宋智慧，王清舉

(沈陽師范大學(xué) 法學(xué)院，沈陽 110034)

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基金成果傳播

職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展研究
——以遼寧省為例

宋智慧，王清舉

(沈陽師范大學(xué) 法學(xué)院，沈陽 110034)

[摘要]隨著人口老齡化的加劇，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體制凸顯出一系列的問題，發(fā)展進(jìn)入了瓶頸階段。我國于20世紀(jì)90年代確立了部分基金積累財(cái)務(wù)模式，通過統(tǒng)籌賬戶，降低了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，通過個(gè)人賬戶做到兼顧公平與效率，調(diào)動(dòng)了勞動(dòng)者繳費(fèi)的積極性，但該模式仍存在著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值能力低、責(zé)任不清、監(jiān)管體制缺位等問題，制約了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的判斷標(biāo)準(zhǔn)為：財(cái)務(wù)的可持續(xù)性、覆蓋的廣泛性、可負(fù)擔(dān)性、充足性和公平性。以此標(biāo)準(zhǔn)衡量，應(yīng)該擴(kuò)大養(yǎng)老金覆蓋面、增加就業(yè)崗位和財(cái)政支持力度、提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次、拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)金增值途徑、適當(dāng)調(diào)整最低繳費(fèi)年限以及健全養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度，通過對現(xiàn)有多元養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行有機(jī)整合，構(gòu)建系統(tǒng)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。

[關(guān)鍵詞]職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；可持續(xù)發(fā)展；保險(xiǎn)覆蓋率

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活環(huán)境的改善，人類壽命普遍延長，人口老齡化已經(jīng)成為制約中國社會(huì)發(fā)展的瓶頸。我國目前60歲以上人口2.1億人，占總?cè)丝诒戎氐?5.5%，預(yù)計(jì)到2020年，這一數(shù)字將達(dá)到19.3%，2050年增長至38.6%。目前職工養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比為3.04∶1，2020年預(yù)計(jì)將上升到2.94∶1，2025年預(yù)計(jì)達(dá)到1.3∶1。傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)模式在人口老齡化的沖擊下難以為繼。為減輕人口老齡化對制度的壓力，我國于20世紀(jì)90年代確立了部分基金積累財(cái)務(wù)模式，期望通過統(tǒng)籌賬戶，降低政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)希望個(gè)人賬戶可以兼顧公平與效率，調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者繳費(fèi)的積極性。但該模式仍存在一些問題，如，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值能力低、責(zé)任不清、監(jiān)管體制缺位等，制約了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

遼寧作為我國重要老工業(yè)基地，由于歷史原因，目前企業(yè)退休人員居全國前列，養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支缺口問題十分突出。從2001年開始，遼寧被選定作為城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)省份，近年來遼寧不斷探索完善城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，改革基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌制度，對保障退休人員生活起到積極作用。從2004年開始，遼寧試點(diǎn)模式在全國11個(gè)省市相繼推廣又逐步推向全國。但是隨著人口老齡化的加劇、城鎮(zhèn)化速度的加快和就業(yè)形勢的多樣化，遼寧省職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍存在著若干困難和障礙。

一、職工養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展，是指要立足于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)狀發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)，不能超越經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，要兼顧當(dāng)代人與后代人的利益，既能滿足當(dāng)代職工的基本養(yǎng)老，又能有效維護(hù)后代基本養(yǎng)老權(quán)益。具體而言，從資金籌集角度來看，要充分考慮到養(yǎng)老基金承擔(dān)者的承受能力，不能靠犧牲養(yǎng)老金的未來支付能力來滿足即期支付能力；從制度參與主體來看，要形成便于各主體充分參與的機(jī)制。

根據(jù)世界銀行2005年提出的養(yǎng)老金制度改革的目標(biāo)，應(yīng)該從以下五個(gè)方面來衡量職工養(yǎng)老保險(xiǎn)是否可持續(xù)發(fā)展：財(cái)務(wù)是否可持續(xù)性、覆蓋面是否廣泛、是否可負(fù)擔(dān)、是否具有充足性和公平性[1]。

(一)財(cái)務(wù)的可持續(xù)性

財(cái)務(wù)的可持續(xù)性是否能夠得到滿足是設(shè)計(jì)養(yǎng)老制度時(shí)要考慮的首要因素。養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性的衡量標(biāo)準(zhǔn)是養(yǎng)老金計(jì)發(fā)能力能夠持續(xù)進(jìn)行，它取決于全年養(yǎng)老保險(xiǎn)收繳總額與發(fā)放總額的比率。要保證財(cái)務(wù)具有可持續(xù)性發(fā)展空間，計(jì)發(fā)能力需要大于或至少等于1。當(dāng)計(jì)發(fā)能力小于1時(shí)，表示養(yǎng)老金出現(xiàn)缺口，會(huì)產(chǎn)生隱性債務(wù)。

(二)覆蓋的廣泛性

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要指標(biāo)是公眾參與程度。職工養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度設(shè)計(jì)上尤其要關(guān)注城鎮(zhèn)居民、城鎮(zhèn)職工、新型農(nóng)民工、農(nóng)民這幾類群體。在設(shè)計(jì)覆蓋面時(shí)，一方面要注重?cái)?shù)量，另一方面也要考慮質(zhì)量，考慮到養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)繳率。

(三)可負(fù)擔(dān)性

職工自己繳納的養(yǎng)老金要控制在合理的范圍內(nèi)，保持在職工工資的一定比率。養(yǎng)老金制度可負(fù)擔(dān)性主要靠繳費(fèi)率來衡量。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，對于發(fā)達(dá)國家來說，繳費(fèi)率不能超過20%，否則會(huì)減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度；而對于發(fā)展中國家來說，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)最低應(yīng)為10%，否則會(huì)導(dǎo)致實(shí)際保費(fèi)收入不足，加重企業(yè)和國家的負(fù)擔(dān)。

(四)充足性

養(yǎng)老保險(xiǎn)給付的充足性，是指勞動(dòng)者獲得的養(yǎng)老金占退休前工資的比率，據(jù)此可以衡量勞動(dòng)者退休后的生活水平是否能夠與退休前持平。合理的養(yǎng)老金替代率能夠保證退休人員的生活質(zhì)量，使退休人員能夠安享晚年、老有所依，維持社會(huì)穩(wěn)定。根據(jù)世界銀行的調(diào)研結(jié)果，只有達(dá)到退休前工資的40%，才能保證職工退休后的生活水平?jīng)]有明顯下降。

(五)公平性

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性包括代際公平與代內(nèi)公平兩個(gè)方面。代際公平要求實(shí)現(xiàn)在職與退休職工兩代人之間的養(yǎng)老資源分配公平，在保障當(dāng)前離退休人員養(yǎng)老金足額發(fā)放的同時(shí)也不能透支在職人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。代內(nèi)公平要求養(yǎng)老資源在不同退休群體中公平分配，要保障不同地區(qū)和群體發(fā)放的養(yǎng)老保險(xiǎn)金能夠使他們在本地區(qū)的生活水平大體持衡。

二、職工養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的制度目標(biāo)

遵循可持續(xù)發(fā)展的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要盡可能覆蓋全員，兼顧公平和效率，整合現(xiàn)有多元養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，構(gòu)建系統(tǒng)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

(一)將保險(xiǎn)范圍擴(kuò)展到全體成員

不管是從理論上還是從道義上講，全體社會(huì)成員都應(yīng)該被養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所覆蓋。但是在中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，東部地區(qū)和西部地區(qū)發(fā)展水平相差巨大，無條件下的全面覆蓋暫時(shí)不可能實(shí)現(xiàn)，但要盡可能地涵蓋。

(二)要兼顧公平和效率

年老通常意味著降低或喪失工作能力，由此會(huì)導(dǎo)致生活水平降低。為了確保離退休人員的生活水平不至于和退休前產(chǎn)生巨大的差距，保證低收入者的基本生活需要，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)更應(yīng)發(fā)揮社會(huì)收入的再分配功能。因此，要為繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員提供養(yǎng)老保險(xiǎn)金，防止退休后沒有收入來源，保障退休人員的生活水平。但是離退休后納稅減少，不能達(dá)到退休前的工資水平，年老后的支出也會(huì)相應(yīng)減少。要維持退休人員原來的生活水平，總和替代率要達(dá)到60%～70%。

(三)建立系統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

除了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以外，還有企業(yè)年金制度、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、商業(yè)人壽養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及非制度性的養(yǎng)老途徑。企業(yè)年金制度是在國家政策監(jiān)督和指導(dǎo)下，在企業(yè)與職工協(xié)商的基礎(chǔ)上展開的一項(xiàng)非強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。因其參保具有自愿性，主要取決于企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益以及領(lǐng)導(dǎo)對人才的重視程度，覆蓋面十分有限。據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)，2014年企業(yè)年金參加職工(2 292.78萬人)僅占基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員(3.41億人)的6.7%。個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不同于一般的自我儲(chǔ)蓄理財(cái)行為。作為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一種，國家在利率和稅收等方面給予一定的優(yōu)惠政策。此外，在個(gè)人沒有條件參加以上養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的情況下，還可以通過家庭贍養(yǎng)、社會(huì)機(jī)構(gòu)救助以及以房養(yǎng)老等措施對于老無所依者給予一定的生活保障。要保證職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展，就必須對現(xiàn)有多元養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行有機(jī)整合，使其互相補(bǔ)充，共同構(gòu)成系統(tǒng)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。

三、制約職工養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的問題

近年來我國職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷發(fā)展完善，但隨著人口老齡化加劇，還存在著監(jiān)管不力、保險(xiǎn)金增值能力低等問題，制約了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)金收不抵支，財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇

我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)2012年增長到30 426. 8萬人，與1991年相比，增長351. 42%，覆蓋率達(dá)到62%，對應(yīng)的基金年收入2012年達(dá)到20 001億元。雖然養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入增長，然而養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支出也在不斷擴(kuò)大，每年支出約占收入的80%左右，最高可達(dá)87%，每年的養(yǎng)老保險(xiǎn)金所剩無幾，當(dāng)代的離退休人員正在透支下一代職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。1.部分積累方式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度減少了在職職工的個(gè)人積累。調(diào)查顯示，遼寧省2.3個(gè)在職職工就需要負(fù)擔(dān)1名退休職工，與全國2.9這一數(shù)字相比，低了0.6個(gè)人。且退休人員增長速度大于參保職工增長速度，這使在職員工的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。2.養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口呈擴(kuò)大趨勢。到2009年，面對遼寧省養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶基金無法支付當(dāng)期養(yǎng)老金現(xiàn)象，遼寧不得已開始動(dòng)用個(gè)人賬戶基金。到2011年底，個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶已被挪用76億元之多，造成個(gè)人保險(xiǎn)賬戶空賬問題。3.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳難。從2006年至2014年，企業(yè)部門繳費(fèi)人數(shù)占參保職工人數(shù)的比例不斷下降，從89.98%下降至81.19%，意味著5個(gè)參保職工中約有1人沒繳費(fèi)，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員的繳費(fèi)情況令人擔(dān)憂[2]。遼寧省許多企業(yè)經(jīng)營狀況不良，效益不高，使企業(yè)無力為職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，導(dǎo)致遼寧省養(yǎng)老基金征繳困難、供給不足。

(二)養(yǎng)老金繳費(fèi)比率較高，就業(yè)需求下降

遼寧省退休職工人數(shù)增長速度快于就業(yè)人數(shù)，在職職工養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重于其他省份，導(dǎo)致城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金繳費(fèi)比率也相對較高。養(yǎng)老保險(xiǎn)的征繳收入的增長速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于城鎮(zhèn)居民平均工資收入的增長速度(283.13 %)，除去養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員數(shù)的增長速度106.5 %，養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入的增長速度依然快于城鎮(zhèn)居民平均工資收入的增長速度。國際勞工組織定義的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率警戒線為25 %，而我國目前養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率達(dá)到28%，己經(jīng)超過了這一警戒線[3]。職工和企業(yè)繳費(fèi)合計(jì)已經(jīng)超過職工工資的1/3，社保繳費(fèi)成為企業(yè)最重的負(fù)擔(dān)，壓縮了企業(yè)的利潤，降低了遼寧企業(yè)的競爭力，減少了就業(yè)崗位，使更多適齡勞動(dòng)人口無法參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。

(三)人口老齡化加重，代際公平問題凸顯

至2001年以來，遼寧省的就業(yè)人數(shù)逐年增多，但是離退休人員增長速度大大超過就業(yè)人員的增長速度。因此，在職職工對離退休職工的供養(yǎng)比逐年下降，代際轉(zhuǎn)移需求相應(yīng)上升，代際存在著不公平性。加之個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶基金從籌集、運(yùn)營管理到給付等各環(huán)節(jié)均統(tǒng)一操作，為挪用個(gè)人賬戶資金彌補(bǔ)統(tǒng)籌賬戶缺空創(chuàng)造了條件，使個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行。據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2015》，至2014年年末，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余額為31 800億元，而個(gè)人賬戶累計(jì)記賬額達(dá)到40 974億元。即使把所有結(jié)余資金都用于填補(bǔ)個(gè)人賬戶，仍然有接近1萬億元的空賬。

(四)養(yǎng)老保險(xiǎn)金增值方式單一，不能兼顧安全和效率

長期以來，基于對基金安全性的考慮，遼寧省社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金，只用于購買銀行存款和國債。但隨著近幾年全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，各國為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展執(zhí)行低利率貨幣政策，加上通貨膨脹，使基金收益甚微，甚至貶值。截至2013年，養(yǎng)老金平均投資收益率僅為2%左右，遠(yuǎn)低于同期年均通貨膨脹率，基金資產(chǎn)歷經(jīng)12年實(shí)際損失約為8 000億元[4]。借鑒國外養(yǎng)老基金運(yùn)營有益經(jīng)驗(yàn)，參照我國資本市場企業(yè)年金的成功運(yùn)營實(shí)踐，遼寧省的養(yǎng)老基金進(jìn)入資本市場是大勢所趨。

(五)法律制度缺失，缺少有效的監(jiān)管機(jī)制

遼寧省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理由各市縣級社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，養(yǎng)老基金監(jiān)管由遼寧省勞動(dòng)保障廳負(fù)責(zé)，管理機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)是行政上的隸屬關(guān)系，又缺少其他專門機(jī)關(guān)或社會(huì)監(jiān)督，使養(yǎng)老保險(xiǎn)管理的透明度較低，信息披露不夠充分。因此，會(huì)出現(xiàn)虛報(bào)養(yǎng)老金數(shù)額或者離退休人員死亡后依然有人冒領(lǐng)保險(xiǎn)金的情況，也難免出現(xiàn)養(yǎng)老金被挪作他用等問題，嚴(yán)重?fù)p害了其他參保人員的利益。

四、促進(jìn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的建議

我國職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)立足于我國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

(一)大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面

地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展具有重要的影響。北京、浙江、廣東、山東、上海、江蘇等省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，人均生產(chǎn)總值和平均工資均居全國前列，吸引了大量的外來勞動(dòng)力，為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了豐富的資金支持。遼寧省作為全國的老工業(yè)基地，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型緩慢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緩慢，不能提供充足的就業(yè)崗位，近幾年適齡勞動(dòng)人口流失比較嚴(yán)重，又限制了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，遼寧省應(yīng)加快地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提供充足的就業(yè)崗位，保證勞動(dòng)力不流失，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速發(fā)展，解決城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展的根本問題。

(二)增加就業(yè)崗位和財(cái)政支持力度，逐步降低繳費(fèi)率

遼寧省正在加強(qiáng)新型產(chǎn)業(yè)建設(shè)優(yōu)化第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性失業(yè)增加，引發(fā)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)能力下降。因此，省政府應(yīng)努力增加就業(yè)崗位，保證就業(yè)率，協(xié)調(diào)社會(huì)各級力量，加強(qiáng)對失業(yè)人員的技能培訓(xùn)。通過提高再就業(yè)能力和增加就業(yè)崗位，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)能力，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)調(diào)整遼寧省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高遼寧省社會(huì)保障的財(cái)政支出比例，逐步降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)率，減輕企事業(yè)單位的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)企業(yè)良性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)遼寧省經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長。

(三)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，保持代內(nèi)公平

我國公務(wù)員和企業(yè)員工養(yǎng)老金替代率與其他國家相差懸殊，這與養(yǎng)老金保持代際的公平這一原則相違背。要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的代內(nèi)公平，首先，可以通過完善企業(yè)年金制度，適當(dāng)彌補(bǔ)因改革下降部分的待遇；其次，避免事業(yè)單位內(nèi)部分化，產(chǎn)生利益沖突阻礙改革推進(jìn)；最后，公務(wù)員也應(yīng)與事業(yè)單位共同參與改革，以防代際差距過大，引發(fā)社會(huì)矛盾的發(fā)生。

(四)增加養(yǎng)老保險(xiǎn)金的增值途徑

按《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》(2014年8月)規(guī)定，基本養(yǎng)老金的投資渠道可以是股票、股票基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品和混合基金，但合計(jì)不能高于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的30%，且只限于境內(nèi)投資。而根據(jù)《全國社會(huì)保障基金條例》(2016年3月)，全國社會(huì)保障基金的運(yùn)營渠道更為廣泛，取得了良好的效果。誠然，全國社會(huì)保障基金是戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金性質(zhì)不同。但其保險(xiǎn)增值的有益經(jīng)驗(yàn)值得基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度借鑒。

1.拓寬基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金增值途徑。由于全國社會(huì)保障基金的投資渠道寬泛，截至2015年12月底，累計(jì)投資收益額已達(dá)7 133.34億元，年均投資收益率為8.82%，超過同期年均通貨膨脹率6.47個(gè)百分點(diǎn)。而基本養(yǎng)老基金片面強(qiáng)調(diào)安全性，增值渠道狹窄，增值收益慢。應(yīng)從遼寧省的實(shí)際情況出發(fā)，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金嘗試投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、通信建設(shè)和能源建設(shè)等周期較長、回報(bào)比較穩(wěn)定的項(xiàng)目，也應(yīng)考慮向境外資本市場投資。當(dāng)然，需要盡快出臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)控制、產(chǎn)品估值、產(chǎn)品控制等問題的配套政策。

2. 建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營公司。借鑒智利和哈薩克斯坦兩國的成功經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮市場的作用，將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金交由商業(yè)基金公司運(yùn)營，并在各基金運(yùn)營公司之間展開公平競爭，分散投資，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。

(五)適當(dāng)調(diào)整最低繳費(fèi)年限

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們生活水平的提高，人口老齡化不斷加劇，社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支付壓力也在不斷地增長，養(yǎng)老保險(xiǎn)金的缺口在不斷地加大，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)金的最低繳費(fèi)年限并延遲退休。

1. 提高最低繳費(fèi)年限。其他國家養(yǎng)老金最低繳費(fèi)年限一般長于15年。例如日本，國民的養(yǎng)老保險(xiǎn)金最低繳費(fèi)年限為25年，繳費(fèi)達(dá)到40年才可以領(lǐng)到全額基礎(chǔ)養(yǎng)老金。而德國則要繳納45年才能拿到全額養(yǎng)老金。可以結(jié)合我國實(shí)際情況，借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)延長遼寧省的最低繳費(fèi)年限。如果退休時(shí)還沒有達(dá)到繳費(fèi)年限，可以由本人繼續(xù)繳費(fèi)，或者一次性繳費(fèi)到最低年限。這樣可以促使人們提高繳費(fèi)的積極性，擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面。有學(xué)者認(rèn)為，延遲退休年齡會(huì)影響就業(yè)率，然而根據(jù)凱恩斯的失業(yè)理論，商品市場的需求下降是造成失業(yè)率升高的最根本因素。因此，雖然從短期看，延遲退休會(huì)產(chǎn)生就業(yè)壓力，然而提高就業(yè)率的最根本手段還是靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2. 延遲退休。如果維持現(xiàn)有的退休年齡，據(jù)測算，我國未來勞動(dòng)力供給將不斷減少，到2050年僅約3.36億人。而未來城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的需求，到2050年約為4.34億人[5]。勞動(dòng)力供給無法滿足勞動(dòng)力需求，人口紅利逐漸減少。隨著生活水平提高和人均壽命的延長，以及工作強(qiáng)度的降低和工作環(huán)境的改善，60歲以上老年職工客觀上存在著非正規(guī)就業(yè)或返聘現(xiàn)象，增加了正規(guī)部門就業(yè)量，相應(yīng)減少了非正規(guī)部門的就業(yè)量。面對著養(yǎng)老壓力加強(qiáng)，有必要借鑒美日等發(fā)達(dá)國家65歲退休方案，綜合考慮我國未來人口結(jié)構(gòu)特點(diǎn)以及養(yǎng)老金收支均衡，設(shè)計(jì)漸進(jìn)式推遲退休年齡的方案。

(六)建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)

沒有社會(huì)保障方面法律法規(guī)的保駕護(hù)航，社會(huì)保險(xiǎn)就很難健康穩(wěn)定的實(shí)施。結(jié)合遼寧省具體情況，針對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金特點(diǎn)，應(yīng)重新梳理和完善相關(guān)法律法規(guī)，建立以內(nèi)部監(jiān)管為主體，以社會(huì)監(jiān)管為補(bǔ)充的監(jiān)管體系。

1.健全養(yǎng)老基金管理效果評估指標(biāo)體系，有效提高運(yùn)營和監(jiān)管效率?？梢杂墒趧?dòng)保障監(jiān)管委員會(huì)牽頭，由財(cái)政、人民銀行、審計(jì)等單位各司其職，建立與之相配套的法律、法規(guī)，建立多方位多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理體系，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金健康有序地運(yùn)行。

2. 建立養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。各國主要依據(jù)物價(jià)水平和工資漲幅確定養(yǎng)老金待遇。目前我國的漲幅一般在年初確定，不能有效應(yīng)對年中出現(xiàn)的物價(jià)大幅度上漲情況，應(yīng)規(guī)定物價(jià)和工資漲幅達(dá)到一定水平以上及時(shí)調(diào)整養(yǎng)老金，避免養(yǎng)老金調(diào)整滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況。

3. 加快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。2015年我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余3 000多億元，累計(jì)結(jié)余3.4萬億元，但都沉淀在發(fā)達(dá)省份。我國有8個(gè)省份2014年的征繳收入大于支出，另外23個(gè)省份當(dāng)期養(yǎng)老金都收不抵支，遼寧作為排在最后的6個(gè)省份之一，缺口供給1 666.82億元。由于沒有實(shí)行全國統(tǒng)籌，一方面，養(yǎng)老金有缺口的省份只能通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或挪用個(gè)人賬戶來彌補(bǔ)，另一方面，存在盈余的省份面臨基金貶值的風(fēng)險(xiǎn)。統(tǒng)觀實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的160多個(gè)國家，基本都實(shí)現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》(2010年)首次將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的“全國統(tǒng)籌”設(shè)定為目標(biāo)，應(yīng)在鞏固養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，消除勞動(dòng)力流動(dòng)壁壘。

建立完善的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度能夠提高養(yǎng)老保險(xiǎn)金的使用效益，減少和避免養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被挪用、浪費(fèi)等現(xiàn)象，從而維護(hù)參保人員的合法權(quán)益，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)的健康有序發(fā)展。同時(shí)要加大養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)和政策的宣傳力度，增強(qiáng)單位和職工參保意識(shí)，提高企業(yè)和員工對社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和信心。

五、結(jié)語

近年來我國職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金收不抵支，財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇，這一方面是因?yàn)槿丝诶淆g化加劇的趨勢，另一方面也由于我國目前職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度投資渠道單一、監(jiān)管不到位、覆蓋面不夠?qū)挿旱仍?。以?cái)務(wù)的可持續(xù)性、覆蓋的廣泛性、可負(fù)擔(dān)性、充足性和公平性這五點(diǎn)可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)來衡量，應(yīng)該擴(kuò)大養(yǎng)老金覆蓋面、增加就業(yè)崗位和財(cái)政支持力度、提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次、拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)金增值途徑、適當(dāng)調(diào)整最低繳費(fèi)年限以及健全養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度，通過對現(xiàn)有多元養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行有機(jī)整合，構(gòu)建系統(tǒng)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。

[參考文獻(xiàn)]

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〔責(zé)任編輯：徐雪野〕

[收稿日期]2016-06-07

[基金項(xiàng)目]遼寧省財(cái)政廳科研基金項(xiàng)目“遼寧省職工養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展研究”(11D003)

[作者簡介]宋智慧(1973-)，女，遼寧蓋州人，教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師，從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

[中圖分類號]D912.29

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)07-0118-05