崔　寅，金代志

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 設(shè)計(jì)藝術(shù)學(xué)院，哈爾濱 150028)

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從制度視角完善婦女土地承包權(quán)益研究

崔寅，金代志

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 設(shè)計(jì)藝術(shù)學(xué)院，哈爾濱 150028)

我國自古以來就是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)一直是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，直接關(guān)系到社會的穩(wěn)定和發(fā)展，其中婦女是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力，在農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展和和諧穩(wěn)定方面具有重要的作用，保障婦女土地承包經(jīng)營權(quán)益對農(nóng)村婦女地位的提升起著至關(guān)重要的推動作用。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，越來越多的農(nóng)村女性意識到土地對自身權(quán)益保護(hù)的重要性。但是，由于我國深受“從夫居”傳統(tǒng)習(xí)俗的影響，正式制度與非正式制度規(guī)定的相互矛盾，婦女在村民自治中參政不足及維權(quán)意識缺失，等等。造成農(nóng)村婦女土地權(quán)益頻繁受到侵害，男女平等的基本國策在部分農(nóng)村地區(qū)得不到有效的貫徹落實(shí)。因此，基于制度的視角來分析探討農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益受侵害的現(xiàn)狀及其成因，并提出相關(guān)制度優(yōu)化的法律政策建議，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的平等地位。

土地權(quán)益；農(nóng)村婦女；土地制度；政策建議

一、維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益制度現(xiàn)狀

我國對農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)的方面，主要集中在制度層面，現(xiàn)階段出臺的《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國土地承包法》，雖然對婦女土地權(quán)益保障提出規(guī)定，但是仍然存在著許多不足之處。

《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》以下簡稱《婦女權(quán)益保障法》中的第11條規(guī)定：“婦女享有與男子平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，居民委員會、村民委員會成員中，婦女應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)拿~?！盵1]這項(xiàng)條款對農(nóng)村婦女的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的名額并沒有清晰明確的數(shù)量規(guī)定，致使政策在執(zhí)行的過程中不能完全地保護(hù)婦女的權(quán)益，一些地方的村委會除婦聯(lián)組織是婦女之外，大多數(shù)由男人擔(dān)任村民委員。

《中華人民共和國村民委員會組織法》以下簡稱《村民委員會組織法》中第5條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，第24條第4款規(guī)定：“土地承包經(jīng)營方案，通過村民會議決定方可辦理?！边@兩項(xiàng)條款的規(guī)定賦予村民委員會的權(quán)利過大，基層政府對其缺乏行政約束力造成在村民自治的前提下，許多基層政府往往以非正式的制度(村規(guī)民約、家族、習(xí)俗等)作為依據(jù)執(zhí)行事項(xiàng)[2]。然而，受封建文化和傳統(tǒng)婚嫁文化的影響，戶主和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大多數(shù)為男人，婦女的權(quán)益受到侵害時，缺乏科學(xué)、合理、有效的處理機(jī)制和解決途徑。

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》中的第30條規(guī)定：“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地?！盵3]但是，我國“增人不增地，減人不減地”“土地承包經(jīng)營權(quán)期限30年不變”的土地承包政策會導(dǎo)致大部分農(nóng)村出嫁婦女分不到土地，農(nóng)村離婚、喪偶婦女的土地權(quán)益得不到保障。其中由于黑龍江省政策實(shí)施的力度較大，婦女土地權(quán)利意識強(qiáng)，維權(quán)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化，離異婦女仍有土地承包權(quán)的比例為62.98%，遠(yuǎn)高于全國15.56%的平均水平[4]。

《中華人民共和國婚姻法》以下簡稱《婚姻法》中的第39條規(guī)定：“夫妻的共同財產(chǎn)由雙方協(xié)議處理；協(xié)議不成時，由人民法院根據(jù)財產(chǎn)的具體情況，照顧子女和女方權(quán)益的原則判決，夫或妻在家庭土地承包經(jīng)營中享有的權(quán)益等，應(yīng)當(dāng)依法予以保護(hù)?！盵5]這項(xiàng)條款規(guī)定中，對于婦女家庭土地承包經(jīng)營的權(quán)益沒有明確指出應(yīng)該怎樣保護(hù)，導(dǎo)致在法律的執(zhí)行過程中存在許多漏洞，大多數(shù)人受“男權(quán)主義”思想的影響，婦女權(quán)益的維護(hù)舉步維艱。

二、農(nóng)村婦女承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益受損的制度成因

封建傳統(tǒng)風(fēng)俗深入人心，承包經(jīng)營方式的性別歧視導(dǎo)致農(nóng)村婦女的土地權(quán)益得不到真正的維護(hù)。我國農(nóng)村婦女承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益受損的制度成因主要有以下四個方面：

(一)傳統(tǒng)習(xí)俗和以“戶”為主體的承包經(jīng)營方式致使婦女土地權(quán)益得不到保障

一方面我國受傳統(tǒng)婚姻制度的影響，婚嫁方式大部分為“男娶女嫁”，家庭思想觀念也一般以“從夫居”為主，結(jié)婚之后女方一般落戶到男方，成為男方大家庭的一員；目前我國各省市縣在土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益方面，以“戶”作為分配的主要標(biāo)準(zhǔn)，著重強(qiáng)調(diào)家庭整體利益，忽視個人的權(quán)益。另一方面婦女出嫁之后戶口遷出原居住村的，土地一般由其家人承包或者被村委會收回，婦女能夠繼續(xù)留有原土地的現(xiàn)象很少，在新居住地由于我國土地承包期30年不變的政策規(guī)定及戶口因素，不能取得承包地，無形之中婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)益流失。土地承包經(jīng)營權(quán)的分配是由村民委員會負(fù)責(zé)，涉及村民的征地補(bǔ)償利益分配，經(jīng)村民會議的形式進(jìn)行“民主決策”，在決策的過程中缺乏有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的參與和監(jiān)督，缺乏婦女代表團(tuán)體的參加，主觀意識比較強(qiáng)，造成村民會議的某些做法與法律法規(guī)的條款相違背；法律明確規(guī)定如村規(guī)民約與法律規(guī)定的條款相違背，以法律條款規(guī)定的為主，但是在實(shí)施的過程中，通常變得被動甚至引起當(dāng)?shù)卮迕竦牡钟|。目前法律政策對責(zé)任主體、問責(zé)程序和追究方式并沒有具體的說明，使得問題獲得了“領(lǐng)導(dǎo)式”的處理方案，而非通過有效的制度化途徑和村規(guī)民約的完善來解決，且多數(shù)情況下，出嫁女最終仍不能獲得同等村民待遇[6]。

(二) 農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)與婦女土地權(quán)益保障相違背

《農(nóng)村土地承包法》中第26條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”和第27條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整土地”[3]。但是，在第30條款中卻又規(guī)定：“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地?！睆膱?zhí)行實(shí)施土地承包制以來，中央為提高農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性，加大土地的投入，提倡“增人不增地，減人不減地”政策；如果隨意調(diào)整，收回土地是違法的，結(jié)合不留機(jī)動田的原則，即時分田就不可能實(shí)施?，F(xiàn)有的有關(guān)農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障的法律條款和制度規(guī)定，都在明顯強(qiáng)調(diào)婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)益、土地征用或征收補(bǔ)償費(fèi)用使用的權(quán)益等，農(nóng)村的女子與男子享有同等的土地權(quán)益，并提出對“出嫁女”“離婚女”“喪偶婦女”等弱勢群體的土地權(quán)益重點(diǎn)關(guān)注和保護(hù)。但是，政策在具體的執(zhí)行過程中受到封建傳統(tǒng)習(xí)俗和村民固有思維方式的影響制約，農(nóng)村地區(qū)通常以“男權(quán)主義”為主，重男輕女的思想深入民心，村民的代表也大都以男人居多，涉及利益分配時，婦女一般沒有話語權(quán)，導(dǎo)致婦女土地權(quán)益的維護(hù)存在著傳統(tǒng)和現(xiàn)代的沖突。

(三)農(nóng)村婦女在村民代表會議中參政不足，妨礙其土地權(quán)益的保護(hù)

大多數(shù)農(nóng)村婦女在村民會議中參政意識薄弱，參政程度偏低，婦女在權(quán)益維護(hù)上沒有足夠的話語權(quán)，對一些侵害自身權(quán)益的村規(guī)民約不能也不敢及時地反對，婦女土地權(quán)益受侵害及權(quán)益流失現(xiàn)象越來越趨向大眾化。另外，在基層政府和村委會中，婦女的職位及職能呈現(xiàn)出低層次和虛設(shè)性特點(diǎn)，婦女參政空間較小，在村莊權(quán)利結(jié)構(gòu)中逐漸被邊緣化。許多專家學(xué)者從婦女參政的角度出發(fā)，分析其現(xiàn)狀和存在的問題，指出在基層治理過程中婦女權(quán)益代表的缺失，在村莊權(quán)利結(jié)構(gòu)中處于邊緣地位，話語權(quán)的缺失；現(xiàn)階段在村委會職務(wù)構(gòu)成方面，村委會存在著明顯的性別歧視，女性村委會成員一般負(fù)責(zé)計(jì)劃生育和調(diào)節(jié)家庭紛爭工作，職務(wù)越來越傾向邊緣化，對農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展重要事務(wù)的決策影響力有限；在村委會女性成員方面，村民代表中女村民代表的數(shù)量少之甚少，女村干部的比例也非常低，村委會設(shè)置婦聯(lián)機(jī)構(gòu)也是形同虛設(shè)，起不到任何作用，村委會成員中婦女所占的比例僅僅為16%，不到農(nóng)村婦女占人口一半的比例，導(dǎo)致婦女在村委會的決策中職能處于配角的地位。在薪酬待遇方面，女性村委會成員所承擔(dān)的工作往往比男性的工作量多，但在她們的報酬在同職務(wù)層面往往比男性的待遇低，婦女權(quán)益并沒有通過村民會議真正地體現(xiàn)出來，村民自治給婦女參政帶來了一定程度上的阻力。

(四)正式制度與非正式制度(村規(guī)民約)間的沖突容易導(dǎo)致婦女土地權(quán)益的流失

目前，《中華人民共和國憲法》《婦女權(quán)益保障法》《農(nóng)村土地承包法》《村民委員會組織法》等法律法規(guī)在法律制度層面保障了農(nóng)村婦女平等的土地權(quán)益，但是法律條款的重疊及相互矛盾，致使有些法律條款出現(xiàn)漏洞，婦女土地權(quán)益的保障不能有效地落實(shí)。我國《村民委員會組織法》第24條和27條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營方案，通過村民會議決定方可辦理”，“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”。這些具體的法律條款賦予了村民自治權(quán)和土地承包經(jīng)營方案的決定權(quán)，村委會權(quán)力過大，容易造成一些做法與正式制度規(guī)定相抵觸的村規(guī)民約在分配集體土地及其土地承包收益方面的權(quán)利過大，從而使村規(guī)民約這樣的非正式制度成為村民自治的合法制度。村委會執(zhí)行的村規(guī)民約帶有明顯的男權(quán)主義色彩，因此，法律條款與村規(guī)民約內(nèi)容發(fā)生矛盾，沖突無法避免，有關(guān)農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益保障政策得不到真正有效地貫徹落實(shí)。

三、完善農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益制度維護(hù)的對策建議

通過對目前農(nóng)村婦女在維護(hù)承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益方面存在的問題及原因分析，主要從以下四個方面進(jìn)行完善及優(yōu)化：

(一)正視法律缺陷并填補(bǔ)立法漏洞，為農(nóng)村婦女土地權(quán)益提供科學(xué)合理的法律政策保障

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)益保護(hù)的重點(diǎn)為特殊女性群體(包含出嫁女、離異及喪偶婦女)，這個群體權(quán)益在土地承包經(jīng)營權(quán)益層面基本上都是與戶口遷出地/遷入地有關(guān)。圍繞以“戶”為單位作為確定土地承包權(quán)，分配土地的唯一判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行立法就容易造成婦女土地權(quán)益的喪失，因此在立法過程應(yīng)注重強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)證上“共有人”一欄上填寫夫妻姓名，依照具體的法律條款保障婦女的土地權(quán)益；在土地確權(quán)登記頒證的過程中要著重解決承包合同、土地承包人、土地承包臺賬種類不齊全、責(zé)任人不明確、管理不規(guī)范等問題；在實(shí)地調(diào)查的過程中，要多方面、多渠道地搜集整理資料，把三十年承包合同、土地承包經(jīng)營權(quán)證、土地二輪承包臺賬等農(nóng)戶的基本信息資料分戶、分檔案地整理好，為日后的調(diào)查工作提供真實(shí)、完整的資料信息；在調(diào)查核實(shí)的過程中，記錄信息一定要有專業(yè)人員在場，以便確保信息和數(shù)據(jù)的真實(shí)性、可靠性，為后續(xù)工作的開展提供合理依據(jù)。

(二) 落實(shí)法律對村規(guī)民約的權(quán)威性制約及對村民自治制度監(jiān)督

在制定村民自治章程和村規(guī)民約過程中，基層政府應(yīng)該加以引導(dǎo)，正確理解并實(shí)施國家法律政策，不制定與憲法和國家法律法規(guī)政策相違背的條款，維護(hù)好村民的民主權(quán)利、人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，并在其前提下有效行之；村規(guī)民約雖然是村民自治權(quán)利的體現(xiàn)，但是村規(guī)民約的制定與修改工作應(yīng)該在不違背國家法律的前提下頒布實(shí)施，需要政府的支持和參與，男女平等是我國的一項(xiàng)基本國策，任何法律法規(guī)和村規(guī)民約都不能與之相悖，基層政府和村委會成員也要嚴(yán)格按照要求貫徹執(zhí)行。此外，貫徹落實(shí)《村委會組織法》時，建立對村規(guī)民約有效的審查機(jī)制和糾錯機(jī)制，國家賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村規(guī)民約與男女平等法律制度相沖突令其改正的權(quán)利，就是要加強(qiáng)對村規(guī)民約內(nèi)容和制定程序的審查監(jiān)督；一旦發(fā)現(xiàn)有違反法律規(guī)定侵犯婦女土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益的自治條款內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令要求村委會立即廢止或者修改，并給出一定的懲罰措施，樹立起國家正式法律的權(quán)威性，維護(hù)好農(nóng)村婦女的合法權(quán)益。

(三)普及有關(guān)婦女土地承包權(quán)益的法律法規(guī)政策

《農(nóng)村土地承包法》和《婦女權(quán)益保障法》中的法律條款對農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)都有專門的保護(hù)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、婦聯(lián)部門要向廣大的村民尤其是女性普及法律政策常識，提高婦女的維權(quán)意識，讓他們能夠懂法、知法、用法；基層政府還要向農(nóng)村基層干部開展土地政策培訓(xùn)，加強(qiáng)普法宣傳，增強(qiáng)他們依法保護(hù)婦女土地權(quán)益的使命感，使之能夠在工作中依法行政，在土地及宅基地的分配中能夠自覺維護(hù)婦女合法權(quán)益；在村規(guī)民約的制定中，應(yīng)該加入社會性別意識，充分體現(xiàn)出我國貫徹實(shí)施男女平等的政策，實(shí)現(xiàn)男女平等，維護(hù)好農(nóng)村婦女的土地權(quán)益應(yīng)該是具體的行動目標(biāo)，而不僅僅是宣傳口號，把婦女納入到村民委員會中，這樣才能切實(shí)有效地保證婦女土地的合法權(quán)益。另外，在農(nóng)村有重點(diǎn)和針對性地進(jìn)行法制宣傳與權(quán)利意識維護(hù)的教育培訓(xùn)，切實(shí)有效地保證各項(xiàng)土地法律政策落實(shí)到位，婦女的權(quán)益才能得到行之有效的保障。

(四)農(nóng)村土地承包法律政策制定從性別視角具體細(xì)分規(guī)定實(shí)施

我國在制定農(nóng)村土地承包法律政策的過程中，由于沒有考慮到性別之差帶來的權(quán)益糾紛，造成婦女土地權(quán)益受損的現(xiàn)象出現(xiàn)，現(xiàn)階段城市化背景下的村規(guī)民約一定要符合新農(nóng)村建設(shè)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化需要，既要保障村民的合法權(quán)益，也要對村民的行為舉止起到約束作用，村規(guī)民約體現(xiàn)了村民自治的權(quán)利，是一種自治性的規(guī)范，在制定村規(guī)民約的過程中要避免不必要的重復(fù)，國家相關(guān)的法律法規(guī)有明確具體規(guī)定的條款，村規(guī)民約就無須再做出重復(fù)的規(guī)定，在婦女承包經(jīng)營權(quán)方面，村規(guī)民約一定要做出具體明確的規(guī)定，保護(hù)婦女土地權(quán)益不受侵犯，基層政府和村委會應(yīng)該設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員解決婦女權(quán)利受侵害事件，拓展婦女維權(quán)渠道，保障婦女的土地權(quán)益能夠真正得到保護(hù)；另外，在實(shí)施過程中，執(zhí)法者要考慮到當(dāng)?shù)卮逡?guī)民約和傳統(tǒng)婚嫁方式及生活習(xí)俗的影響。如果法律法規(guī)的制定不注意引入性別視角，而是一概而論通用法律條款，婦女的土地承包權(quán)受侵害和剝奪的現(xiàn)象將會持續(xù)增多。因此為了貫徹實(shí)施國家的基本國策，實(shí)現(xiàn)婦女土地權(quán)益的平等地位，在制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策方案時，引入性別視角，增加鄉(xiāng)村基層?jì)D女的參與權(quán)與決策權(quán)，提高婦女參政水平，增強(qiáng)對婦女土地權(quán)益的維護(hù)。

第四次世界婦女大會于1995年在北京召開之后，中國婦女組織掀起了推動各級政府出臺和實(shí)施有關(guān)男女平等政策的浪潮。婦女的權(quán)利也逐漸地以法律的形式確定下來，其中包括《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國婚姻法》，等等。2011年由國務(wù)院印發(fā)的《中國婦女發(fā)展綱要》(2011年—2020年)指導(dǎo)思想中指出：“保障農(nóng)村婦女合法權(quán)益，深入貫徹落實(shí)男女平等的基本國策，提高婦女社會地位。”[7]婦女的權(quán)利與地位成為政府及專家學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)，以上通過對農(nóng)村婦女土地權(quán)益受損的制度現(xiàn)狀及成因的分析，提出填補(bǔ)立法漏洞、完善制度監(jiān)督、普及政策法規(guī)等方面進(jìn)行完善及優(yōu)化政策制定，為農(nóng)村婦女的權(quán)益保障提供合理可靠的法律依據(jù)，做到有法可依。

[1]中國法制出版社.中華人民共和國婦女權(quán)益保障法[S].北京：中國法制出版社，2005.

[2]中國法制出版社.中華人民共和國村民委員會組織法[S].北京：中國法制出版社，2010.

[3]中國法制出版社.中華人民共和國婚姻法[S].北京：中國法制出版社,2010.

[4]中國法制出版社.中華人民共和國土地承包法[S].北京：中國法制出版社,2010.

[5]陳小君.農(nóng)村土地法律制度的現(xiàn)實(shí)考察與研究[M].北京：法律出版社,2010.

[6]陳小君.我國婦女農(nóng)地權(quán)利法律制度運(yùn)作的實(shí)證研究與完善路徑[J].現(xiàn)代法學(xué),2010,(3).

[7]張笑寒.村民自治背景下農(nóng)村婦女土地權(quán)益流失問題研究[J].中國土地科學(xué),2012，(6).

〔責(zé)任編輯：屈海燕〕

2016-07-12

2015 年度黑龍江省社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)研究課題“在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中維護(hù)婦女權(quán)益的研究” (15033)

崔寅(1974-)，女，黑龍江黑河人，副教授，碩士，從事勞動與社會保障研究。

DF45

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1000-8284(2016)08-0146-04