唐瑕苓

（四川旅游學(xué)院，成都 610100）

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城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中“增減掛鉤”政策的實(shí)踐與創(chuàng)新
—以成都“小組生微”模式為例

唐瑕苓

（四川旅游學(xué)院，成都 610100）

摘 要：文章通過反思我國以往“增減掛鉤”政策實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)的問題，對成都市“小組生微”模式新農(nóng)村建設(shè)過程中“增減掛鉤”政策的實(shí)踐創(chuàng)新途徑進(jìn)行研究并分析其利弊，為合理校正“增減掛鉤”政策的實(shí)踐偏差、繼續(xù)助力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)新農(nóng)村建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 增減掛鉤 創(chuàng)新

我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展致使城鄉(xiāng)用地供需矛盾凸顯、大量農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策便是在這種現(xiàn)實(shí)條件下開展實(shí)施的。其具體做法是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡稱項(xiàng)目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)（以下簡稱為“增減掛鉤”）［1］?！霸鰷p掛鉤”政策和農(nóng)村土地整理相聯(lián)系，對農(nóng)村散亂、廢棄、閑置的宅基地和集體建設(shè)用地進(jìn)行整治。整理出來的土地，首先復(fù)墾為耕地；其次滿足農(nóng)民建房、村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)；再次留足發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地；最后運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，將農(nóng)村節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展，同時(shí)把獲得土地級差收益返回農(nóng)村用于新農(nóng)村建設(shè)，形成良性循環(huán)［2］。

耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易調(diào)動(dòng)了更多的資金以土地綜合整治的方式投入到生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的農(nóng)村地區(qū)，以提高農(nóng)業(yè)耕地質(zhì)量、完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生活環(huán)境。整治后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件又可吸引投資，促進(jìn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施向農(nóng)村延伸和覆蓋，加快新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程?！霸鰷p掛鉤”政策的實(shí)施使城鄉(xiāng)土地資源能夠科學(xué)有序流動(dòng)，農(nóng)民居住區(qū)、耕地規(guī)模和產(chǎn)業(yè)園區(qū)適度規(guī)模集中，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化布局、節(jié)約用地、促進(jìn)發(fā)展的目標(biāo)。

長達(dá)10余年的“增減掛鉤”政策實(shí)施過程也發(fā)現(xiàn)了一些問題。2011年國土資源部組織聯(lián)合檢查組開展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治清理檢查抽查工作中發(fā)現(xiàn)，一些地方在實(shí)施政策時(shí)出現(xiàn)了強(qiáng)制村莊拆并、“農(nóng)民上樓”的現(xiàn)象；在資金管理方面，由于農(nóng)村土地整治涉及部門多，資金聚合難度大、及時(shí)到位難，直接影響了項(xiàng)目的進(jìn)展；社會(huì)資金進(jìn)入土地整治也缺乏制度規(guī)范，土地整理節(jié)余指標(biāo)產(chǎn)生的增值收益返回農(nóng)村缺少具操作性的管理辦法，客觀上影響了政策的長期效益。另外，過去的新農(nóng)村建設(shè)片面模仿城市建設(shè)，單純用城市生活形態(tài)替代農(nóng)村生活形態(tài)，如在縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)熱衷的“農(nóng)民上樓”集中居住模式中，隨著和城市外觀雷同、整齊劃一的多層住宅的建設(shè)，農(nóng)村房院結(jié)合的散居傳統(tǒng)被迫消失；農(nóng)民“上樓” 伴隨著土地性質(zhì)、農(nóng)民身份的變化，上樓農(nóng)民即成為失地農(nóng)民，須直面如生活成本增加、耕種不便、不允許飼養(yǎng)牲畜家禽等生活和生產(chǎn)方式的巨大變遷。

正是由于在政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的種種問題，試點(diǎn)地區(qū)的地方政府也在不斷調(diào)試政策的執(zhí)行角度與方式。作為全國綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，成都探索出使農(nóng)民生產(chǎn)生活得到便利、川西田園風(fēng)貌得到保持、農(nóng)村和城鎮(zhèn)功能性差別不被消除的“小組生微”（即小規(guī)模、組團(tuán)式、生態(tài)化、微田園）新農(nóng)村建設(shè)模式［3］?！靶〗M生微”是對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中曾經(jīng)的實(shí)踐偏差進(jìn)行合理校正的系統(tǒng)工程，也為完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策提供了重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1 成都城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策執(zhí)行的基本情況

2006年，國土資源部將山東、天津、江蘇、湖北、四川等5省確立為首批土地增減掛鉤試點(diǎn)省市，而實(shí)際上，從2003年起，成都就已經(jīng)開始著手實(shí)施農(nóng)用地開發(fā)整理和建設(shè)用地整理工作了。在成都的“災(zāi)后重建”、“生態(tài)移民”等項(xiàng)目建設(shè)中，“增減掛鉤”政策的實(shí)施都在建設(shè)資金的籌集和合理配置方面起了不小的作用。2010年，成都推出建設(shè)用地指標(biāo)（俗稱“地票”）交易，意在引入社會(huì)力量參與農(nóng)村土地綜合整理，為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)騰出空間，但由于開發(fā)商對“地票”拍賣的哄搶達(dá)到天價(jià)引起質(zhì)疑，交易暫停。2011年4月，成都地票交易重啟，將持證準(zhǔn)入改為持證準(zhǔn)用，即要求在成都市參與國有經(jīng)營性建設(shè)用地招拍掛的房地產(chǎn)開發(fā)商，在進(jìn)行土地開發(fā)前，必須持有相應(yīng)的“增減掛鉤”指標(biāo)。

2 成都“小組生微”模式中“增減掛鉤”政策的具體做法

“小組生微”模式的核心是以傳統(tǒng)院落改造、保護(hù)傳承鄉(xiāng)風(fēng)民俗為重點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村組織、產(chǎn)業(yè)、空間、文化的整合，并植入現(xiàn)代設(shè)施和公共服務(wù)進(jìn)行幸福美麗新農(nóng)村建設(shè)［4］。在“小組生微”的實(shí)踐過程中，地方政府為解決以前政策實(shí)施中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了創(chuàng)造性、探索性的實(shí)踐，其具體做法如下。

2.1 科學(xué)選址，量力而行，依托特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

“小組生微”項(xiàng)目選址在靠近全市11條都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“一線一品”示范線、“成新蒲”都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范帶、10個(gè)糧經(jīng)產(chǎn)業(yè)新村建設(shè)成片推進(jìn)綜合示范基地、6個(gè)產(chǎn)村相融精品園區(qū)和地震災(zāi)后重建示范線以及國省干道、城鄉(xiāng)快速通道等交通干線上［5］。因此，“小組生微”所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有的本身就具有一定的旅游資源優(yōu)勢，或有成規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)，存在大量的消費(fèi)群體，在這種情況下，發(fā)展農(nóng)民集中居住，既有市場基礎(chǔ)，也具有社會(huì)資金參與開發(fā)打造的優(yōu)勢，在集中居住過程中節(jié)約土地的同時(shí)能加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程、使農(nóng)民居住及生活條件得到改善。此外，認(rèn)識(shí)到?jīng)]有產(chǎn)業(yè)支撐的新農(nóng)村綜合體只是“盆景”，“小組生微”新農(nóng)村綜合體內(nèi)規(guī)劃建設(shè)了都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地和園區(qū)等，引進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，著力于推動(dòng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)連片規(guī)模發(fā)展，避免了農(nóng)民上樓后就失業(yè)的老問題。

2.2 由“持票準(zhǔn)入”改為“持證準(zhǔn)入”，土地收入返還農(nóng)村

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)置和農(nóng)村配套生活設(shè)施建設(shè)需要投入大量資金，迫切需要社會(huì)資金的進(jìn)入。這也是地方政府設(shè)計(jì)地票交易制度的初衷。土地開發(fā)企業(yè)獲取地票的方式有3種：參加拍賣，自己整理，交納保證金。保證金獲取地票的方式被取消后，企業(yè)只能自己整理土地或者參與地票拍賣獲取地票。而由于土地整理耗時(shí)費(fèi)力環(huán)節(jié)復(fù)雜，拍賣便成為了土地開發(fā)企業(yè)的首選，因此也出現(xiàn)了2010年成都天價(jià)地票的一幕。為使地票交易回歸本質(zhì)，降低地票的金融屬性和杠桿率，成都市國土局發(fā)布了《關(guān)于完善建設(shè)用地指標(biāo)交易制度促進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的實(shí)施意見》（成辦發(fā)［2010］59號），規(guī)定所有參與成都市（包括中心城區(qū)及二、三圈層各區(qū)（市）縣）國有經(jīng)營性建設(shè)用地（暫不含工業(yè)用地）使用權(quán)競買的競買申請人，在報(bào)名時(shí)必須持有建設(shè)用地指標(biāo)證書或建設(shè)用地指標(biāo)保證金收款憑證。由“持證準(zhǔn)入”變成“持證準(zhǔn)用”，即想要進(jìn)行土地交易，需持有地票，而地票只需要拍地后有足夠的建設(shè)用地指標(biāo)相匹配即可。

至于地票收入的分配，成都市政府提取10%作為基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施配套費(fèi)，提取其中0.5%的交易服務(wù)費(fèi)后，剩下收益最終返還給指標(biāo)來源地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)?！靶〗M生微”模式中，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給資金來源的創(chuàng)造性措施—村公資金（村級公共服務(wù)與社會(huì)管理專項(xiàng)資金）即來自于此。在執(zhí)行上，主城區(qū)相關(guān)涉農(nóng)社區(qū)的村公資金經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，近郊區(qū)（縣）財(cái)政按市與區(qū)（縣）5∶5的比例安排，遠(yuǎn)郊縣（市）財(cái) 政按市與縣（市）7∶3的比例安排［6］。

2.3 確權(quán)頒證，產(chǎn)權(quán)入股，激活農(nóng)村土地資源價(jià)值

土地綜合治理以“增減掛鉤”政策為平臺(tái)推動(dòng)田、水、路、林、村綜合整治，節(jié)約的集體建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整到符合規(guī)劃的城鎮(zhèn)使用，農(nóng)民獲得指標(biāo)交易產(chǎn)生的收益，其本質(zhì)還是將土地資源轉(zhuǎn)化為社會(huì)經(jīng)濟(jì)資本。但“小組生微”摒棄了以往的地方政府和融資平臺(tái)公司聯(lián)合操作機(jī)制，按照市場原則組織村民入股集體資產(chǎn)管理公司，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（村兩委）與經(jīng)營權(quán)（集體資產(chǎn)管理公司）相分離，避免了政府的無序干涉，主要體現(xiàn)在2個(gè)方面：一是確權(quán)頒證，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革。2014年國土資源部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，明確將宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實(shí)施進(jìn)程，強(qiáng)調(diào)要為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。作為試點(diǎn)地區(qū)，成都啟動(dòng)了產(chǎn)權(quán)制度改革工作，如成都市新都區(qū)平均每戶頒證4、5個(gè)，包括宅基地使用權(quán)證、農(nóng)村房屋所有權(quán)證、農(nóng)用地的承包經(jīng)營權(quán)證、集體資產(chǎn)股權(quán)證、林權(quán)證等。有了產(chǎn)權(quán)證，農(nóng)民可以抵押融資或作價(jià)入股，參與市場經(jīng)濟(jì)。二是鼓勵(lì)運(yùn)用產(chǎn)權(quán)制度改革成果，組建集體資產(chǎn)管理公司，采取農(nóng)戶自籌、產(chǎn)權(quán)融資、社會(huì)資金參與相結(jié)合的方式，自主實(shí)施新農(nóng)村綜合體建設(shè)。集體資產(chǎn)管理公司是股份制企業(yè)，農(nóng)戶憑產(chǎn)權(quán)入股。土地整理中核心的拆舊安置辦法和相關(guān)配套措施均由其牽頭擬定，并提交村民集體議事討論通過。同時(shí)，以往從中央至省市，很多部門的“三農(nóng)”資金都是自條塊下來，資金分配上難以形成有效地協(xié)同共管機(jī)制，資金投入重復(fù)、使用分散現(xiàn)象嚴(yán)重。作為一個(gè)新的接收平臺(tái)，“小組生微”能夠整合農(nóng)發(fā)、建設(shè)、環(huán)保、水務(wù)、交通等部門涉農(nóng)資金，統(tǒng)一作用于新農(nóng)村建設(shè)。

2.4 城鄉(xiāng)土地通盤考慮，合理規(guī)劃居住區(qū)規(guī)模，避免“城鄉(xiāng)均質(zhì)”

2003年開始城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)后，成都頒布了《成都市社會(huì)主義新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》《成都市社會(huì)主義新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)管理辦法（試行）》《成都市建筑形態(tài)規(guī)劃管理補(bǔ)充規(guī)定（試行）》等條例和管理辦法，以期形成整體有特色的建筑氛圍。但隨后的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，部分條例對建筑創(chuàng)作產(chǎn)生了影響，給農(nóng)民的生活帶來很大不便，如在場鎮(zhèn)改造中無視本地自然、人文歷史的制約，試圖打造歐陸風(fēng)情；又如生活區(qū)與農(nóng)業(yè)勞作區(qū)距離太遠(yuǎn)，有的距離約2 km以上，農(nóng)戶甚至需要騎著摩托車去勞作［7］。

“小組生微”通過組團(tuán)式、生態(tài)化、微田園化保留了傳統(tǒng)的川西林盤院落生態(tài)痕跡。采取聚居點(diǎn)組團(tuán)式布局形式，將每個(gè)組團(tuán)控制在50戶左右，人均綜合用地面積控制在50～70 m2之間，接近《城市用地分類與規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)》確定的1級城鎮(zhèn)人均用地60 m2，體現(xiàn)了川西民居小聚居的傳統(tǒng)居住特點(diǎn)。如成都市新農(nóng)村綜合體實(shí)踐示范點(diǎn)新都區(qū)新繁鎮(zhèn)高院村的玲瓏錦院，將路、渠、林、田與集中居住區(qū)融合在一起，建設(shè)了5個(gè)組團(tuán)，每個(gè)組團(tuán)20～50戶不等，組團(tuán)間保留原生態(tài)植被，以林盤、濕地、溝渠、農(nóng)田等間隔，房前屋后栽種果樹，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)居建筑審美的提高。

3 “小組生微”模式對實(shí)施增減掛鉤政策的啟示

“小組生微”模式中對“增減掛鉤”政策的靈活運(yùn)用解決了新農(nóng)村建設(shè)中的關(guān)鍵問題，即土地產(chǎn)權(quán)的問題，給予了項(xiàng)目實(shí)施地農(nóng)民充分的尊重，鼓勵(lì)其以產(chǎn)權(quán)入股參與土地管理，并統(tǒng)籌考慮了城市建設(shè)用地和農(nóng)村整理用地的指標(biāo)，將指標(biāo)交易獲得的收益以特定的資金形式回饋了農(nóng)村。另外，由于農(nóng)民集中居住的基本條件就是有正式的非農(nóng)就業(yè)崗位或能夠繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)的機(jī)會(huì)，項(xiàng)目在建設(shè)過程中充分考慮了產(chǎn)業(yè)地緣優(yōu)勢的利用和居住傳統(tǒng)的保留，以保證集中居住后的農(nóng)民能保持耕種傳統(tǒng)或成為產(chǎn)業(yè)農(nóng)民?！靶〗M生微”的成都經(jīng)驗(yàn)說明“增減掛鉤”政策的實(shí)施必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市發(fā)展規(guī)劃和特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢統(tǒng)籌考慮，在實(shí)施過程中，地方政府不能為貪圖土地價(jià)差收益而忽視農(nóng)民切身利益，更不能不考慮農(nóng)民轉(zhuǎn)型的實(shí)際困難而沖動(dòng)施行“集中居住”。

在過去相當(dāng)長的時(shí)間里，地方政府單純?yōu)榘l(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)而對生態(tài)危機(jī)和環(huán)境污染不重視，使得生態(tài)受到了嚴(yán)重破壞，損害了人民群眾的切身利益。在現(xiàn)代國家，生態(tài)問題已經(jīng)是帶有普遍性和敏感性的社會(huì)問題。離開了對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注，政府行為就不完整。［8］“小組生微”項(xiàng)目實(shí)施過程中，地方政府在進(jìn)行政策決策、管理和目標(biāo)考核等方面都特別體現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注，按照生態(tài)學(xué)原理尋求項(xiàng)目實(shí)施地人與自然和諧、發(fā)展與環(huán)境協(xié)調(diào)的有機(jī)結(jié)合，使項(xiàng)目建設(shè)整體符合和諧社會(huì)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的要求。

“增減掛鉤”項(xiàng)目實(shí)施過程中也存在一些必須引起重視的問題。首先，由于政策實(shí)施取得的土地整理收益主要來自于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)化，因此同一個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)往往覆蓋了城市和農(nóng)村2個(gè)不同行政級別和性質(zhì)的區(qū)塊。由于我國長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制和利益偏向城市的政策導(dǎo)向，當(dāng)2個(gè)城鄉(xiāng)區(qū)塊發(fā)生利益沖突時(shí)，農(nóng)村地區(qū)的利益可能被忽視乃至被迫主動(dòng)放棄。由于“增減掛鉤”項(xiàng)目的實(shí)施，本來需要2個(gè)行政區(qū)域協(xié)商解決的事項(xiàng)變成了項(xiàng)目區(qū)的內(nèi)部問題，忽視農(nóng)村利益訴求的現(xiàn)象更加明顯。其次，耕地的占補(bǔ)平衡不僅要做到數(shù)量平衡，更要注重質(zhì)量平衡。一些地區(qū)只注重維持耕地?cái)?shù)量平衡，忽視了補(bǔ)充耕地的質(zhì)量水平，出現(xiàn)了“占優(yōu)補(bǔ)劣”的情況?！靶〗M生微”項(xiàng)目主要在城市近郊和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)實(shí)施，補(bǔ)充的耕地可用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此土地的質(zhì)量和利用率能夠得到切實(shí)的保障，但如果集中居住是在更偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)實(shí)施，補(bǔ)充耕地的質(zhì)量和利用率則很難保證。再次，長期的共同生產(chǎn)和穩(wěn)定居住使農(nóng)村地區(qū)形成了獨(dú)特的鄉(xiāng)土文化和環(huán)境生態(tài)，并非所有農(nóng)村群眾都具有搬遷和改變家園的意愿?！霸鰷p掛鉤”政策的實(shí)施如果只關(guān)注要取得的行政目標(biāo)而忽視群眾的意愿，必須依靠強(qiáng)有力的行政手段來支撐，而這也可能正違背了政策制定的初衷。

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［6］ 柳鵬，華超. 川西地區(qū)新農(nóng)居建設(shè)探索—以郫縣花園鎮(zhèn)為例. 華中建筑，2013，02（2）：108～111

［7］ 肖利. 淺析生態(tài)文明建設(shè)中的政府行為. 人民論壇旬刊，2010，03 （03）：56～57