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淺談交通工程質(zhì)量和安全政府監(jiān)督委托執(zhí)法

楊濤

云陽縣交通建設(shè)技術(shù)服務(wù)中心，重慶404500

關(guān)鍵詞：交通工程質(zhì)量；安全

在實際工作中，工程建設(shè)領(lǐng)域質(zhì)量和安全監(jiān)管仍然存在諸多難題，在房屋和市政工程領(lǐng)域已形成了較為完備的監(jiān)管體系，而交通工程領(lǐng)域相對滯后。各地交通運輸主管部門針對人員編制較少，缺乏專業(yè)人才等情況，分別成立了質(zhì)量和安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，委托其具體實施交通工程質(zhì)量和安全政府監(jiān)督。本文將對交通工程質(zhì)量監(jiān)督工作體制創(chuàng)新和安全政府監(jiān)督委托執(zhí)法進(jìn)行淺析。

一、交通工程質(zhì)量監(jiān)督工作體制機(jī)制創(chuàng)新

目前交通工程質(zhì)量監(jiān)督普遍采用“技術(shù)+行政”的工作形式，即以交通工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等技術(shù)指標(biāo)為基礎(chǔ)，對工程的相關(guān)單位是否按質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范執(zhí)行的情況進(jìn)行監(jiān)督，并以行政檢查、行政執(zhí)法等形式保障監(jiān)督工作的落實，而是否嚴(yán)格執(zhí)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，則通過檢測技術(shù)來實現(xiàn)。以往，市交通質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)由所屬的工程質(zhì)量監(jiān)督室負(fù)責(zé)具體項目的質(zhì)量監(jiān)督工作，需要對工程質(zhì)量進(jìn)行檢測時，再由工程質(zhì)量監(jiān)督室通知檢測室進(jìn)行檢測，檢測工作處于相對被動狀態(tài)，廉政風(fēng)險內(nèi)部防控力度匱乏。

在交通工程質(zhì)量監(jiān)督工作體制機(jī)制中創(chuàng)新發(fā)展，監(jiān)督工作業(yè)務(wù)范圍不斷拓展。一是積極推進(jìn)農(nóng)村公路監(jiān)督體制改革，制定出臺了《重慶市農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量安全管理辦法》和《重慶市農(nóng)村公路工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)定》，深入試點各縣區(qū)進(jìn)行工作調(diào)研和現(xiàn)場指導(dǎo)，全市各縣區(qū)成立了監(jiān)督機(jī)構(gòu)或部門，農(nóng)村公路監(jiān)督體制改革試點工作取得階段性成果。二是積極推進(jìn)行政審批制度改革，全系統(tǒng)完成了行政權(quán)力梳理工作，編制了權(quán)力清單和責(zé)任清單。

二、交通工程質(zhì)量和安全政府監(jiān)督可委托執(zhí)法的依據(jù)

《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》第四十四條規(guī)定，建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門可以將施工現(xiàn)場的監(jiān)督檢查委托給建設(shè)工程安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體實施?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理條例》第四十六條規(guī)定，建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理，可以由建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門委托的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體實施。

根據(jù)以上規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府交通運輸主管部門根據(jù)需要，可以將交通工程施工現(xiàn)場的安全監(jiān)督檢查委托給建設(shè)工程安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體實施，可以將交通工程質(zhì)量監(jiān)督管理委托的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體實施。需要說明，交通工程只能將施工現(xiàn)場的安全監(jiān)管進(jìn)行委托，非施工現(xiàn)場的安全監(jiān)管不能委托，仍需由交通運輸主管部門進(jìn)行監(jiān)管，例如企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、企業(yè)涉安資質(zhì)管理、企業(yè)安全生產(chǎn)評優(yōu)等。目前，各地交通運輸主管部門均已設(shè)立了交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，委托專職從事交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)管。職責(zé)委托主要有兩種方式，一是各地機(jī)構(gòu)編制委員會在批復(fù)交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)成立時明確的單位職能職責(zé)，二是由各地交通運輸部門向交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)簽署、簽發(fā)委托文件。不管采用何種委托方式，不影響交通運輸主管部門作為監(jiān)督主體，交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)屬于受委托的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

三、交通工程質(zhì)量和安全政府監(jiān)督委托執(zhí)法的權(quán)限

交通工程質(zhì)量和安全政府監(jiān)督是行政執(zhí)法行為，是執(zhí)行《安全法》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等法律法規(guī)而采取的具體行政行為。行政執(zhí)法，是指在實施國家公共行政管理職能的過程中，法定的國家行政機(jī)關(guān)和得到法律、法規(guī)授權(quán)的組織依照法定程序?qū)嵤┬姓梢?guī)范，以達(dá)到維護(hù)公共利益和服務(wù)社會的目的的行政行為。行政執(zhí)法行為包括行政檢查、行政強制以及行政處罰等具體行為?？h級以上地方各級人民政府交通運輸主管部門屬于法定的國家行政機(jī)關(guān)，受委托行使職責(zé)的各地交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)屬于得到法律、法規(guī)授權(quán)的組織。

(一)交通工程質(zhì)量和安全政府監(jiān)督委托執(zhí)法行政檢查權(quán)限

受委托行使職責(zé)的各地交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中，應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定行使職權(quán)，不得逾越權(quán)限，胡作為、亂作為，牢記“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的思想。根據(jù)《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》第四十三條規(guī)定，交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使安全檢查時，有權(quán)采取下列措施：(一)要求被檢查單位提供有關(guān)建設(shè)工程安全生產(chǎn)的文件和資料；(二)進(jìn)入被檢查單位施工現(xiàn)場進(jìn)行檢查；(三)糾正施工中違反安全生產(chǎn)要求的行為；(四)對檢查中發(fā)現(xiàn)的安全事故隱患，責(zé)令立即排除；重大安全事故隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的，責(zé)令從危險區(qū)域內(nèi)撤出作業(yè)人員或者暫時停止施工。根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第四十八條規(guī)定，交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使行政質(zhì)量檢查時，有權(quán)采取下列措施：(一)要求被檢查的單位提供有關(guān)工程質(zhì)量的文件和資料；(二)進(jìn)入被檢查單位的施工現(xiàn)場進(jìn)行檢查；(三)發(fā)現(xiàn)有影響工程質(zhì)量的問題時，責(zé)令改正。

(二)交通工程質(zhì)量和安全政府監(jiān)督委托執(zhí)法行政強制權(quán)限

在交通工程質(zhì)量和安全政府監(jiān)督執(zhí)法過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等情形，可以依法對公民、法人或者其他組織采取的查封、扣押、停水、停電、停止供應(yīng)民爆器材等強制措施。根據(jù)《行政強制法》第十七條規(guī)定，行政強制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。行政強制措施權(quán)不得委托。因此交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)不得自行行使行政強制措施權(quán)，如在執(zhí)法過程中需要采用行政強制措施，應(yīng)報請交通運輸主管部門實施。

(三)交通工程質(zhì)量和安全政府監(jiān)督委托執(zhí)法行政處罰權(quán)限

交通工程質(zhì)量和安全監(jiān)督對象實施了違反法律規(guī)范的行為，需要進(jìn)行懲戒的，可以采取行政處罰措施。交通工程監(jiān)管領(lǐng)域常見的行政處罰的種類有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照等；根據(jù)《行政處罰法》第十八條規(guī)定，委托行政機(jī)關(guān)對受委托的組織實施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實施行政處罰。因此交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過程中需要實施行政處罰的情況，必須以交通運輸主管部門的名義實施行政處罰，不能以本單位的名義形式行政處罰權(quán)，所造成的法律后果由委托機(jī)關(guān)交通運輸主管部門承擔(dān)。

四、實施交通工程質(zhì)量和安全政府監(jiān)督委托執(zhí)法的建議意見

(一)必須依法成立交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)

不得委托企業(yè)、社會團(tuán)體、臨時機(jī)構(gòu)等從事交通工程質(zhì)量和安全政府監(jiān)督，交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須是依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織。一般由縣級以上各級人民政府交通運輸主管部門舉辦，經(jīng)各級機(jī)構(gòu)編制委員會批準(zhǔn)成立，并進(jìn)行組織機(jī)構(gòu)登記、事業(yè)法人登記的管理公共事務(wù)的事業(yè)單位。交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須滿足法律法規(guī)的要求，方可作為交通工程質(zhì)量和安全政府監(jiān)督的受委托組織，行使行政執(zhí)法權(quán)限。

(二)納入行政執(zhí)法體系，規(guī)范執(zhí)法行為

當(dāng)前，很多地方交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)尚未納入行政執(zhí)法體系，各地交通運輸主管部門應(yīng)深刻認(rèn)識到交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督是行政執(zhí)法行為，應(yīng)把交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督隊伍納入行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。制定交通質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)場所外觀標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)范“交通質(zhì)監(jiān)”執(zhí)法標(biāo)識和執(zhí)法人員著裝。開展交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督行政執(zhí)法培訓(xùn)，嚴(yán)格執(zhí)法人員資格管理，規(guī)范執(zhí)法風(fēng)紀(jì)、執(zhí)法用語、執(zhí)法檢查、行政處罰等執(zhí)法行為，樹立執(zhí)法隊伍良好形象。通過聘請法律顧問，設(shè)置法制員崗位，強化執(zhí)法監(jiān)督，確保執(zhí)法行為合法規(guī)范；規(guī)范工作職責(zé)、規(guī)范執(zhí)法程序，切實做到公正、公平、公開、廉潔、文明執(zhí)法。

(三)充實交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督人員，提升業(yè)務(wù)能力

交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。針對各地交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)普遍存在人員編制少、專業(yè)技術(shù)人員不足等問題，各級交通運輸主管部門應(yīng)加強與本級政府、上級部門溝通，取得支持，增加交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員編制，拓寬專業(yè)技術(shù)人才招錄渠道。交通運輸主管部門應(yīng)為交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)配備必要的試驗設(shè)備、檢測設(shè)備，適時開展技術(shù)培訓(xùn)，提升整體業(yè)務(wù)能力。

(四)完善交通工程質(zhì)量或安全監(jiān)督工作機(jī)制

不斷完善監(jiān)管體系和管理制度，建立交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督執(zhí)法工作機(jī)制，制定監(jiān)督執(zhí)法中統(tǒng)一的崗位標(biāo)準(zhǔn)、流程標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對容易產(chǎn)生問題的領(lǐng)域進(jìn)一步設(shè)立規(guī)定動作、規(guī)范步驟和必走程序，形成一套“統(tǒng)一監(jiān)督內(nèi)容、統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程、統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)”的工作方法，形成對交通工程質(zhì)量安全的有效監(jiān)督。交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督工作重點必須轉(zhuǎn)移到對參建單位的質(zhì)量管理行為以及從業(yè)單位的質(zhì)量安全保證體系運轉(zhuǎn)情況，法律、法規(guī)和強制性標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)督工作重心由工程實體向管理行為和工程實體相結(jié)合、由注重微觀監(jiān)督向宏觀和微觀監(jiān)督相結(jié)合、由注重技術(shù)監(jiān)督向技術(shù)和行政執(zhí)法相結(jié)合的“三轉(zhuǎn)變”。

[參考文獻(xiàn)]

[1]《安全生產(chǎn)法》.

[2]《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》.

[3]《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》.

[4]《行政處罰法》.

[5]《行政強制法》

[6]重慶市政府法制辦編寫組.行政執(zhí)法實用教程[M].法律出版社，2009.6.

[7]楊文杰.規(guī)范開展公路工程監(jiān)督執(zhí)法工作[J].北方交通，2014(6).

中圖分類號：F407.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-0049-(2016)03-0241-02