敖平富，秦昌波*，巨文慧

（1. 重慶市環(huán)境保護(hù)局，重慶 401147；2. 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

環(huán)境執(zhí)法在環(huán)保垂改中的基本路徑與主要任務(wù)

敖平富1，秦昌波2*，巨文慧2

（1. 重慶市環(huán)境保護(hù)局，重慶 401147；2. 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

為積極穩(wěn)妥推進(jìn)全國(guó)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作，本文緊緊圍繞《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》精神，以環(huán)境執(zhí)法改革為主體主線，從環(huán)境執(zhí)法的總體方向、基本路徑、主要任務(wù)三個(gè)方面進(jìn)行政策分析解讀，給各地在環(huán)保垂直管理制度改革試點(diǎn)工作中有效推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法改革，提供改革路徑指引和參考。

環(huán)境執(zhí)法；垂直管理；制度改革；基本路徑

引言

9月14日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2016〕63號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》），作為省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革的綱領(lǐng)性文件，為各地改革指明了方向，提供了遵循。環(huán)境執(zhí)法作為環(huán)境監(jiān)管中關(guān)鍵環(huán)節(jié)、主要手段、重點(diǎn)領(lǐng)域，成為環(huán)保垂直管理改革的重點(diǎn)任務(wù)，也成為系統(tǒng)內(nèi)外的關(guān)注熱點(diǎn)。為積極穩(wěn)妥有效推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法改革，應(yīng)將黨的十八屆五中全、中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和《意見》精神融會(huì)貫通，進(jìn)一步厘清環(huán)境執(zhí)法改革在省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革中的總體方向、基本路徑和重點(diǎn)任務(wù)。

1 執(zhí)法重心向市縣下移是環(huán)境執(zhí)法改革的總體方向

黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)下移執(zhí)法重心多次作出明確要求，這是執(zhí)法改革的大方向大趨勢(shì)，也是環(huán)境執(zhí)法改革的基本遵循。

1.1 中央關(guān)于執(zhí)法向市縣下移的有關(guān)要求

一是黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。

二是黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量，完善市縣兩級(jí)政府行政執(zhí)法管理，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

三是國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見》提出，整合優(yōu)化執(zhí)法資源，減少執(zhí)法層級(jí)，健全協(xié)作機(jī)制，提高監(jiān)管效能。解決多頭執(zhí)法，一個(gè)部門設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍的、業(yè)務(wù)相近的應(yīng)當(dāng)整合。消除多層重復(fù)執(zhí)法。對(duì)食品安全、商貿(mào)服務(wù)等實(shí)行分級(jí)管理的事項(xiàng)，要厘清不同層級(jí)政府及其部門的監(jiān)管職責(zé)，原則上實(shí)行屬地管理，由市縣政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。由基層監(jiān)管的事項(xiàng)，中央政府和省、自治區(qū)政府市場(chǎng)監(jiān)管部門，主要行使市場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)、協(xié)調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處職責(zé)，原則上不設(shè)具有獨(dú)立法人資格的執(zhí)法隊(duì)伍。設(shè)區(qū)的市，市級(jí)部門承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)有執(zhí)法隊(duì)伍的，區(qū)本級(jí)不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍；區(qū)級(jí)部門承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)有獨(dú)立執(zhí)法隊(duì)伍的，市本級(jí)不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍。

四是《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》明確要求，按照屬地管理、權(quán)責(zé)一致的原則，合理確定設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)城市管理部門的職責(zé)分工。要優(yōu)化執(zhí)法力量，向基層傾斜，適度提高一線人員的比例，通過(guò)調(diào)整結(jié)構(gòu)優(yōu)化執(zhí)法力量，確保一線執(zhí)法工作需要。

與上述執(zhí)法重心下移普遍性要求一致，黨中央和國(guó)務(wù)院多次要求強(qiáng)化市縣層級(jí)的環(huán)境執(zhí)法力量。這為環(huán)境執(zhí)法改革進(jìn)一步指明確了主要方向，提供了基本依據(jù)。

1.2 中央關(guān)于強(qiáng)化市縣環(huán)境執(zhí)法力量有關(guān)要求

一是黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)，減少行政執(zhí)法層級(jí)，加強(qiáng)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、海域海島等重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。

二是《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》提出，重點(diǎn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)和監(jiān)管重心下移，加強(qiáng)對(duì)地方重點(diǎn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)的管理。地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門相應(yīng)上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)，逐級(jí)承擔(dān)重點(diǎn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)及環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測(cè)等職能。

三是《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》提出加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制，加強(qiáng)市、縣級(jí)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及工業(yè)集聚區(qū)要配備必要的環(huán)境監(jiān)管人員。

2 分置環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)察是環(huán)境執(zhí)法改革的基本路徑

2.1 改革前存在的問(wèn)題

由于過(guò)去沒(méi)有賦予環(huán)保部門完整的執(zhí)法主體資格、沒(méi)有正式確立環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，同時(shí)，督政工作近年來(lái)剛剛開始，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)察這一從排污收費(fèi)監(jiān)理概念逐漸演變而來(lái)的稱謂比較混亂，地方上存在“監(jiān)察”“執(zhí)法”“監(jiān)察執(zhí)法”“執(zhí)法監(jiān)察”等多種名稱和職能，一些環(huán)保系統(tǒng)工作人員習(xí)慣性將環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境執(zhí)法兩者混淆。由于機(jī)構(gòu)名稱和職能不匹配，地方環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)并未承擔(dān)對(duì)政府及其部門履行環(huán)保責(zé)任的“督政”工作；也因執(zhí)法資格、執(zhí)法身份的制約，在“查企”時(shí)權(quán)威性不足，執(zhí)法上存在進(jìn)門難、處罰難等問(wèn)題。

2.2 關(guān)于分置改革路徑

習(xí)近平總書記在十八屆五中全會(huì)上提出“省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要是指省級(jí)環(huán)保部門直接管理市（地）縣的環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費(fèi)”。此處表述中先講監(jiān)察執(zhí)法，后講上收監(jiān)察，對(duì)環(huán)境執(zhí)法的要求是增強(qiáng)權(quán)威性、統(tǒng)一性、有效性，說(shuō)明對(duì)環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法是區(qū)別考慮的，所安排的改革路徑也是不同的。

因此，《意見》全文對(duì)環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法分別表述，清晰界定環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法內(nèi)涵與職能的差異，并實(shí)施不同的改革模式，省級(jí)環(huán)保廳（局）上收環(huán)境監(jiān)察主司督政，市縣環(huán)境執(zhí)法重心下移，留環(huán)境執(zhí)法主司查企。各省份應(yīng)根據(jù)職責(zé)職能的調(diào)整，科學(xué)合理分置環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，相應(yīng)對(duì)環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱予以統(tǒng)一和規(guī)范，理順關(guān)系，明確責(zé)任。

習(xí)近平總書記指出地方環(huán)境體制存在“4個(gè)突出問(wèn)題”，其中首要問(wèn)題就是落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任?！兑庖姟诽岢龅慕鉀Q措施之一也就是省級(jí)環(huán)保部門直接管理市（地）縣監(jiān)察機(jī)構(gòu)的改革要求，建立環(huán)境監(jiān)察體系，并將環(huán)境監(jiān)察職責(zé)聚焦于以“督政”為主的“新監(jiān)察”?！靶卤O(jiān)察”是省級(jí)環(huán)保部門受省級(jí)政府委托，依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)要求，通過(guò)省級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)或派駐屬地的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，采取列席駐在市（地）縣政府相關(guān)會(huì)議、開展日常駐點(diǎn)監(jiān)察、參與督察巡視等方式，對(duì)市（地）縣政府及其相關(guān)部門環(huán)境履責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。環(huán)保執(zhí)法則從環(huán)境監(jiān)察中剝離，職責(zé)聚焦于“查企”。

2.3 關(guān)于分置的利弊對(duì)比

實(shí)行環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境執(zhí)法職責(zé)、職能、機(jī)構(gòu)、人員的分開，有利于“督政”和“查企”職能的各自歸位聚焦，有利于解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問(wèn)題，有利于落實(shí)黨中央關(guān)于環(huán)保垂直管理制度改革的明確要求，符合落實(shí)地方政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、強(qiáng)化排污者污染治理主體責(zé)任的生態(tài)文明體制改革總體方向，意義重大，必須貫徹落實(shí)。

如果將實(shí)際承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)的地方監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)全部上收，將帶來(lái)一系列不利影響。一是與黨中央、國(guó)務(wù)院加強(qiáng)基層執(zhí)法力量精神相違背，不利于增加環(huán)境執(zhí)法的有效性。二是將目前實(shí)際承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)的地方監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)全部上收，會(huì)造成地方缺少執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法，在實(shí)際中會(huì)出現(xiàn)地方上交環(huán)保責(zé)任的情形。三是地方環(huán)保系統(tǒng)缺失人手和力量，將使環(huán)保局處于“空轉(zhuǎn)”的狀態(tài)。四是如果將這些大量的執(zhí)法人員全部上收，可能會(huì)面臨較大改革難度和阻力。第五，改革后執(zhí)法責(zé)任難以落實(shí)，省級(jí)環(huán)保部門也難以應(yīng)對(duì)集中上交的行政處罰、行政復(fù)議等工作。

3 提高獨(dú)立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性是環(huán)境執(zhí)法改革的主要任務(wù)

《意見》在“指導(dǎo)思想”中就強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的獨(dú)立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，這也才能切實(shí)解決地方對(duì)環(huán)境執(zhí)法的干預(yù)問(wèn)題，這也是環(huán)境執(zhí)法改革的主要任務(wù)。在具體改革中應(yīng)該結(jié)合實(shí)際，重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)。

3.1《意見》明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部不得干預(yù)環(huán)境執(zhí)法《意見》作為中央文件，明確提出要“建立和實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法活動(dòng)、插手具體環(huán)境保護(hù)案件查處的責(zé)任追究制度，支持環(huán)保部門依法依規(guī)履職盡責(zé)?！备鞯卦诟母镏校源藶橐罁?jù)，細(xì)化實(shí)化成為具體的制度措施，形成長(zhǎng)效機(jī)制，也成為地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺遵守的執(zhí)政習(xí)慣。

3.2 強(qiáng)化省市縣三級(jí)環(huán)境執(zhí)法職能

《意見》第九條明確提出：“環(huán)境執(zhí)法重心向市縣下移，加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化屬地環(huán)境執(zhí)法。市級(jí)環(huán)保局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮本行政區(qū)域內(nèi)縣級(jí)環(huán)境執(zhí)法力量，由市級(jí)承擔(dān)人員和工作經(jīng)費(fèi)”。在環(huán)保垂直管理改革中，將市域范圍內(nèi)市縣兩級(jí)全部環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍納入市級(jí)管理，合理配置環(huán)境執(zhí)法資源，分片派出、定期輪換、統(tǒng)一行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法重心和力量的同步下移。同時(shí)，減少了執(zhí)法層級(jí)，增強(qiáng)能力，整合提升，交叉執(zhí)法，大大提升執(zhí)法效率，也有利于環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)在屬地與城市綜合執(zhí)法等橫向配合。改革后，市級(jí)環(huán)保部門負(fù)責(zé)屬地執(zhí)法；縣級(jí)環(huán)保部門上交環(huán)境保護(hù)許可等職能，強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)主司執(zhí)法的重大轉(zhuǎn)型。

按照《意見》第四條強(qiáng)化地方環(huán)保部門職責(zé)的要求，省級(jí)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)省級(jí)環(huán)境保護(hù)許可事項(xiàng)等進(jìn)行執(zhí)法，對(duì)跨市相關(guān)糾紛及重大案件進(jìn)行調(diào)查處理。改革后，省級(jí)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)與市縣執(zhí)法隊(duì)伍為業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，不屬于垂直管理范疇。

3.3 環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府執(zhí)法部門序列，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車

《意見》第九條明確提出，將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列，配備調(diào)查取證、移動(dòng)執(zhí)法等裝備，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車。這既是首次明確環(huán)境執(zhí)法人員統(tǒng)一穿著制式服裝，也對(duì)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)序列性質(zhì)、執(zhí)法用車保障機(jī)制提出規(guī)范要求，可以切實(shí)增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性，體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的重視，來(lái)之不易，意義重大。

1986年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于整頓統(tǒng)一著裝的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1986〕29號(hào)）明確了包括武裝警察、公安干警、安全部門、司法部門、法院、檢察院、工商和稅務(wù)等在內(nèi)的13個(gè)部門相關(guān)人員統(tǒng)一著裝。2003年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于整頓統(tǒng)一著裝的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕104號(hào)）規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員因行政執(zhí)法需要，要求統(tǒng)一穿著制式服裝的，其批準(zhǔn)權(quán)限在國(guó)務(wù)院，同時(shí)再次要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門對(duì)本地區(qū)和本部門統(tǒng)一著裝問(wèn)題進(jìn)行清理整頓。

上世紀(jì)80年代，我國(guó)才逐步建立環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，與其他行政執(zhí)法類別相比起步晚、底子薄，未能納入統(tǒng)一穿著制式服裝的范圍。2003年執(zhí)法服裝清理后，環(huán)境執(zhí)法人員一無(wú)制服，二無(wú)標(biāo)志，執(zhí)法權(quán)威和效能受到很大影響。

一些企業(yè)常以“不著裝就不是執(zhí)法部門”為由，將環(huán)境執(zhí)法人員拒之門外，難以及時(shí)現(xiàn)場(chǎng)查處環(huán)境違法行為，環(huán)境執(zhí)法人員受阻事件甚至暴力抗法事件頻發(fā)，執(zhí)法人員的自身合法權(quán)益也難以保障，環(huán)境執(zhí)法效力和嚴(yán)肅性大打折扣，統(tǒng)一著裝問(wèn)題已經(jīng)成為規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3.4 落實(shí)環(huán)境監(jiān)測(cè)與環(huán)境執(zhí)法測(cè)管協(xié)同

《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》要求實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與執(zhí)法同步，依托重點(diǎn)污染源監(jiān)測(cè)開展監(jiān)管執(zhí)法，建立環(huán)境監(jiān)測(cè)與執(zhí)法監(jiān)管相結(jié)合的快速響應(yīng)體系，根據(jù)污染物排放和自動(dòng)報(bào)警信息，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)同步監(jiān)測(cè)與執(zhí)法。《意見》第八條規(guī)定，縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)具體工作接受縣級(jí)環(huán)保分局領(lǐng)導(dǎo)，主要承擔(dān)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測(cè)，支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法，形成環(huán)境監(jiān)測(cè)與環(huán)境執(zhí)法有效聯(lián)動(dòng)、快速響應(yīng)。在環(huán)保垂直管理制度改革中，各地要采取有效的機(jī)制體制政策保障確保實(shí)現(xiàn)測(cè)管協(xié)同，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)要主動(dòng)加強(qiáng)與執(zhí)法隊(duì)伍的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，為環(huán)境執(zhí)法提供真實(shí)、及時(shí)的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，提高環(huán)境執(zhí)法的有效性。

3.5 環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制

由于法律授權(quán)、事業(yè)單位執(zhí)法主體資格等因素，目前大多數(shù)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)只有現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)，沒(méi)有行政處罰、行政強(qiáng)制的權(quán)力，影響了環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。《意見》第九條提出，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制的條件和手段。

各省、自治區(qū)、直轄市要結(jié)合環(huán)保垂直管理制度改革，采取制定地方立法賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)完整的執(zhí)法權(quán)、結(jié)合環(huán)境執(zhí)法事業(yè)單位分類改革規(guī)范設(shè)置為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)等措施，賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)完整的環(huán)境執(zhí)法權(quán)，獨(dú)立權(quán)威性地查處違法行為，減少外界干擾因素，以使違法案件的查處更獨(dú)立、更及時(shí)、更有效。

3.6 環(huán)境執(zhí)法與綜合行政執(zhí)法改革銜接

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》指出，在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問(wèn)題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法?？蚨顺鞘泄芾淼闹饕氊?zé)包括環(huán)境管理，城市管理部門可以實(shí)施與規(guī)定范圍內(nèi)法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施，其中涉及環(huán)境保護(hù)方面的具體范圍包括：社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚(yáng)塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權(quán)。

《意見》在基本原則中明確要求，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革要與綜合行政執(zhí)法改革相銜接。各省、自治區(qū)、直轄市要落實(shí)中央改革要求，通過(guò)垂直管理制度改革實(shí)施方案，合理劃分環(huán)境執(zhí)法范圍，明確城市管理部門職責(zé)，并通過(guò)責(zé)任清單方式具體化。

[1] 陳吉寧. 有序有力有效推進(jìn)地方環(huán)保管理體制改革[N]. 人民日?qǐng)?bào), 2016-09-23(09).

[2] 李干杰. 圍繞“4個(gè)突出問(wèn)題” 推進(jìn)環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革[N]. 新華社, 2016-09-23(09).

[3] 吳舜澤. 環(huán)保垂管制度設(shè)計(jì)是系統(tǒng)綜合解決方案[N]. 中國(guó)環(huán)境報(bào), 2016-09-29(10).

[4] 任勇. 垂直管理改革的邏輯與任務(wù)[N]. 中國(guó)環(huán)境報(bào), 2016-10-13(10).

[5] 馮錦彩. 論中國(guó)環(huán)境執(zhí)法制度的完善——以中美環(huán)境執(zhí)法制度比較為視角[J]. 環(huán)境保護(hù), 2009(6): 11-13.

[6] 陸新元, 陳善榮, 陸軍. 我國(guó)環(huán)境執(zhí)法障礙的成因分析與對(duì)策措施[J]. 環(huán)境保護(hù), 2006(10): 22-27.

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Basic Paths and Main Task of the Environmental Law Enforcement Reform in China’s Environmental Institutional Vertical Reform

AO Pingfu1, QIN Changbo2*, JU Wenhui2
(1. Chongqing Municipal Environmental Protection Bureau, Chongqing 401147;
2. Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012)

China has initiated the environmental institutional reform to a vertical system below the provincial level in the proposition of environmental monitoring, environmental supervision and environmental enforcement. In order to implement the vertical management pilot projects actively and steadily, this paper analyses and interprets the main direction, the basic path as well as the primary mission of the environmental law enforcement reform in compliance with the policy issued in the document “Practical Policy Guidance on Vertical Management Reform of China’s Environmental Institutions below the Provincial Level”. This policy interpretation, focusing on three approaches of the environmental law enforcement reform, provides guidance and reference to pilot provinces in improving the efficiency and effectivity of environmental law enforcement when promoting the environmental institutional vertical management system reform in practice.

environmental law enforcement; vertical management; institutional reform; basic path

X321

1674-6252（2016）06-0061-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.061

敖平富（1975—），男，碩士，重慶市環(huán)境保護(hù)局辦公室副主任，研究方向?yàn)楣舱呒碍h(huán)境管理政策。

*責(zé)任作者： 秦昌波（1981—），男，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，副研究員，博士，主要從事環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境經(jīng)濟(jì)、環(huán)境政策、生態(tài)文明制度改革等方面的研究工作，E-mail: qincb@caep.org.cn。