新時(shí)代的中國(guó)一個(gè)是法治的國(guó)家，除了需要加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍外，要求要增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。高校是為社會(huì)輸入人才資源的源頭，在學(xué)校內(nèi)弘揚(yáng)法治精神，建設(shè)法治文化，增強(qiáng)學(xué)生厲行守法的積極性和主動(dòng)性，從而形成守法光榮、違法可恥的校園氛圍，使全體師生都成為法律法規(guī)規(guī)章的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者和堅(jiān)定捍衛(wèi)者。因此，依法治校能夠提高學(xué)生的法律素質(zhì)，使學(xué)生走上社會(huì)也能夠更加自覺(jué)地遵守國(guó)家的法律。

二、高校依法治校存在的問(wèn)題

我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了較為良好的法律體系，在教育法律法規(guī)的制定上也取得一定的成效，但是在具體的工作中，還是存在很大沒(méi)有予以解決的問(wèn)題。高校依法治校的可操作性依據(jù)不足，依法治校制度不完善和依法治校措施不健全，依法治校觀念和依法管理的意識(shí)還沒(méi)有深入人心，高校法律救濟(jì)制度的建設(shè)也有待完善。

(一)法律意識(shí)薄弱，法律素養(yǎng)較低

在我國(guó)，高校不重視法律在高校內(nèi)部的治理中的作用。一方面，由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，高校內(nèi)部傳統(tǒng)的行政管理模式并沒(méi)有得到過(guò)實(shí)質(zhì)的改變，領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力大的人治思想還影響著高校，工作不用法律來(lái)表達(dá)訴求，不用法律來(lái)解決問(wèn)題，主要以領(lǐng)導(dǎo)的文件為主導(dǎo)，使法律喪失了權(quán)威。另一方面，高校是人才輸出的源泉，高校注重的是主業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能方面的培養(yǎng)，忽視了法制教育，學(xué)生也沒(méi)有主動(dòng)學(xué)習(xí)法律的意識(shí)和環(huán)境，從而導(dǎo)致了學(xué)生的法律意識(shí)淡薄，法制觀念不強(qiáng)，不能很好地運(yùn)用法律維護(hù)自己的權(quán)利，在遇到糾紛的時(shí)候，很多人擔(dān)心影響自己學(xué)業(yè)，心存顧慮，很少通過(guò)法律的途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益。最終形成了有糾紛不找法律解決，法律也無(wú)法從實(shí)踐中進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)本身問(wèn)題的循環(huán)圈。

(二)教育法律體系不完備，高校章程不規(guī)范

依法治校，要求有一定的規(guī)章制度作為治校的依據(jù)，但是當(dāng)前我國(guó)教育領(lǐng)域尚未建立完善的法律體系，尤其是在針對(duì)高校行政部門(mén)的法律規(guī)章方面相對(duì)滯后。如1980年制定的《學(xué)位條例》是根據(jù)30多年前的情況制定的，很難應(yīng)對(duì)現(xiàn)在治學(xué)中出現(xiàn)的復(fù)雜狀況。從高校法律法規(guī)的橫向覆蓋面上看，立法體系還未完善，一些重要的法律還未制定和頒布。從高等教育法律法規(guī)的縱向結(jié)構(gòu)看，也沒(méi)有形成一個(gè)從上而下內(nèi)容和諧、形式統(tǒng)一的有機(jī)整體。從高校的實(shí)踐中看，尚未完善的教育法律體系無(wú)法全面適應(yīng)快速發(fā)展的教育現(xiàn)狀，雖然教育部制定和頒布了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，并已經(jīng)規(guī)定在2012年1月1日開(kāi)始實(shí)施，但是還存在部分高校按兵不動(dòng)，沒(méi)有把章程的制定提到日程上來(lái)的情況。與港澳臺(tái)地區(qū)大學(xué)章程實(shí)質(zhì)性規(guī)定相比，我國(guó)大陸地區(qū)大學(xué)章程的體例結(jié)構(gòu)具有形式上的相似性，問(wèn)題內(nèi)容的主要模塊乃至具體條款具有高度的同質(zhì)化，嚴(yán)重地影響到大學(xué)章程的質(zhì)量。高校制定章程質(zhì)量不高，可操作性不強(qiáng)，也是依法治校在實(shí)踐中存在的嚴(yán)重問(wèn)題。

(三)高校法律地位不明確，自主權(quán)范圍含糊

(四)高等教育法律救濟(jì)制度不完善，救濟(jì)渠道不暢通

近年來(lái)頻繁出現(xiàn)高校內(nèi)部糾紛，學(xué)子狀告母校的案件，引起了我們對(duì)高校治學(xué)的深入思考。特別是在針對(duì)教職工辭職、離職人事糾紛的處理，乃至在對(duì)違紀(jì)學(xué)生的紀(jì)律處分中的事項(xiàng)中，都是規(guī)章制度不夠完善，處理方法沒(méi)有形成規(guī)范所致。如《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》(教育部21號(hào)令)中規(guī)定高校內(nèi)部申訴的法定救濟(jì)途徑，規(guī)定學(xué)生在對(duì)學(xué)校給與的處分不服、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益時(shí)，可以向有關(guān)部門(mén)提出申訴。這是一種保護(hù)受教育者權(quán)利的一種重要的途徑，高校學(xué)生可以在權(quán)益受到侵害時(shí)，根據(jù)該制度獲得相應(yīng)的救濟(jì)，但是該制度規(guī)定的過(guò)于籠統(tǒng)和簡(jiǎn)潔，在實(shí)踐中難以操作，沒(méi)有形成暢通的救濟(jì)途徑。

三、高校依法治校的路徑選擇

高校依法治校需要大力推行，但是面臨的重重困難也阻礙了依法治校的良好運(yùn)行，針對(duì)以上提出的問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)高校的具體情況，筆者提出從以下四個(gè)方面予以解決。

(一)加大高校法治文化建設(shè)，增強(qiáng)法律意識(shí)

法治文化是國(guó)家依法治國(guó)，高校依法治校，社會(huì)成員依法行為的社會(huì)社會(huì)生活方式。強(qiáng)行讓社會(huì)成員遵守法律，無(wú)法帶來(lái)設(shè)立良法預(yù)期的結(jié)果，當(dāng)法治成為一種習(xí)慣，當(dāng)遵守法律成為一種自覺(jué)遵守的意識(shí)時(shí)，就形成了一種文化，這種文化不經(jīng)意地約束著法律規(guī)制的對(duì)象，被規(guī)制的對(duì)象也能遵守法律，利用法律維護(hù)自己的合法權(quán)益。高校法治文化的建設(shè)是推行高校依法治校的基礎(chǔ)任務(wù)，也是重要任務(wù)。法治成為文化，核心是消除傳統(tǒng)以來(lái)的人治，法治的對(duì)立面是人治以及人治背后的封建文化，領(lǐng)導(dǎo)層說(shuō)的話(huà)分量重的人治封建文化，阻礙了社會(huì)中法治的推行，在高校內(nèi)，也就是阻礙了高校法治文化的推行。

(二)完善教育法律立法體系，加快高校章程的設(shè)立

依法辦學(xué)是國(guó)家對(duì)高校實(shí)施管理的法治化。法治化的前提就是建立一套從法律、行政法規(guī)、規(guī)章到規(guī)范性文件符合現(xiàn)代大學(xué)制度的法律體系，用法律制度明確厘清大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系，以及大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。教育行政部門(mén)要加快推進(jìn)教育法律法規(guī)的“立、改、廢、釋”，以法治思維和法治方式推進(jìn)和保障教育綜合改革，解決教育管理的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，使我國(guó)的教育法律法規(guī)無(wú)論從具體內(nèi)容上，還是從立法技術(shù)上都更加科學(xué)、合理，體系上更加完備，使各項(xiàng)教育管理活動(dòng)有法可依、有章可循。加大高校自主治校，應(yīng)該賦予高校一定制定內(nèi)部規(guī)定的權(quán)限。制定內(nèi)部規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定和法治精神。高校依法建章建制，是走向依法行政和依法治校的重要前提，是對(duì)管理好高校的基礎(chǔ)條件，這是由行政合法性決定的。制定和完善高校的章程的同時(shí)，還需要根據(jù)法律、國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，在教學(xué)、人事、財(cái)務(wù)、學(xué)生管理等方面建立規(guī)范的管理制度，完善管理體制，提高管理效率。

(三)完善民主監(jiān)督制，實(shí)行民主管理

法國(guó)思想家孟德斯鳩在《論法的精神》里說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易走向?yàn)E用權(quán)力，這是一條千古不變的經(jīng)驗(yàn)?！睓?quán)力的健康行使必須有強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，健全高校的民主監(jiān)督機(jī)制，是實(shí)行高校民主管理，實(shí)現(xiàn)依法治校的重要保障。在作出涉及高校重要工作和重大決定以及關(guān)于教職工和學(xué)生切身利益的政策措施時(shí)，都應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、學(xué)校的章程等有關(guān)文件制定，在程序上必須保證公開(kāi)、公正。部分規(guī)定和決定，例如招生章程、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定和修改，還應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。因此，要求高校不僅要維護(hù)法律的尊嚴(yán)，還需要做到校務(wù)經(jīng)常公開(kāi)。在監(jiān)督主體上，重視學(xué)校師生、教師的監(jiān)督，建立黨的監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢查監(jiān)督，與此同時(shí)，逐步推進(jìn)教師代表大會(huì)制度、家長(zhǎng)委員會(huì)制度的建構(gòu)和施行，嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)校重大決策由教師代表大會(huì)討論通過(guò)等措施，推進(jìn)學(xué)校家長(zhǎng)委員會(huì)對(duì)學(xué)校校務(wù)的民主參與；在監(jiān)督形式和途徑上，發(fā)展電子校務(wù)，向全校公開(kāi)重大決策、辦事制度、辦事程序、辦事結(jié)果和監(jiān)督措施，增加辦事的透明度，在關(guān)鍵崗位和薄弱環(huán)節(jié)重點(diǎn)進(jìn)行管理和監(jiān)督。

(四)重視行政訴訟的維權(quán)作用，完善高校教育法律救濟(jì)機(jī)制

司法能夠干預(yù)高校的哪些事務(wù)，有關(guān)的教育法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定在理論中，大部分學(xué)者認(rèn)為，司法能夠干預(yù)的高校事務(wù)的范疇有：入學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)、退學(xué)、畢業(yè)、學(xué)位授予、勒令退學(xué)、開(kāi)除學(xué)籍、社會(huì)活動(dòng)等。因此，有關(guān)法律部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律的形式明確高校自主管理和司法可以干預(yù)的界限；同時(shí)，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)法律的可操作性，通過(guò)法律的形式確立司法受理部門(mén)、具體審查程序、處理時(shí)限、最后結(jié)果等。只有將高校管理的司法審查范圍及其學(xué)生的權(quán)利救濟(jì)在立法上作出明確規(guī)定，教育行政訴訟才能對(duì)學(xué)生權(quán)利救濟(jì)予以最徹底、最權(quán)威的保障。教職工和學(xué)生的合法權(quán)益受到侵害，面對(duì)不同的情況應(yīng)當(dāng)采取以下不同的救濟(jì)方式?？梢陨暾?qǐng)教育仲裁、提起民事訴訟、提起行政訴訟以及向上一級(jí)教育行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)高校作出一般違紀(jì)處分不服的，向行政機(jī)構(gòu)再次申訴，該受理機(jī)構(gòu)處理的決定應(yīng)當(dāng)為終局決定。高校內(nèi)應(yīng)當(dāng)建立起規(guī)范、有效的法律救濟(jì)制度，使教職工和學(xué)生的合法權(quán)利得到恢復(fù)和補(bǔ)救，另外，立法機(jī)關(guān)和有關(guān)行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)完善教育法律法規(guī)，健全高校教育法律救濟(jì)機(jī)制，在法律層面健全高校法律救濟(jì)途徑，完善法律救濟(jì)機(jī)制。

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作者簡(jiǎn)介：謝麗麗(1990-)，女，漢族，廣東人，法學(xué)碩士，華南師范大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)，研究方向：行政法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：G641

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)01-0134-03