劉　露，陳旭玲

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

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行政裁量權(quán)的法律規(guī)制研究
——以交通事故處理裁量權(quán)為例

劉露，陳旭玲

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

摘要：行政裁量的存在與發(fā)展在當(dāng)代已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí),一方面它作為現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)政府職能所必須的一種權(quán)力,促進(jìn)了行政效率的提高;另一方面,由于裁量權(quán)容易被濫用,應(yīng)當(dāng)警醒其危害性,加強(qiáng)約束和控制。因此應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化軟法規(guī)制、完善立法規(guī)制、加強(qiáng)程序規(guī)制以及健全監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制等措施來(lái)規(guī)范和制約行政裁量權(quán)的行使,使其在行政管理活動(dòng)中真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

關(guān)鍵詞：行政裁量權(quán)；交通事故處理；法律規(guī)制

現(xiàn)代行政管理涉及的領(lǐng)域?qū)挕⒎秶鷱V，越來(lái)越復(fù)雜的事務(wù)需要行政機(jī)關(guān)的靈活處理。為了實(shí)現(xiàn)行政管理的目的、提高行政效率,行政裁量權(quán)應(yīng)然產(chǎn)生?？梢哉f(shuō),現(xiàn)代行政的精髓便在于裁量,它是現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)政府職能所必須的一種權(quán)力。但行政裁量權(quán)也擁有其他權(quán)力所具有的獨(dú)占性、排他性、自我腐蝕性等特性,再加上它作為一種一定意義上的“人治”,更可能存在被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。為了保證行政裁量權(quán)的健康運(yùn)行,必須對(duì)其加以規(guī)范和約束,防止該權(quán)力被不正當(dāng)使用或被濫用。

一、行政裁量權(quán)的含義

裁量權(quán)是行政權(quán)力不可缺少的組成部分,它幾乎貫穿于所有行政行為的運(yùn)作過(guò)程,可以說(shuō)是現(xiàn)代行政法的核心。而對(duì)于何為裁量權(quán),學(xué)者們的表述有所不同,解釋各有側(cè)重,但對(duì)其實(shí)質(zhì)理解是一致的,即都認(rèn)為裁量權(quán)包涵三個(gè)方面的內(nèi)容:一是它以法律為基礎(chǔ),即具有法定性。二是它必須受到法律的約束,即具有羈束性。三是享有一定的自行酌定權(quán),即具有靈活性。據(jù)此,筆者所理解的行政裁量權(quán)是指行政主體在法律規(guī)定的原則、目的、精神的范圍和幅度內(nèi),依據(jù)具體情況通過(guò)主觀的合理判斷享有的自由選取行為內(nèi)容和方式的一種行政權(quán)力。在我國(guó),行政裁量權(quán)主要有以下幾種表現(xiàn)形式:(一)在程序適用方面的裁量權(quán)。有些法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)為一定行為應(yīng)當(dāng)遵循的程序沒(méi)有明確規(guī)定或者留有選擇的余地,給行政主體留有視具體情況酌情決定的選擇適用程序的裁量權(quán)。比如說(shuō)在交通事故處理中,根據(jù)案件的復(fù)雜程度道路交通事故認(rèn)定有簡(jiǎn)易程序和一般程序的適用區(qū)分。(二)在處罰幅度方面的裁量權(quán)。在我國(guó)的行政管理活動(dòng)中,法律法規(guī)在行政處罰幅度方面授予行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)最為廣泛,如《道路交通安全法》中第91條規(guī)定:“飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車的,處暫扣六個(gè)月機(jī)動(dòng)車駕駛證,并處一千元以上二千元以下罰款……?！贝颂帉?duì)于罰款金額的具體數(shù)目并沒(méi)有明確規(guī)定,交通行政機(jī)關(guān)便可根據(jù)具體情況在規(guī)定幅度內(nèi)自主決定罰款數(shù)額。(三)在處罰種類方面的裁量權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行的各法律法規(guī)在行政處罰種類的確定上都給行政機(jī)關(guān)留有較大的選擇權(quán)。如《道路交通安全法》第88條規(guī)定:“對(duì)道路交通安全違法行為的處罰種類包括:警告、罰款、暫扣或者吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證、拘留?！痹谶@種情況下,交通管理部門(mén)就可以根據(jù)案情在這些處罰中選擇他們認(rèn)為適當(dāng)?shù)奶幜P方式。(四)在認(rèn)定情節(jié)輕重方面的裁量權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行的行政法律體系中,在事實(shí)認(rèn)定方面使用了眾多的模糊性語(yǔ)言,比如“情節(jié)輕微、情節(jié)輕重、情節(jié)嚴(yán)重”等,而較多的模糊化條文在實(shí)踐中沒(méi)有太大的參考意義,那么行政主體就有權(quán)權(quán)衡情節(jié)輕重的裁量權(quán)。

二、行政裁量權(quán)行使現(xiàn)狀分析

由于目前我國(guó)在法律法規(guī)中關(guān)于裁量權(quán)限規(guī)制的不完善,以及相關(guān)的解釋和法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)相關(guān)救濟(jì)的回避,再加上作出行政行為的執(zhí)行個(gè)人有著人性中貪婪等劣根性的存在,使得行政機(jī)關(guān)濫用裁量權(quán)的現(xiàn)象廣泛存在。在我國(guó),行政裁量權(quán)濫用主要有以下幾種表現(xiàn):

(一)忽略相關(guān)因素

“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使裁量權(quán)時(shí)必須考慮相關(guān)的因素,尤其要考慮法律、法規(guī)所明示的或默示的要求考慮的因素?！盵1]57所謂的相關(guān)因素,其包含的內(nèi)容有很多,例如法律法規(guī)的精神、政策的要求、相對(duì)人的特殊實(shí)際情況等,但不論如何,相關(guān)因素必須與法律或者是具體的授權(quán)規(guī)定相吻合。但在實(shí)踐中,行政執(zhí)法人員在作出具體行政行為時(shí)忽視法律法規(guī)的目的、原則、精神以及相關(guān)政策、形勢(shì),忽略當(dāng)事人所處特殊情形和相應(yīng)事項(xiàng)的具體狀況的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,憑“想當(dāng)然”辦事,將自由裁量變成了胡亂裁量。

(二)考慮不相關(guān)因素

“行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使法律法規(guī)賦予的自由裁量權(quán),應(yīng)基于法律法規(guī)授權(quán)的目的,選擇最適當(dāng)?shù)男袨榉绞?以達(dá)到最佳的管理效果?！盵2]但在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)及其工作人員為了給本單位或者個(gè)人帶來(lái)某種經(jīng)濟(jì)利益以及為了完成政績(jī)的需要,亦或者是打擊報(bào)復(fù)當(dāng)事人、表現(xiàn)才能邀功請(qǐng)賞、滿足一己私欲和興趣等,在做出行政行為的決定中將這些不應(yīng)當(dāng)考慮的事項(xiàng)作為依據(jù),濫用裁量權(quán)。

(三)做顯失公正的選擇

“行政機(jī)關(guān)行使職權(quán),在法定范圍、幅度內(nèi)自由選擇行為的適當(dāng)方式和度,是自由裁量權(quán)的題中應(yīng)有之義?！盵2]在實(shí)踐中,作為行政行為具體做出者的行政執(zhí)法人員,難免會(huì)受到外部不良因素的影響,如對(duì)當(dāng)事人抱有私心或偏見(jiàn)、與當(dāng)事人結(jié)成利益團(tuán)體存在利害關(guān)系,對(duì)處于同一條件下的當(dāng)事人給予不同的對(duì)待,又或者是對(duì)事實(shí)情節(jié)的嚴(yán)重程度和造成的危害結(jié)果分析得不夠全面等,在法定范圍幅度內(nèi)作出與當(dāng)事人的違法程度、情節(jié)、后果相比明顯地顯現(xiàn)出過(guò)輕或過(guò)重的認(rèn)定結(jié)果,違反社會(huì)基本公正原則。

(四)執(zhí)法不一、反復(fù)無(wú)常

“用專斷的或反復(fù)無(wú)常的方式行使自由裁量權(quán)就是濫用自由裁量權(quán)。”[1]59在行政執(zhí)法過(guò)程中,行政機(jī)關(guān)基于自身利益以及對(duì)當(dāng)事人社會(huì)地位等因素的考慮,會(huì)出現(xiàn)對(duì)同樣的事實(shí)、情節(jié)、結(jié)果的不同認(rèn)定結(jié)論,相同案情不同對(duì)待和不同案情相同對(duì)待的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。因沒(méi)有一定的標(biāo)準(zhǔn),未遵循適當(dāng)?shù)某绦?出現(xiàn)了執(zhí)法自相矛盾的情況,“今天這樣,明天那樣,翻來(lái)覆去,使行政相對(duì)人手足無(wú)措?！盵1]59嚴(yán)重威脅著行政相對(duì)人的權(quán)益。

(五)消極執(zhí)法、故意拖延

“法律、法規(guī)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)辦理某一事項(xiàng)的時(shí)限,在這個(gè)時(shí)限內(nèi),行政機(jī)關(guān)在何時(shí)辦理某事有自由裁量權(quán)?！盵1]58即現(xiàn)行的法律規(guī)章制度對(duì)行政機(jī)關(guān)開(kāi)展相應(yīng)的職能工作一般都會(huì)有一定的限定時(shí)間要求,但由于復(fù)雜的實(shí)際情況,沒(méi)有或不可能設(shè)定具體的時(shí)限,因此行政機(jī)關(guān)便可在法定范圍內(nèi)自主決定出勤時(shí)間。然而目前部分行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反效率原則或因存在某種不廉潔動(dòng)機(jī),出現(xiàn)互相推諉,故意延遲處理時(shí)間等現(xiàn)象,消極不合理地行使裁量權(quán)。

三、行政裁量權(quán)濫用原因分析

裁量權(quán)的存在適應(yīng)了快速發(fā)展的社會(huì)和復(fù)雜多變的實(shí)際,極大地提高了行政效率,但其本身的特性和外在的原因,又使其極易被濫用。姜明安先生認(rèn)為,裁量權(quán)的錯(cuò)誤使用有三大原因,即“裁量權(quán)授權(quán)的目的與裁量權(quán)行使的目的并非總是一致;裁量權(quán)授權(quán)所基于的前提與裁量權(quán)行使者的實(shí)際情形并非總是一致;裁量權(quán)授權(quán)所基于執(zhí)法信息條件與裁量權(quán)行使時(shí)執(zhí)法者實(shí)際可能掌握的信息并非總是一致。”[3]具體來(lái)說(shuō),導(dǎo)致行政裁量權(quán)濫用的原因,主要有以下幾個(gè)方面:

(一)裁量權(quán)本身易被濫用

作為行政權(quán)的重要組成部分,行政裁量權(quán)有行政權(quán)的一般特征,即具有法律性、強(qiáng)制性、國(guó)家意志性,但除此之外,它還有其自身的特性,即具有很強(qiáng)的靈活性、主動(dòng)性和廣泛性。雖說(shuō)裁量權(quán)的自由是由法律授予的,該自由給行政主體留有選擇決定的幅度和空間,但其本身所固有的靈活性和廣泛性具有無(wú)法忽視的膨脹和隱蔽的可能,再加上它享有作為一般行政權(quán)持有的法律性和強(qiáng)制性做保障,這些都極易使裁量權(quán)被濫用,滋生執(zhí)法腐敗,損害公民利益。

(二)法律法規(guī)的缺失

裁量權(quán)的自由靈活性特點(diǎn)要求其行使必須在一定的法律規(guī)范指導(dǎo)下進(jìn)行?！霸撟杂墒欠山o的,不是行政主體自己在法律規(guī)定以外找來(lái)的?！盵4]111但目前我國(guó)真正關(guān)于裁量權(quán)方面的立法少之又少,有關(guān)行政裁量權(quán)的規(guī)定也只是簡(jiǎn)單地在相關(guān)行政法中提及。再加上面對(duì)多變、復(fù)雜和不斷發(fā)展的社會(huì),法律很難做到穩(wěn)定性和適時(shí)性的完美結(jié)合。因此,法律經(jīng)常使用模糊性抽象性的概念,使得行政人員在執(zhí)法過(guò)程中缺乏具體的規(guī)范和指導(dǎo),過(guò)于廣泛的裁量權(quán)便留下了被濫用的隱患。

(三)程序規(guī)定的不健全

“在沒(méi)有程序保障的情形下,說(shuō)服極易變質(zhì)為壓服,同意也成了曲意迎合。”[5]126而目前,我國(guó)的行政程序法律規(guī)范尚是一個(gè)較為薄弱的環(huán)節(jié),相當(dāng)一部分法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)為或不為一定行為都沒(méi)有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)遵循的程序,給行政機(jī)關(guān)留有廣泛自行酌定的空間。如《道路交通安全法》、《道路交通事故處理程序規(guī)定》等法律法規(guī)對(duì)道路交通事故認(rèn)定程序中具體環(huán)節(jié)規(guī)定得都過(guò)于模糊,較為凌亂。交通管理部門(mén)在調(diào)查過(guò)程中,為了收集證據(jù),可將事故車輛駕駛證予以扣留,但并沒(méi)有關(guān)于扣留時(shí)長(zhǎng)的表述。這直接造成了實(shí)踐中各地交通管理部門(mén)認(rèn)定程序的不統(tǒng)一。

(四)行政執(zhí)法人員素質(zhì)過(guò)低

行政裁量權(quán)的行使目的,主要是靠行政人員的素質(zhì)來(lái)提供保證的。但在我國(guó)行政執(zhí)法人員特別是基層交警的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍偏低。業(yè)務(wù)素質(zhì)和文化水平等這些主觀因素都會(huì)左右著執(zhí)法人員對(duì)行政法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)和理解,可以說(shuō)他們的職業(yè)素養(yǎng)及能力水平會(huì)對(duì)裁量權(quán)行使水準(zhǔn)和品質(zhì)產(chǎn)生決定性作用。如《道路交通事故處理程序規(guī)定》第3條規(guī)定:“交通警察處理道路交通事故,應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)等級(jí)的處理道路交通事故資格?！钡趯?shí)踐中,參與認(rèn)定過(guò)程的交通警察大都不適格,根本達(dá)不到處理交通事故的資格,他們?nèi)狈ο鄳?yīng)的專業(yè)技術(shù)與法律素養(yǎng),往往被人情關(guān)系左右,濫用所享有的裁量權(quán),導(dǎo)致認(rèn)定結(jié)論有失偏頗。

(五)缺乏有效的監(jiān)督和救濟(jì)

“一切權(quán)力都有走向腐敗之趨勢(shì),絕對(duì)的權(quán)力走向絕對(duì)的腐敗?！盵6]154裁量權(quán)又有其特殊性,更應(yīng)該對(duì)其加以監(jiān)督。但目前,我國(guó)行政監(jiān)督體系還存在很多問(wèn)題,現(xiàn)行法律法規(guī)并沒(méi)有規(guī)定對(duì)行政裁量權(quán)行使的有效監(jiān)督方式。監(jiān)督機(jī)制的缺失,使得行政人員在執(zhí)法過(guò)程中可以毫不顧忌地行使裁量權(quán),是行政裁量權(quán)得以濫用的又一重要原因。而且,對(duì)于行政機(jī)關(guān)濫用裁量權(quán)所導(dǎo)致的不利后果,也缺乏強(qiáng)有力的救濟(jì)途徑。比如說(shuō)在道路交通事故處理活動(dòng)核心環(huán)節(jié)的道路交通事故認(rèn)定行為中形成的責(zé)任認(rèn)定書(shū),對(duì)當(dāng)事人法律責(zé)任的承擔(dān)具有重要影響。但現(xiàn)行法律認(rèn)為認(rèn)定書(shū)本質(zhì)上是一種鑒定結(jié)論,因此,當(dāng)事人如果對(duì)認(rèn)定書(shū)不滿不能提起行政訴訟,亦無(wú)法申請(qǐng)行政復(fù)議,也不能要求上一級(jí)公安交管部門(mén)重新鑒定。對(duì)行政裁量權(quán)行使所產(chǎn)生的不利后果的救濟(jì)法律法規(guī)的缺失,在一定程度上也造成了裁量權(quán)的濫用。

四、行政裁量權(quán)的法律規(guī)制研究

“現(xiàn)代法治要求的不是消除自由裁量權(quán),而是要盡可能廣泛地自由裁量,但法律必須能夠控制它的行使。”[7]55因此,必須加強(qiáng)對(duì)行政裁量權(quán)的控制。筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來(lái)加強(qiáng)對(duì)其的法律規(guī)制。

(一)強(qiáng)化軟法規(guī)制

“軟法具有承擔(dān)規(guī)范和規(guī)制行政裁量任務(wù)的性質(zhì)和特色?！盵8]通過(guò)加強(qiáng)交通行政管理部門(mén)對(duì)軟法精神的學(xué)習(xí),從而提高自身的法律素養(yǎng),在執(zhí)法過(guò)程中形成自覺(jué)遵守軟法精神指導(dǎo)的習(xí)慣,合理地使用被賦予的裁量權(quán)。因此,首先應(yīng)通過(guò)立法目的和立法精神來(lái)規(guī)制裁量權(quán)的行使。在法律沒(méi)有作出具體明確的規(guī)定時(shí),行政機(jī)關(guān)為或不為一定行為時(shí)首先應(yīng)考慮立法的目的和精神,如《道路交通安全法》第1條即確定了該法的立法目的。其次,通過(guò)法的基本原則規(guī)制裁量權(quán)的行使。法的基本原則有合法原則、合理原則、信賴保護(hù)原則、誠(chéng)實(shí)守信原則等,其中合理原則正是因裁量權(quán)的需要而產(chǎn)生的。在行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)為或不為一定行為時(shí),應(yīng)自覺(jué)遵守法的基本原則,平等對(duì)待當(dāng)事人,出于正當(dāng)動(dòng)機(jī),做到無(wú)偏見(jiàn)、不歧視;遵循比列,合理考慮相關(guān)因素,無(wú)失衡、不專斷;信守承諾,保持行為的一致性,無(wú)反復(fù),不反言。最后,還可通過(guò)行政慣例和政策等來(lái)規(guī)制裁量權(quán)的行使。行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中長(zhǎng)期形成的習(xí)慣性規(guī)則和做法便可稱之為在此領(lǐng)域的行政慣例?！胺ㄖ沃砸笮姓C(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)受行政慣例規(guī)制,是因?yàn)榇朔N規(guī)制是防止執(zhí)法者反復(fù)無(wú)常,避免對(duì)行政相對(duì)人相同情況不同對(duì)待,導(dǎo)致行政處置高下懸殊的不公正的重要制度性保障?！盵3]當(dāng)然,對(duì)于國(guó)家根據(jù)一定時(shí)期的形勢(shì)和任務(wù)制定的政策,也應(yīng)當(dāng)成為裁量權(quán)的規(guī)制。

(二)完善立法規(guī)制

由于我國(guó)行政法還沒(méi)有形成統(tǒng)一的法典,立法體制呈現(xiàn)多元化狀態(tài),授予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的法律法規(guī)不規(guī)范、不科學(xué),且各個(gè)行政機(jī)關(guān)在制定基礎(chǔ)裁量基準(zhǔn)時(shí)過(guò)多地考慮本部門(mén)利益,忽視相對(duì)人的利益和客觀實(shí)際情況,導(dǎo)致制定出來(lái)的行政法規(guī)不切實(shí)際,無(wú)法操作。因此首先要理性立法,嚴(yán)格限制立法者的身份,合理控制立法者的權(quán)限,嚴(yán)格遵守《立法法》的相關(guān)規(guī)定,明確立法的內(nèi)容和方式,從而構(gòu)建公正合理、層次分明的行政法律體系。其次,通過(guò)完善立法,從立法上不斷縮小行政裁量幅度,細(xì)化量化裁量范圍,健全裁量基準(zhǔn)制度。因現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于裁量權(quán)的規(guī)定都較為粗糙,不夠全面,在很多行政管理活動(dòng)中裁量基準(zhǔn)基本成為真空存在,極易導(dǎo)致裁量權(quán)的濫用,所以十八屆四中全會(huì)提出要建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度?；诖?為了更好地保證裁量權(quán)的正當(dāng)行使,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在裁量權(quán)行使過(guò)程中設(shè)立一定的標(biāo)準(zhǔn),健全裁量基準(zhǔn)制度,為行政管理活動(dòng)過(guò)程中裁量權(quán)行使的具體形式列出相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn),即“在法律法規(guī)規(guī)定的行政自由裁量空間內(nèi),依據(jù)實(shí)際情況合理、適當(dāng)?shù)貙⒆杂刹昧繖?quán)劃分為若干檔次,使裁量的幅度、種類符合實(shí)際情況。”[9]比如說(shuō)在道路事故處理活動(dòng)中可以適當(dāng)?shù)丶?xì)化和量化罰款數(shù)額的上限和下限,為交警在執(zhí)法過(guò)程中提供較為明確的依據(jù),這能夠防止裁量權(quán)被隨意地使用。最后,要進(jìn)行相關(guān)行政裁量案例的編制,加強(qiáng)立法解釋。裁量權(quán)的本質(zhì)特征決定了它的行使效果極大程度上依賴執(zhí)法人員的主觀狀態(tài),如執(zhí)法人員所具有的文化水平和法律素養(yǎng),甚至是工作時(shí)的心情狀態(tài)等。這些主觀因素的存在嚴(yán)重影響了執(zhí)法人員對(duì)裁量基準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)程度。所以為了使執(zhí)法人員對(duì)這些抽象的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)能更好地把握和理解,更好地做到行政自我拘束,注重前后裁量的一致性,可建立行政裁量案例參照制度,將發(fā)生過(guò)的典型案例以及所能預(yù)見(jiàn)到的可能加以統(tǒng)計(jì),編制成冊(cè),用案例來(lái)闡釋模糊抽象的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)加強(qiáng)立法解釋,使行政執(zhí)法人員對(duì)法律條文的理解更加準(zhǔn)確充分,促進(jìn)法律規(guī)定的正確而充實(shí)的落實(shí),這對(duì)裁量權(quán)行使的指導(dǎo)和制約更具有直接和重要的意義。

(三)加強(qiáng)程序規(guī)制

“裁量權(quán)的控制,主要不是依靠實(shí)體法,而是行政程序法?！盵1]55但我國(guó)在行政法方面一直都有著“重實(shí)體、輕程序”的表現(xiàn),可以說(shuō)目前我國(guó)行政程序法律規(guī)范尚處在薄弱的環(huán)節(jié)。所以首先應(yīng)制定一套科學(xué)、公正、合理、透明的行政程序,健全法律法規(guī)對(duì)行政管理活動(dòng)開(kāi)展的具體環(huán)節(jié)的規(guī)定,制定清晰明確的執(zhí)法流程,從而使行政主體用程序規(guī)制來(lái)加強(qiáng)對(duì)自身的規(guī)制,約束裁量權(quán)的使用。其次,引進(jìn)聽(tīng)證制度,加強(qiáng)有關(guān)聽(tīng)證程序的法律建設(shè)。聽(tīng)證制度作為一種能夠體現(xiàn)公正公開(kāi)的制度,對(duì)制約行政裁量權(quán)的濫用發(fā)揮著重要的作用。但聽(tīng)證制度在我國(guó)發(fā)展得相對(duì)緩慢,只有少數(shù)法律中有所涉及,沒(méi)有一部專門(mén)規(guī)定聽(tīng)證制度的法律。且我國(guó)行政聽(tīng)證范圍過(guò)于狹窄,無(wú)法真正起到其應(yīng)有的作用。如交通事故處理活動(dòng)中的道路交通事故認(rèn)定雖屬于行政調(diào)查行為的范疇,但其中并無(wú)聽(tīng)證的內(nèi)容,目前我國(guó)在道路交通事故認(rèn)定程序中當(dāng)事人沒(méi)有申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利,只能配合調(diào)查,而無(wú)法充分表達(dá)自己的意見(jiàn),處于極度的被動(dòng)地位,這不利于當(dāng)事人權(quán)利的保障。最后,加強(qiáng)正當(dāng)程序的法理教育。“正當(dāng)程序是法理而非具體法律明定的程序,如告知、說(shuō)明理由、聽(tīng)取申辯、自己不做自己的法官,以及公開(kāi)、公正、公平等程序。”[3]當(dāng)法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定某些問(wèn)題的程序或規(guī)定不明確時(shí),執(zhí)法者亦應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序。在行政管理活動(dòng)中,行政執(zhí)法人員就應(yīng)自覺(jué)回避近親屬或與自己有利害關(guān)系人的案件,自覺(jué)告知當(dāng)事人所做行為的原因理由等。

(四)健全監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制

首先,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員選拔和管理的監(jiān)督。提高行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)是實(shí)現(xiàn)行政裁量權(quán)合理行使的必然要求,可以說(shuō),行政執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)和道德素質(zhì)與行政裁量權(quán)能否得到正當(dāng)行使是直接相關(guān)的。正如《道路交通事故處理工作規(guī)范》第5條規(guī)定:“道路交通事故處理實(shí)行資格等級(jí)管理制度。交通警察經(jīng)過(guò)培訓(xùn)并考試合格,可以處理適用簡(jiǎn)易程序的道路交通事故……。”但實(shí)踐中,我國(guó)交通警察取得處理交通事故資格的程序過(guò)于簡(jiǎn)單隨便,認(rèn)定人員的組成過(guò)于敷衍隨意,導(dǎo)致在認(rèn)定過(guò)程中裁量權(quán)被恣意行使。所以筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從嚴(yán)、從優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格選拔和錄用行政執(zhí)法人員,加強(qiáng)崗位專業(yè)技能的培訓(xùn),切實(shí)落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)上崗、工作考核、末位淘汰制度,保證行政執(zhí)法人員的適格和隊(duì)伍的專業(yè)化,從而在主體資格上保證裁量權(quán)能夠正當(dāng)行使。其次,建立嚴(yán)格的行政責(zé)任追究制度和備案制度。目前我國(guó)行政管理體制較為混亂、職權(quán)相互交叉,導(dǎo)致執(zhí)法人員互相推卸責(zé)任的現(xiàn)象層出不窮。在行政管理活動(dòng)中,建立嚴(yán)格的行政責(zé)任追究制度,明確每個(gè)執(zhí)法人員的責(zé)任,明確獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)以及完善備案制度,明確對(duì)每個(gè)行政管理活動(dòng)進(jìn)行備案的機(jī)構(gòu)、程序和內(nèi)容等,對(duì)監(jiān)督執(zhí)法人員的行為、落實(shí)錯(cuò)案責(zé)任的事后追究、保障當(dāng)事人的權(quán)益有很大的作用,從而促進(jìn)其公平合理地行使行政裁量權(quán)。再次,建立專門(mén)針對(duì)行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)行使方面的監(jiān)督部門(mén)。通過(guò)建立專門(mén)針對(duì)裁量權(quán)行使的監(jiān)督部門(mén),不僅要加強(qiáng)對(duì)行使程序的監(jiān)督,還要將行使裁量權(quán)所帶來(lái)的結(jié)論的公正合理化程度納入監(jiān)督的范圍,切實(shí)落實(shí)監(jiān)督權(quán),創(chuàng)新監(jiān)督方式手段,使監(jiān)督成為常態(tài)化、制度化。最后,完善法律法規(guī),明確救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大受案范圍,加強(qiáng)行政違法行為的司法審查。如目前,當(dāng)事人對(duì)道路交通事故認(rèn)定行為不服的唯一救濟(jì)途徑,只能是向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)提出書(shū)面復(fù)核申請(qǐng),即《道路交通事故處理程序規(guī)定》第51條規(guī)定:“當(dāng)事人對(duì)道路交通事故認(rèn)定有異議的,可以自道路交通事故認(rèn)定書(shū)送達(dá)之日起三日內(nèi),向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)提出書(shū)面復(fù)核申請(qǐng)?！睂?duì)其能否提起行政復(fù)議和行政訴訟,《行政訴訟法》和《道路交通安全法》都予以了回避,這使當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到有效救濟(jì),增加了執(zhí)法人員在事故認(rèn)定過(guò)程中無(wú)所顧忌的濫用裁量權(quán)的可能。為了更好地監(jiān)督公安交通管理部門(mén)裁量權(quán)的行使,保障當(dāng)事人的合法權(quán)益,應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大受案范圍,將道路交通事故認(rèn)定行為納入行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍。

總之,在行政管理活動(dòng)中,裁量權(quán)的存在有其必然性,但濫用的現(xiàn)象也較為普遍,所以希望通過(guò)強(qiáng)化軟法規(guī)制、完善立法規(guī)制、加強(qiáng)程序規(guī)制以及健全監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制等措施來(lái)制約裁量權(quán)的行使,切實(shí)保障行政管理活動(dòng)的公平公正,保護(hù)當(dāng)事人的正當(dāng)合法權(quán)益。

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[責(zé)任編輯:岳林海]

Legal Regulation of Power of Administrative Discretion——Taking Discretion of Traffic Accident as Example

LIU Lu,CHEN Xu-ling

(School of Law, Anhui Normal University, Wuhu 241000, China)

Abstract：Now the existence and development of administrative discretion is inevitable. On the one hand, it is necessary for modern countries to realize the functions of their government power so as to promote the improvement of the administrative efficiency; On the other hand, because discretion is easy to be abused, it is necessary to alert the hazards, and strengthen constraints and control. So we should strengthen soft laws and regulations system, improve the legislative regulation, strengthen procedure regulation as well as the supervision and remedy mechanism and other measures to regulate and restrict the exercise of administrative discretion, and make them really play their roles in administrative activities.

Key words：administrative discretion；traffic accident treatment；legal regulation

中圖分類號(hào)：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-1901(2016)01-0019-05

作者簡(jiǎn)介:劉露(1991-),女,安徽宣城人,安徽師范大學(xué)法學(xué)院行政法專業(yè)2014級(jí)碩士研究生,安徽師范大學(xué)法治中國(guó)建設(shè)研究院研究人員,研究方向:行政法學(xué);陳旭玲(1963-),女,安徽安慶人,安徽師范大學(xué)法學(xué)院副教授,安徽師范大學(xué)法治中國(guó)建設(shè)研究院研究員,研究方向:民商法學(xué)。

基金項(xiàng)目:安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目“道路交通事故認(rèn)定研究”(AHSKY2014D07)、安徽師范大學(xué)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)繁榮發(fā)展計(jì)劃首批重點(diǎn)項(xiàng)目“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中的公共安全治理研究”(FRZD201305)

收稿日期:2015-12-01