應對人口老齡化,如何推進多層次養(yǎng)老保險體系建設？

2016年5月27日，中共中央政治局就我國人口老齡化的形勢和對策舉行第32次集體學習。中共中央總書記習近平在主持學習時強調(diào)，我國是世界上人口老齡化程度比較高的國家之一，老年人口數(shù)量最多，老齡化速度最快，應對老齡化任務最重。要統(tǒng)籌好生育、就業(yè)、退休、養(yǎng)老等政策，完善養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度。

目前，我國已初步形成多層次的養(yǎng)老保險體系，包括基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金（職業(yè)年金）、個人儲蓄性養(yǎng)老保險三大支柱，是我國構(gòu)建社會養(yǎng)老保障體系的重要組成部分。1991年，國務院下發(fā)《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，確定建立基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的多層次的養(yǎng)老保險制度。

1995年1月1日起實施的勞動法規(guī)定，國家要建立社會保險制度，設立社會保險基金，并鼓勵用人單位根據(jù)本單位實際情況為勞動者建立補充保險，提倡勞動者個人進行儲蓄性保險。同年，國務院發(fā)布的《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》對建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險作出明確規(guī)定；原勞動部印發(fā)了《關于建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度的意見》的通知，為我國建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度提供了法律依據(jù)。

1997年，國務院《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》進一步明確：各級人民政府要把社會保險事業(yè)納入本地區(qū)國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃，大力發(fā)展企業(yè)補充養(yǎng)老保險，同時發(fā)揮商業(yè)保險的補充作用。隨后幾年，《企業(yè)年金試行辦法》《關于企業(yè)年金方案和基金管理合同備案有關問題的通知》《企業(yè)年金基金管理辦法》《關于企業(yè)年金集合計劃試點有關問題的通知》《國有金融企業(yè)年金管理辦法》《關于擴大企業(yè)年金基金投資范圍的通知》《關于企業(yè)年金養(yǎng)老金產(chǎn)品有關問題的通知》《關于鼓勵社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位建立企業(yè)年金有關問題的通知》等文件相繼頒布。

2011年3月，中共中央國務院《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》首次提出要為事業(yè)單位工作人員建立職業(yè)年金制度。2013年12月,財政部、人社部、國家稅務總局聯(lián)合下發(fā)的《關于企業(yè)年金職業(yè)年金個人所得稅有關問題的通知》進一步明確了職工領取年金的個人所得稅問題。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出,“制定實施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險，構(gòu)建多層次社會保障體系”；次年，國務院出臺了《關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》，明確提出要把商業(yè)保險建成社會保障體系的重要支柱，支持有條件的企業(yè)建立商業(yè)養(yǎng)老健康保障計劃，支持保險機構(gòu)大力拓展企業(yè)年金等業(yè)務，充分發(fā)揮商業(yè)保險對基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險的補充作用。同時，“十三五”規(guī)劃綱要提出，完善統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，構(gòu)建包括職業(yè)年金、企業(yè)年金和商的多層次養(yǎng)老保險體系，持續(xù)擴大覆蓋面。

在推動企業(yè)年金健康發(fā)展的基礎上，如何建立和業(yè)年金、商業(yè)保險等補充性的養(yǎng)老保險制度，推進多層次養(yǎng)老保險體系建設？本期特邀對此有深入研究的經(jīng)辦負責人分享心得。

特邀嘉賓：

蓋根路天津市社會保險基金管理中心綜合計劃處處長

張穎成都市社會保險事業(yè)管理局單位征集處處長

付奉義湖南省常德市社會勞動保險處主任

主持人：本刊記者尚芳

企業(yè)年金覆蓋率低

主持人:目前,各地已經(jīng)普遍開展實施企業(yè)年金制度。請您簡述貴?。ㄊ校┢髽I(yè)年金實施情況。在推進企業(yè)年金健康發(fā)展過程中，遇到哪些問題，采取了哪些有效措施調(diào)動廣大企業(yè)的積極性？

蓋根路：關于企業(yè)年金實施情況，人社部網(wǎng)站公布的最新數(shù)據(jù)：2015年末，全國建立企業(yè)年金職工2316萬人、基金累計結(jié)余9526億元，而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保35361萬人、基金累計結(jié)余35345億元。企業(yè)年金職工人數(shù)僅占基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)的6.5%，覆蓋率不高，但基金結(jié)余占到基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余的27.0%，反映出完全積累制年金對金融市場超出其人數(shù)比例的較大影響。數(shù)據(jù)還表明，工薪收入較高地區(qū)和基本養(yǎng)老保險費率較低地區(qū)的企業(yè)年金參加人數(shù)較多，基金積累也較多。同期，天津市企業(yè)年金職工賬戶數(shù)18.5萬人、基金結(jié)余59.2億元。

張穎：成都市從2006年開始開展企業(yè)年金，2015年底，成都市參加企業(yè)年金的城鎮(zhèn)職工人數(shù)為7.05萬人，參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)570.8萬人，其中參保職工417.7萬人，企業(yè)年金參保人數(shù)僅占城鎮(zhèn)職工人數(shù)的1.7%。參加企業(yè)年金的企業(yè)，對于企業(yè)繳納部分，分別以職工工齡和崗位工資各占50%的權重計入個人賬戶，再按一定的分配公式把這部分基金計入個人賬戶。對本企業(yè)所繳納的積累基金的便攜性集中體現(xiàn)在職工服務年限上，職工達到規(guī)定服務年限后離職，才能全額帶走。目前，成都市企業(yè)年金的繳費水平較低，個人繳費所占工資比重基本集中在本人繳費計稅基數(shù)的2%—3%，從側(cè)面反映出稅收優(yōu)惠政策的作用有限。

企業(yè)年金市場的發(fā)展需要法制環(huán)境、資本市場環(huán)境、政策環(huán)境等多方面的配套。企業(yè)年金是一個長期積累賬戶，具有長期性的特點，企業(yè)年金必須通過資本市場運作，而我國金融市場不成熟，信托制度不完善，信托體系不健全，政府對基金監(jiān)管承擔的責任不夠，社會對于信托理念不理解、不信任，這些都在一定程度上阻礙了企業(yè)年金健康發(fā)展。

同時，企業(yè)年金政策也不夠健全。一是缺乏企業(yè)年金繳費方面的政策實施細則，缺乏企業(yè)年金稅收方面實施細則；二是企業(yè)年金政策設計的替代率低；三是企業(yè)年金政策稅收優(yōu)惠力度不夠，不足以吸引企業(yè)和職工積極參與。

付奉義：2007年以來，常德市社會保險部門、銀行、商業(yè)保險機構(gòu)多次組織企業(yè)年金推介會，但觀望的企業(yè)多，實際參加的企業(yè)少，除中央和省管理國有企業(yè)建立了企業(yè)年金單一計劃外，市屬國有企業(yè)僅僅有2家建立了企業(yè)年金，包括駐常德市的市屬以上企業(yè)，企業(yè)年金規(guī)模也只有2億多元，參加的職工不足1萬人，僅占參加職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)的1%。企業(yè)年金的發(fā)展速度不快甚至停滯，企業(yè)年金基金規(guī)模也很小。

完善企業(yè)年金制度

主持人:目前，全國大部分省份陸續(xù)降低職工基本養(yǎng)老保險費率，減輕企業(yè)負擔。這種大背景下，如企業(yè)積極為職工建立企業(yè)年金？建立起企業(yè)年金計劃的基本上是大型國有企業(yè)，如何引導中小企業(yè)建立企業(yè)年金？

蓋根路：關于推進企業(yè)年金發(fā)展問題，首先要與基本養(yǎng)老保險聯(lián)系起來考慮。在本次基本養(yǎng)老保險費率下降之前，全國大部分統(tǒng)籌地區(qū)是28%，從絕對值上，在全球?qū)佥^高之列，即使下降1個百分點，還是較高。這無疑擠占企業(yè)年金的發(fā)展空間。在基金收支精算平衡原則下，隨著預期壽命延長，只有延遲退休年齡并到一定程度，我們才有條件降低基本養(yǎng)老保險費率水平，也才能為企業(yè)年金快速發(fā)展鋪平道路。其次是企業(yè)年金投資收益水平，2007年以來，年均的加權平均收益率為8.09%，盡管不低，但未超過同期工資增長率。這可能與政策對企業(yè)年金投資組合比例的限制有關。

如何引導中小企業(yè)建立企業(yè)年金？我想還要與個人所得稅法結(jié)合起來看。一般說來，中小企業(yè)工資薪金相對較低，按照稅法，低于起征點的收入不用繳稅，扣除起征點后，一些職工只適用于3%的低稅率。相反，如果退休時領取企業(yè)年金，“每月領取額全額按照‘工資、薪金所得’項目適用的稅率，計征個人所得稅”。也就是說，參加企業(yè)年金并不能給低工資者帶來和高工資者一樣的減稅等遞延納稅好處。因此，實踐中在推動中小企業(yè)全員參加年金方面往往效果不佳?；趯Φ凸べY和低養(yǎng)老金收入者的公平，初步建議是，在領取企業(yè)年金時納稅應當與其基本養(yǎng)老金相加后設立一個征稅起征點。

張穎：建立企業(yè)年金的企業(yè)基本集中在壟斷性行業(yè)，服務業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)的企業(yè)幾乎沒有參加的，私營企業(yè)和聯(lián)營企業(yè)建立企業(yè)年金的也很少；從另一個角度來說，建立企業(yè)年金的企業(yè)以大型企業(yè)為主，中小型企業(yè)甚為稀少。中小型企業(yè)目前企業(yè)負擔本身已經(jīng)較重，無力再承擔其他繳費負擔。職工對建立企業(yè)年金也缺乏信心，缺乏動力，更愿意直接以工資形式體現(xiàn)。與此同時，成都市基金管理機構(gòu)采取按資產(chǎn)凈值收費法和最高限額法收費。管理機構(gòu)為爭取更多客戶，甚至出現(xiàn)零收費現(xiàn)象。而企業(yè)年金基金運營規(guī)模又不大，基金管理機構(gòu)基本無利可圖，因此，管理機構(gòu)參與熱情度不高。

目前，全國大部分省份陸續(xù)降低職工基本養(yǎng)老保險費率，減輕企業(yè)負擔。這種大背景下，一是應盡快完善企業(yè)年金政策，完善法制環(huán)境、資本市場環(huán)境，規(guī)范管理機構(gòu);二是加大企業(yè)年金的宣傳力度，讓企業(yè)、職工都對企業(yè)年金有更深入的認識和了解;三是完善企業(yè)年金基金信息披露制度，讓企業(yè)和職工隨時掌握企業(yè)年金的運行情況;四是讓部分有條件的企業(yè)盡早參加企業(yè)年金。

付奉義：企業(yè)年金是企業(yè)優(yōu)化和激活勞動關系的工資遞延模式，是和職工捆綁在一起的長期人力資本投資。湖南省常德市地處洞庭湖西北部，經(jīng)濟欠發(fā)達，但不能因為經(jīng)濟欠發(fā)達而放棄企業(yè)年金，否則，將失去支撐發(fā)展的環(huán)境、人才和競爭力。

首先要在當?shù)氐慕?jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)、示范園（以下簡稱園區(qū)）設立企業(yè)年金管理部門，構(gòu)建管理服務體制，根據(jù)賦予的權限制定和細化優(yōu)惠政策；二是選擇幾家依法參加基本養(yǎng)老保險并履行繳費義務好、經(jīng)濟實力較強、已建立集體協(xié)商機制的園區(qū)企業(yè)，圍繞人才、貢獻、業(yè)績和忠誠這個主線，引導工會或職工代表，集體協(xié)商，制定和通過企業(yè)年金方案，開展企業(yè)年金試點；三是在園區(qū)整體推進，集中建立園區(qū)參與年金人員的信息庫。將符合條件的中小企業(yè)組織起來，舉辦集合的企業(yè)年金計劃。園區(qū)的中小企業(yè)，受相同地理環(huán)境的影響，對企業(yè)年金計劃的需求具有一定的一致性，而且相同的地理環(huán)境有助于各個企業(yè)在建立集合的年金計劃以后，保持密切的聯(lián)系，并根據(jù)當?shù)氐沫h(huán)境特點和職工需求，完善集合企業(yè)年金計劃。

主持人:企業(yè)年金是以自愿性、市場化運作為基本原則的補充養(yǎng)老保險，如何實現(xiàn)企業(yè)年金制度化、規(guī)范化管理，加強對企業(yè)年金基金管理運營情況的監(jiān)管和信息披露制度等？

蓋根路：現(xiàn)行企業(yè)年金管理辦法對基金管理運營情況監(jiān)管和信息披露已有詳細和嚴格規(guī)定，關鍵是具體執(zhí)行要到位。信息披露的主要對象應當是企業(yè)年金的受益人和關聯(lián)人，但應當由權威性的機構(gòu)將投資管理人的投資業(yè)績、安全性等進行排名披露，促進競爭，也方便企業(yè)年金職工和受托人選擇更好的投資管理人。

張穎：目前我國尚沒有一部專門針對企業(yè)年金的法律文件，對企業(yè)的實際運作起重要指導作用的是《企業(yè)年金試行辦法》《企業(yè)年金管理試行辦法》兩部法規(guī)性文件。對于企業(yè)年金基金的具體投資運營細節(jié)方面規(guī)定不完善，導致實踐中無法規(guī)范操作，使受益人權益無法保障。

因此，首先應該完善企業(yè)年金法規(guī)和制度。明確政府、銀行、保險、證券各自職責，增加具體操作規(guī)程；其次，盡快開發(fā)全國統(tǒng)一的企業(yè)年金網(wǎng)絡體系。運用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術，建設統(tǒng)一規(guī)范、便民的網(wǎng)絡體系，整體提升企業(yè)年金專業(yè)化、標準化、精準化、便捷化水平。讓企業(yè)年金既便于政府部門、門等監(jiān)管，又便于企業(yè)和職工參詢，從而有效宣傳、推廣企業(yè)年金作為養(yǎng)老保險第二支柱的作用；第三，完善信息披露和報告制度。完善信息披露制度，明確規(guī)定信息披露的方式、內(nèi)容、時間，明確受益人了解途徑、跟蹤途徑，以及明確是否可以查閱關于年金經(jīng)營情況及其他相關資料。

這樣，既能夠解決企業(yè)年金委托代理過程中的信息不對稱，從而有效降低代理人的道德風險，保證企業(yè)年金基金的安全，又能讓企業(yè)和職工隨時掌握企業(yè)年金的運行情況，增加對企業(yè)年金基金的信任度。

職業(yè)年金發(fā)展迅速

主持人:機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革之后，職業(yè)年金運營實施在即，有哪些問題還需要從制度和運營層面解決？建立職業(yè)年金是強制性的，而企業(yè)年金是自愿建立的。企業(yè)年金是否應該參照職業(yè)年金采取強制參保和規(guī)定繳費比例？

蓋根路：基本上，各地機關事業(yè)單位職業(yè)年金啟動之后，由于人數(shù)規(guī)模相較一般的企業(yè)年金要大得多，基金積累速度會比較快。建議一是各地要按統(tǒng)籌和管理范圍建立獨立的職業(yè)年金理事會，作為受托人管理運作基金；二是考慮運營收費和成本問題，可以將基金交給若干信托團體進行投資，成員由政府任命的專業(yè)人員、在職退休人員代表和其他人士組成；三是在投資基金量越來越大時，證券市場規(guī)模應同步擴大，同時擴大基金的股權投資范圍，此外還要創(chuàng)新投資工具，發(fā)展共同基金，壯大金融資本市場。當然，年金和市場發(fā)展也是個雙向促進過程。

另一個制度層面的問題是職業(yè)年金會計制度。由于經(jīng)濟運行存在周期規(guī)律，投資收益會在年度之間產(chǎn)生較大波動，此外還由于證券收益要受估值的技術因素影響，賬面收益并非已經(jīng)實現(xiàn)收益，因此基于分散經(jīng)濟運行風險的考慮，要建立年金收益的風險儲備制度，平滑年度間收益水平。

我們知道，強制建立機關事業(yè)職業(yè)年金是因為制度改革之前的退休金工資替代水平因素，企業(yè)年金不應參照職業(yè)年金采取強制參保，仍應自愿原則，關鍵是如前所述，要系統(tǒng)地完善制度體系，吸引企業(yè)參加。

張穎：制度層面，職業(yè)年金的建立和機關事業(yè)單位分類改革高度相關，但作為一個新的政策，有不完善的地方；政策層面，事業(yè)單位超編人員目前政策規(guī)定不能參加職業(yè)年金，但又沒有允許參加企業(yè)年金；運營層面，職業(yè)年金同企業(yè)年金有類似的問題。職業(yè)年金的政策規(guī)定是省級統(tǒng)籌，市場化的運營方式，但個人賬戶的收益權歸個人所有。風險和收益的承擔上，參保員工在不同計劃下不同收益水平的平衡和是否擁有最低收益保證同樣令人擔憂。職業(yè)年金是強制性的政策，且必須市場化的運營，但國家對基金運營不負責兜底，又沒有多層次的企業(yè)年金擔保機制（準備金制度、保險保障機制）。目前經(jīng)濟形勢下，不建議企業(yè)年金參照職業(yè)年金采取強制參保和規(guī)定繳費比例。

付奉義：雖然機關事業(yè)單位職工的職業(yè)年金是強制性的，其相關規(guī)定與機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度在一個文件中，但這并不能改變職業(yè)年金的性質(zhì)，它是機關事業(yè)單位職工的退休待遇計劃。隨著改革的深入，職業(yè)年金將作為機關事業(yè)單位職工工資薪酬改革的主要內(nèi)容，其指導思想、規(guī)則要向企業(yè)年金靠攏。

加強稅收優(yōu)惠政策

主持人:在推動企業(yè)年金、職業(yè)年金健康發(fā)展的基礎上,如何完善商業(yè)保險等補充性養(yǎng)老保險,分散養(yǎng)老保險責任?

蓋根路：理論上，養(yǎng)老金的替代水平并非越高越好，不同參保人在職業(yè)生涯與退休期間的消費預期和偏好也不相同。因此在我國基本養(yǎng)老保險具有較高的繳費工資替代水平情況下，有適當?shù)难a充性養(yǎng)老保險就可以了。問題是對沒有企業(yè)年金和職業(yè)年金的職工，可能需要更適合他們的補充性養(yǎng)老保險形式。這要在國家養(yǎng)老保險的總體制度框架下，還要與企業(yè)和個人所得稅法結(jié)合起來系統(tǒng)性地設計，原則是也要讓他們享受到遞延納稅的激勵和好處。

張穎：企業(yè)年金和職業(yè)年金是補充養(yǎng)老保險制度的重要形式，一方面相應的配套政策還不夠完善，另一方面，國家經(jīng)濟形勢下行，企業(yè)經(jīng)濟負擔較重，所以目前企業(yè)年金的覆蓋率較低。但并不等于部分職工沒有儲蓄能力，為自己老年作準備。

無論是基本養(yǎng)老保險，還是第二、第三支柱，基金的投資運營及保值增值都勢在必行。利用多層次資本市場和債券市場，根據(jù)不同收入層次和年齡階段，推動發(fā)展商業(yè)性養(yǎng)老保險、信托、投資類產(chǎn)品，給予適當稅收優(yōu)惠。金融市場發(fā)展的同時，培養(yǎng)、提自我養(yǎng)老意識。由于稅優(yōu)政策缺位，第三支柱是一個十分明顯的短板，商業(yè)養(yǎng)老保險沒有實行稅優(yōu)是主要原因。在全國大部分省份陸續(xù)降低職工基本養(yǎng)老保險費率，減輕企業(yè)負擔的背景下，重點應在稅收優(yōu)惠政策上做文章。

在征稅模式方面，建議采用EET的模式，采取后端遞延納稅的方式。機構(gòu)可以配合稅務部門研究具體的操作細則，解決目前個人所得稅征收模式與遞延納稅的矛盾。

同時，關于個人所得稅（包括企業(yè)繳費的個人所得稅和個人繳費的個人所得稅），希望能爭取一定的稅收優(yōu)惠。一方面，對于企業(yè)繳費部分征收個人所得稅，企業(yè)及員工都有非常大的意見，另一方面，個人繳費部分不享受稅優(yōu)，也影響了個人繳費的意愿和積極性。

此外，目前部分省市正在積極爭取出臺個人稅延型養(yǎng)老保險產(chǎn)品，如果個人養(yǎng)老保險產(chǎn)品能夠獲得個人所得稅的稅優(yōu)，而企業(yè)年金的個人繳費沒有稅優(yōu)，這必將會影響企業(yè)年金的吸引力，阻礙企業(yè)年金的發(fā)展。

對不同類型的企業(yè)采取不同的稅收優(yōu)惠政策，以體現(xiàn)政策的引導性。為了促進中小企業(yè)發(fā)展年金，建議可以實行差別化的更優(yōu)惠的稅優(yōu)政策。

將稅收優(yōu)惠政策擴展到商業(yè)性的養(yǎng)老保險或其他養(yǎng)老金產(chǎn)品；針對性開發(fā)一些個人的養(yǎng)老金產(chǎn)品，流動率較高的行業(yè)可選擇為員工購買此類養(yǎng)老金產(chǎn)品以增強產(chǎn)品可攜帶性；靈活就業(yè)人員，也可憑投保憑證和購買養(yǎng)老金產(chǎn)品憑證享受稅收優(yōu)惠。

付奉義：要自覺運用市場經(jīng)濟規(guī)律促進保險市場科學發(fā)展。一是要樹立以人為本、統(tǒng)籌發(fā)展的理念。摒棄商業(yè)保險是社會保險的補充的傳統(tǒng)觀念，建立統(tǒng)籌發(fā)展的體制和機制，通過發(fā)揮競爭機制和協(xié)調(diào)機制的作用，促進二者在競爭中協(xié)調(diào)發(fā)展；二是實現(xiàn)社會保險和商業(yè)保險橫向聯(lián)合，二者在社?；鸬倪\營等方面，聯(lián)合的空間很大；三是加速社會化進程，加強社會化服務?！?/p>

目前，我國已初步形成多層次的養(yǎng)老保險體系，包括基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金（職業(yè)年金）、個人儲蓄性養(yǎng)老保險三大支柱，是我國構(gòu)建社會養(yǎng)老保障體系的重要組成部分。