米 健 王小映

進(jìn)一步探索和完善土地儲備制度

米 健 王小映

20年來，土地儲備工作對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)都起到了非常重要的作用。但近年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)新常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，棚戶區(qū)改造和地方債管理體制改革等新政策出臺。這些變化都對土地儲備工作提出了新的要求，土地儲備工作在運作模式、功能作用、融資方式及風(fēng)險控制等多方面都需要進(jìn)一步探索和完善。

土地儲備工作的現(xiàn)狀

（一）土地儲備機(jī)構(gòu)與職能

我國土地儲備制度起源于上海，1996年8月上海成立我國第一家土地儲備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心。1997年8月，杭州土地儲備制度啟動。1999年6月，國土資源部以內(nèi)部通報形式轉(zhuǎn)發(fā)《杭州市土地收購儲備實施辦法》和《青島市人民政府關(guān)于建立土地儲備制度的通知》，并向全國推廣杭州、青島兩市開展土地儲備的經(jīng)驗。至2001年11月，全國已建土地儲備機(jī)構(gòu)2000余家。

2007年國土資源部頒布的《土地儲備管理辦法》對土地儲備的工作內(nèi)容進(jìn)行了定義，即土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存，以備供應(yīng)土地的行為。

就各地的實踐來看，儲備機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置也不盡相同。例如，杭州市的儲備機(jī)構(gòu)是隸屬于市土地管理局的土地儲備中心；武漢市的儲備機(jī)構(gòu)是隸屬于市城市規(guī)劃國土資源管理局的市土地整理儲備供應(yīng)中心和市土地交易中心；南京市土地儲備機(jī)構(gòu)是隸屬于南京市國土資源局的土地儲備中心等。

（二）土地儲備資金及融資管理

在土地征購中，儲備機(jī)構(gòu)需要通過征用、收購、置換、轉(zhuǎn)置、到期回收等方式，從分散的土地使用者手中把土地集中起來。征用農(nóng)地、收購市地都需要儲備中心墊付大量資金。目前城市土地儲備機(jī)制運作過程中，資金來源有以下渠道：政府撥款、銀行貸款、土地出讓金和合作開發(fā)資金等。

由于土地儲備過程需要巨大資金，因此面臨較大的金融風(fēng)險。土地儲備的資金風(fēng)險主要在三個方面：

1.儲備機(jī)構(gòu)融資相關(guān)法律不完善。目前各地區(qū)都建立了土地儲備制度及相關(guān)規(guī)定，但還沒有一部具體的法律或行政法規(guī)來規(guī)范全國土地收購儲備，導(dǎo)致當(dāng)前土地收購儲備運行缺乏統(tǒng)一性。由于沒有充分法律依據(jù)，一旦產(chǎn)生法律糾紛，對發(fā)放貸款的銀行將產(chǎn)生不利的后果。

2.土地貸款占銀行貸款的比重過大。銀行貸款在多數(shù)地區(qū)的土地儲備融資中的比例高達(dá)80%甚至更多；在銀行貸款中，短期債務(wù)又占了相當(dāng)大的比例。但儲備機(jī)構(gòu)的土地收儲、整理和出讓的工作周期卻很長，資金投入量很大。這就使得土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)著沉重的利息負(fù)擔(dān)，也面臨著維持資金鏈的巨大壓力。

3.土地儲備機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位，不是嚴(yán)格意義上的市場主體。

在財力方面，各地成立的土地儲備機(jī)構(gòu)在名義上都是獨立法人，但能夠獨立支配的財產(chǎn)是有限的。而《土地儲備管理辦法》對土地儲備資金管理有嚴(yán)格規(guī)定，要求財政性資金依法不能用于土地儲備貸款擔(dān)保。

土地儲備工作中的問題

（一）土地儲備相關(guān)法律法規(guī)已不能適應(yīng)實際需要

目前，我國的土地儲備工作的主要依據(jù)是《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號）和國土資源部等四部委聯(lián)合出臺的《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號）等文件。但這仍屬于業(yè)務(wù)規(guī)范性文件，沒有達(dá)到法律規(guī)范性文件的層級。

2011年，《房屋征收條例》的頒布改變了土地儲備機(jī)構(gòu)“動遷人”資格。在2014年，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號，以下簡稱43號文），取消了土地儲備機(jī)構(gòu)的融資資格。不僅如此，當(dāng)前城市土地儲備工作涉及的城中村改選、棚戶區(qū)改造、促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、重點項目土地整理等，都與城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，土地儲備的目的不再是單一的調(diào)控土地市場，規(guī)范土地市場運行?，F(xiàn)行土地儲備辦法已經(jīng)不能適應(yīng)城市建設(shè)的最新進(jìn)展。

（二）跨地區(qū)土地儲備工作協(xié)調(diào)難度大

目前的土地儲備是以市縣政府為單位進(jìn)行決策，同一省份內(nèi)鄰近的市縣之間協(xié)調(diào)并不容易，跨省份的高層次協(xié)調(diào)難度更大?？绲貐^(qū)的產(chǎn)業(yè)分布、人口流動和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展需要相關(guān)土地政策的有力支撐。

以北京、天津、河北之間的關(guān)系為例，在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，京津冀許多城市之前自己制定的規(guī)劃需要進(jìn)行調(diào)整，也涉及成本和收益之間的分配和協(xié)調(diào)問題。

就北京而言，其部分功能要疏解，北京市的總建設(shè)用地不是要增加而是減少，正在進(jìn)行的很多工業(yè)和商業(yè)項目受到影響。一些大的功能區(qū)，比如麗澤，過去規(guī)劃是重點發(fā)展區(qū)，已經(jīng)大量投入資金建設(shè)了公共服務(wù)設(shè)施，成本收回就會出現(xiàn)困難。北京市的東城西城是拆遷力度很大的地區(qū)，但很多土地只能作為公共設(shè)施，成本也難以收回來。

一些鄰近北京和天津、有條件承接產(chǎn)業(yè)和人口疏解的中小城市，亟須調(diào)整城市規(guī)劃適應(yīng)新的發(fā)展階段。以廊坊市為例，其中心城區(qū)發(fā)展空間已近枯竭，現(xiàn)在已經(jīng)面臨無地可征的局面。廊坊需要盡快結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和北京新機(jī)場項目調(diào)整城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。

（三）市和區(qū)縣兩級土地儲備機(jī)構(gòu)缺乏協(xié)作

目前，在很多地級以上城市，市級儲備機(jī)構(gòu)和下屬區(qū)縣的儲備機(jī)構(gòu)相對獨立地運行，缺乏協(xié)作，容易導(dǎo)致城市建設(shè)無序進(jìn)行，連片土地開發(fā)困難，土地價值不能充分開發(fā)。 天津的土地儲備就屬于“兩級政府、兩級管理”的工作模式：城市發(fā)展控制區(qū)以內(nèi)，由天津市土地整理中心負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理土地儲備業(yè)務(wù)；城市發(fā)展控制區(qū)以外，由各區(qū)（縣）土地行政主管部門按行政轄區(qū)統(tǒng)籌管理土地儲備具體業(yè)務(wù)。各土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實施土地儲備工作。這樣的分工機(jī)制使得市和縣區(qū)兩級土地儲備機(jī)構(gòu)互相協(xié)作不夠，在城市整體建設(shè)中缺乏統(tǒng)籌。

（四）編制土地儲備計劃的某些工作環(huán)節(jié)不銜接

首先，按照國土資源部的要求，各地土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)于每年第三季度編制下一年度土地儲備計劃。但實際工作中，由于新增建設(shè)用地指標(biāo)分配時間較晚，第三季度往往無法編制出較準(zhǔn)確的土地儲備計劃。

除此之外，土地儲備機(jī)構(gòu)每年編制儲備計劃，把儲備計劃編號之后，財政部門始終不能確定支持的資金數(shù)量，需要先報給全國人大，也需要報到財政部統(tǒng)一平衡。這個程序比較復(fù)雜。在資金不確定的情況下，儲備計劃的編制不確定性增加。未來的土地儲備計劃是否還需要長期編制、及計劃需要細(xì)化到什么程度，這些問題都需要明確。

（五）地方債政策變化對土地儲備融資提出新要求

在國務(wù)院出臺43號文，取消土地儲備機(jī)構(gòu)融資職能以后，土地儲備機(jī)構(gòu)職能定位尚未明確。過去，土地儲備機(jī)構(gòu)在城市發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面發(fā)揮了重要作用，其根本原因之一就在于融資職能，企業(yè)的土地融資量與土地儲備機(jī)構(gòu)相比都是有限的。但43號文出臺后，土地儲備機(jī)構(gòu)沒有融資職能了，機(jī)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型。

（六）征地與補償工作難度越來越大

在土地收儲過程中，“先評估后協(xié)商”的補償價格確定機(jī)制不能適應(yīng)實際工作需要。評估機(jī)構(gòu)因無法考慮地塊各方面因素，出具的評估價格往往比協(xié)商談判的價格要低很多，依據(jù)評估價格根本無法與地塊原權(quán)利人達(dá)成協(xié)議。

此外，在目前的工作流程中，融資條件、資金撥付條件與資金實際需求有脫節(jié)。例如，新增建設(shè)用地項目融資，融資的主要目的就是為了撥付征地補償費、新增建設(shè)用地有償使用費和農(nóng)民的養(yǎng)老保險，而上述費用不撥付就無法取得省政府新增建設(shè)用地批復(fù)文件，而該文件是銀行貸款的必要條件，這個連鎖反應(yīng)常常導(dǎo)致貸款無法審批。

對土地儲備工作的建議

（一）完善土地儲備相關(guān)法律法規(guī)

加快開展土地儲備立法研究工作，盡快將土地儲備納入國家法制體系。明確土地儲備機(jī)構(gòu)的定位和職能，明確土地儲備機(jī)構(gòu)作為國土資源管理部門一個分支機(jī)構(gòu)，是下屬的事業(yè)單位，并明確其應(yīng)該在整個城市發(fā)展中的職能和職責(zé)。由于目前的城市開發(fā)和改造主要以棚戶區(qū)改造的方式進(jìn)行，新的法律法規(guī)也需要明確土地一級開發(fā)與棚戶區(qū)改造的關(guān)系究竟是什么，土地儲備機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)什么樣的責(zé)任和義務(wù)。

（二）編制土地儲備中長期規(guī)劃和專項規(guī)劃

一些城市已經(jīng)通過土地儲備中長期規(guī)劃和專項規(guī)劃提升土地儲備工作的前瞻性。南京市的土地儲備中長期規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃的經(jīng)驗值得借鑒。2003年，南京市土地儲備中心會同市規(guī)劃局共同編制《南京市土地儲備規(guī)劃（2003-2007）》。2007年，南京市土地儲備中心會同市規(guī)劃局、游旅局、地鐵指揮部等單位，編制完成第二輪《南京市土地儲備規(guī)劃（2007-2020）》，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)城市軌道交通大網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)劃和城市旅游資源發(fā)展規(guī)劃，引入“專項儲備”概念，同步完成了《軌道交通沿線土地儲備專項規(guī)劃》《旅游資源土地儲備專項規(guī)劃》，引導(dǎo)土地儲備向?qū)ｍ梼浒l(fā)展，為城市中長期可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（三）加強(qiáng)市和區(qū)縣兩級土地儲備工作統(tǒng)籌、完善土地收益分享機(jī)制

很多城市的市和縣區(qū)兩級土地儲備機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立了比較成熟的合作工作機(jī)制，并取得了不錯的效果。

廣州市的做法是堅持市區(qū)兩級土地儲備機(jī)構(gòu)聯(lián)動，提高儲備開發(fā)效率。對大型成片儲備項目、重大戰(zhàn)略性發(fā)展平臺、軌道交通沿線、珠江兩岸三帶等重要區(qū)域，由市作為主體統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)，實施市區(qū)聯(lián)合收儲的新模式。廣州市的市、區(qū)兩級儲備機(jī)構(gòu)共同作為收儲主體、共同投資。市本級機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌土地儲備計劃、資金籌措和出讓等工作，區(qū)級政府具體實施土地征收、開展補償?shù)裙ぷ?，土地出讓收入原則上按市區(qū)投資比例分配，并優(yōu)先用于項目滾動開發(fā)。

以廣州金融城為例，項目由廣州市土地開發(fā)中心作為儲備主體，并負(fù)責(zé)國有舊廠收儲，屬地區(qū)政府具體負(fù)責(zé)集體土地和國有土地上房屋征收，僅用1年時間基本完成起步區(qū)1.32平方公里土地的整體收儲。同時，為加快推進(jìn)廣州市軌道交通建設(shè)，按照“以地?fù)Q路”思路，加大軌道交通沿線土地儲備工作力度，廣州市制定了沿線土地儲備工作實施細(xì)則和工作機(jī)制，增加區(qū)在一級開發(fā)收益中的分成比例，并通過市區(qū)政府簽訂責(zé)任書等激勵機(jī)制，推進(jìn)沿線儲備效率大幅提高。

作為市級政府統(tǒng)一管理的土地儲備模式的代表，杭州市土地儲備中心統(tǒng)一管控全市土地儲備，引導(dǎo)城市建設(shè)用地整理的發(fā)展方向。杭州市統(tǒng)一安排15家國有企業(yè)參與土地整理和開發(fā)，既保持了杭州市土地市場的統(tǒng)籌高效，又保持了土地市場的開放性、公平性。

（四）完善土地儲備機(jī)構(gòu)與市場主體的合作機(jī)制

在取消融資職能之后，土地儲備機(jī)構(gòu)可以通過“抓兩頭放中間”的方式，即抓住土地收儲計劃、辦理土地前期報批手續(xù)和土地開發(fā)整理完成后的入庫管理兩個環(huán)節(jié)，放開土地開發(fā)整理的中間環(huán)節(jié)，采用PPP等各種方式委托第三方（主要是地方國有企業(yè)）實施土地開發(fā)工作，土地開發(fā)整理過程中的征收和建設(shè)資金由受托單位通過市場手段解決，保障土地收儲和開發(fā)業(yè)務(wù)的資金需求。

（五）鼓勵多種機(jī)制籌措土地儲備資金

未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地儲備依然需要大量的資金。在現(xiàn)有的財政撥款、銀行貸款之外，土地儲備的融資方式必須進(jìn)行創(chuàng)新。一個可探索的方式是土地債券，即利用漸趨成熟的資本市場，創(chuàng)新融資工具，如建立土地儲備基金、發(fā)行土地儲備債券等，大量吸納社會資金參與土地儲備，以降低土地儲備成本、分散土地儲備風(fēng)險。

另外，土地儲備機(jī)構(gòu)還可以嘗試搭建土地資產(chǎn)運營平臺，通過該平臺來負(fù)責(zé)土地開發(fā)整理與運營，開展市場化融資業(yè)務(wù)。南京市的做法是建立城市建設(shè)發(fā)展基金。南京市土地儲備中心以國有土地收益基金中撥付的啟動資本金等為基金主要來源，以土地儲備股權(quán)投資基金形式，廣泛吸納各類社會資金參與土地開發(fā)整理。同時，創(chuàng)立開放式、滾動化的儲備地塊“資產(chǎn)池”，建立儲備地塊“資產(chǎn)池”的入池標(biāo)準(zhǔn)，只有“資產(chǎn)池”中的儲備項目可以使用基金，部分土地上市變現(xiàn)后，繼續(xù)向“資產(chǎn)池”注入新的地塊，相關(guān)回籠資金在基金到期前可滾動使用于“資產(chǎn)池”。

（六）加強(qiáng)儲備地塊深度開發(fā)整理

隨著一線城市和越來越多的二線城市的城市邊界劃定，城市發(fā)展的重點從新增建設(shè)用地轉(zhuǎn)到存量地的整理和高效利用。為更加高效合理地利用土地資源，必須加強(qiáng)儲備土地的深度開發(fā)整理。

以杭州為例，2015年杭州市主城區(qū)內(nèi)的出讓地塊在落實了水、電、氣、道路、通訊等基本設(shè)施到位基礎(chǔ)上，還落實教育、衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等設(shè)施。針對出讓住宅地塊配套教育問題較為集中的情況，杭州市設(shè)置了1千米的保障半徑，要求土地整理單位和城區(qū)政府在土地出讓前落實幼兒園、小學(xué)和中學(xué)，尚未建設(shè)的全部落實開竣工時間，確保出讓地塊建設(shè)與教育配套建設(shè)同步落實。

作者單位：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所