李佑標(biāo)

(武警學(xué)院 邊防系，河北 廊坊　065000)

?

關(guān)于中國(guó)海警海上綜合執(zhí)法依據(jù)的法學(xué)思考

李佑標(biāo)

(武警學(xué)院 邊防系，河北 廊坊065000)

中國(guó)海警作為我國(guó)海上綜合執(zhí)法力量和準(zhǔn)軍事力量，相應(yīng)地也應(yīng)當(dāng)享有海上綜合執(zhí)法權(quán)和準(zhǔn)軍事權(quán)。就中國(guó)海警享有海上綜合執(zhí)法權(quán)而言，其應(yīng)當(dāng)納入法治的軌道，將權(quán)力關(guān)進(jìn)“法律”的籠子，從而做到“師出有名”，執(zhí)法有據(jù)。

中國(guó)海警；海上綜合執(zhí)法；法律依據(jù)；法學(xué)思考

一、中國(guó)海警海上綜合執(zhí)法依據(jù)的現(xiàn)狀

2013年3月，以國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、公安部邊防海警以及海關(guān)總署海上緝私警察四支海上執(zhí)法隊(duì)伍整合組建了新的國(guó)家海洋局，以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法。同年7月，國(guó)家海洋局重組后正式掛牌，中國(guó)海警局同時(shí)掛牌。從此，中國(guó)海警作為海上綜合執(zhí)法主體在形式上實(shí)現(xiàn)了“四龍合一”。因其囊括了海監(jiān)、漁政、海警、緝私的執(zhí)法職能而成為海上綜合執(zhí)法主體。*有論者認(rèn)為，中國(guó)海警局的海上執(zhí)法權(quán)應(yīng)是一種綜合性執(zhí)法權(quán)，即應(yīng)具有行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法雙重權(quán)利(力)。參見(jiàn)趙偉東：《中國(guó)海警力量體系建設(shè)——基于新海防安全觀的思考》，載于《公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期?！爸袊?guó)海警是一支以行政執(zhí)法為主，防范打擊走私、偷渡、販毒、非法捕撈等刑事犯罪案件的綜合性執(zhí)法隊(duì)伍?！眳⒁?jiàn)國(guó)家海洋局海洋戰(zhàn)略研究所課題組：《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告(2015)》，海洋出版社2015年版，第80頁(yè)。

根據(jù)2013年6月9日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕52號(hào))，中國(guó)海警局海警司綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)處設(shè)有以下八個(gè)：治安處、刑偵處、緝私處、漁業(yè)執(zhí)法處、漁業(yè)調(diào)查處、資源環(huán)境執(zhí)法處、海域執(zhí)法處和海島執(zhí)法處。2014年,中國(guó)海警局編寫(xiě)的《中國(guó)海警海上綜合執(zhí)法指南》列舉的執(zhí)法轄區(qū)共有九類：海上治安執(zhí)法、海上緝私執(zhí)法、海洋漁業(yè)執(zhí)法、漁業(yè)港航安全執(zhí)法、海洋資源執(zhí)法、海域使用執(zhí)法、海島保護(hù)執(zhí)法、海底電纜管道鋪設(shè)執(zhí)法、涉外海洋科研執(zhí)法。上述海上綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)與中國(guó)海警局海警司設(shè)置的綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)處也是基本上相對(duì)應(yīng)的。

但是，時(shí)至今日，中國(guó)海警局組織體系還沒(méi)有最終組建完畢，其名稱仍為“××省海警總隊(duì)(籌備組)”。各總隊(duì)海警籌備組(海警總隊(duì)還沒(méi)有落編到位，原有四支執(zhí)法隊(duì)伍在一定程度上還存在著“合而不統(tǒng)”的現(xiàn)象，綜合執(zhí)法之路任重道遠(yuǎn)。[1]目前，四支海上執(zhí)法隊(duì)伍仍舊依照原有法律規(guī)范作為執(zhí)法依據(jù)，各執(zhí)各家的法。我們?cè)谥袊?guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上查悉到一則柯俊賢訴福建省公安邊防總隊(duì)海警第三支隊(duì)行政處罰案的判決書(shū)。[2]結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)該案行政處罰時(shí)間是2015年1月15日，而該案的行政處罰主體卻是福建省公安邊防總隊(duì)海警第三支隊(duì)。這一案例說(shuō)明，福建省海警第三支隊(duì)到2015年初還沒(méi)有以福建省海警總隊(duì)海警第三支隊(duì)的名義實(shí)施行政處罰，仍然在以福建省公安邊防總隊(duì)下屬支隊(duì)的名義實(shí)施行政處罰。同時(shí)，各家仍然是各穿各家的衣。迄今為止，中國(guó)海警局對(duì)所屬人員的身份還未統(tǒng)一。[3]有一個(gè)例證，2015年5月25日，中國(guó)海警局在北京舉行了掛牌以后的首場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)。當(dāng)天參加中國(guó)海警局首場(chǎng)發(fā)布會(huì)的四位官員，仍然分別身著原公安邊防、海關(guān)緝私警察、中國(guó)漁政、中國(guó)海監(jiān)的制服。[4]因此，中國(guó)海警作為海上綜合執(zhí)法主體在實(shí)質(zhì)上并未真正實(shí)現(xiàn)“四龍合一”。

二、中國(guó)海警海上綜合執(zhí)法依據(jù)現(xiàn)狀背后的法律原因

那么，出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因到底是什么呢？原因可能是非常復(fù)雜的。我們不妨化繁為簡(jiǎn)，從法律程序上去追根溯源。我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)年組建中國(guó)海警局在法律程序上應(yīng)當(dāng)是不存在任何瑕疵的。

組建中國(guó)海警局是在國(guó)務(wù)院實(shí)行“大部制”的背景下實(shí)施的。在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議召開(kāi)期間，國(guó)務(wù)院向第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議提交了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案(草案)》，該方案中的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是“重新組建國(guó)家海洋局”，“國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。2013年3月10日，時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)的馬凱在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議第三次會(huì)議上作了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說(shuō)明》。3月14日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議批準(zhǔn)通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定(草案)》。該決定在決定批準(zhǔn)這個(gè)方案的同時(shí)指出：實(shí)施機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案需要修改法律的，國(guó)務(wù)院要及時(shí)依法提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議。這一段文字被我們很多人忽略了。實(shí)際上會(huì)后并沒(méi)有按這個(gè)要求去實(shí)施相應(yīng)的立法工作，這就為今天中國(guó)海警海上綜合執(zhí)法依據(jù)不足問(wèn)題埋下了伏筆。相反，2013年6月9日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕52號(hào))，在該規(guī)定中對(duì)中國(guó)海警的主要職責(zé)做了相應(yīng)規(guī)定。

三、如何完善中國(guó)海警海上綜合執(zhí)法依據(jù)的法學(xué)思考

如何看待目前中國(guó)海警海上綜合執(zhí)法依據(jù)不足問(wèn)題呢？有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)或者名稱的變化并不影響法律上中國(guó)海警局仍為行使行政執(zhí)法和刑事偵查權(quán)的合法主體。國(guó)家內(nèi)部機(jī)構(gòu)的調(diào)整，將其并入新成立的中國(guó)海警局，其行政執(zhí)法和刑事偵查權(quán)應(yīng)當(dāng)由中國(guó)海警局繼續(xù)行使。例如，有論者認(rèn)為：專職警察被植入部分部門行政機(jī)關(guān)之中。使部門行政機(jī)關(guān)獲得了刑事執(zhí)法權(quán)力是我國(guó)的立法和執(zhí)法的實(shí)踐。例如，我國(guó)的海關(guān)、林業(yè)、鐵路、民航、司法行政等部門均配備有專職的警察。在海洋執(zhí)法領(lǐng)域，海上緝私警察就是這樣一個(gè)具備專職警察與行政執(zhí)法權(quán)限的二元結(jié)構(gòu)主體。國(guó)家海洋局將海上緝私和邊防海警整合納入，同樣也就吸收了原來(lái)兩個(gè)機(jī)構(gòu)的刑事執(zhí)法權(quán)，這將大大增加中國(guó)海警局的執(zhí)法力度和執(zhí)法權(quán)威。[5]

上述觀點(diǎn)表面上看來(lái)似乎在邏輯上能夠站得住腳，然而我們不敢茍同。

首先，取得行政執(zhí)法主體資格必須要有法律、法規(guī)和規(guī)章作為依據(jù)。上述結(jié)論是根據(jù)2015年5月1日生效的新《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》得出的。該法第2條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟；前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織做出的行政行為。因此，行政行為的實(shí)施者是行政主體，是指依法享有行政主體資格的各種公務(wù)組織，包括各級(jí)人民政府及其下屬的職能部門和法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織。[6]由此觀之，規(guī)章以上的法律規(guī)范才能作為取得行政執(zhí)法資格的依據(jù)。有人可能認(rèn)為，中國(guó)海警組建前所依據(jù)的規(guī)章以上法律規(guī)范而獲得的行政主體資格應(yīng)當(dāng)?shù)玫嚼^承，由新組建的中國(guó)海警局以其名義獨(dú)立行使。這種理解是不妥當(dāng)?shù)?，因?yàn)橐?guī)章以上的法律規(guī)范賦予的行政執(zhí)法主體已經(jīng)發(fā)生了變化。例如，1994年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《國(guó)務(wù)院對(duì)清理、取締“三無(wú)”船舶通告的批復(fù)》，賦予農(nóng)業(yè)部、公安部、交通部、工商總局、海關(guān)總署五個(gè)部門對(duì)“三無(wú)”船舶的沒(méi)收、處罰權(quán)限。因此，現(xiàn)在的中國(guó)海警無(wú)權(quán)依據(jù)上述行政法規(guī)*依據(jù)當(dāng)時(shí)有效的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》，《清理、取締“三無(wú)”船舶通告》經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并公布在1994年第26期《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》上，屬行政法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容。行使行政處罰權(quán)。這也是上文所引案例中福建省海警第三支隊(duì)以福建省公安邊防總隊(duì)海警第三支隊(duì)名義實(shí)施行政處罰的“不得已”原因。*同理，2013年中國(guó)海警成立前，原地方有權(quán)立法的人大及其常委會(huì)或者人民政府制定的賦予原公安邊防海警行使的海上行政職權(quán)，現(xiàn)中國(guó)海警也不存在繼承問(wèn)題。

其次，取得刑事執(zhí)法主體資格必須要有法律作為依據(jù)。根據(jù)新立法法第8條和第9條規(guī)定，對(duì)于犯罪和刑罰以及訴訟制度只能制訂法律。換句話說(shuō)，上述事項(xiàng)適用法律保留原則，只能由法律規(guī)定。因此，只有全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律才能作為取得刑事執(zhí)法主體資格的依據(jù)。在這里，以下幾個(gè)問(wèn)題是需要討論的：一是如何看待《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作規(guī)定》賦予原公安邊防海警享有辦理海上特定刑事案件的執(zhí)法主體資格問(wèn)題。2007年12月1日施行的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作規(guī)定》屬于部門規(guī)章，該規(guī)章賦予原公安邊防海警享有辦理海上特定刑事案件的執(zhí)法主體資格。但是，該規(guī)章的上述授權(quán)性規(guī)定與立法法的規(guī)定是相沖突的?！豆矙C(jī)關(guān)執(zhí)法工作規(guī)定》由于其適用主體是原公安部邊防海警，與當(dāng)前的中國(guó)海警局在性質(zhì)上存在較大的區(qū)別，而且由于它在法的效力層級(jí)層面上屬于部門規(guī)章(公安部)，不適用于國(guó)家海洋局，必將面臨著被束之高閣的窘境。[7]二是如何看待《國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》中關(guān)于中國(guó)海警刑事執(zhí)法職責(zé)的規(guī)定問(wèn)題。我們也注意到在國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》有“管護(hù)海上邊界，防范打擊海上走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動(dòng)”的字眼，它似乎表明中國(guó)海警也有相應(yīng)的刑事執(zhí)法職責(zé)。但是，基于上述同樣的理由，上述規(guī)定為自我授權(quán)，同樣違反了法律保留原則。三是如何看待《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》賦予原海關(guān)緝私警察享有的對(duì)于特定范圍走私犯罪案件的刑事執(zhí)法主體資格問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》第4條規(guī)定：國(guó)家海關(guān)總署設(shè)立了專門偵查走私犯罪的公安機(jī)構(gòu)，配備了專職緝私警察，負(fù)責(zé)對(duì)其管轄的走私犯罪案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審；海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)履行偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審職責(zé)，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》的規(guī)定辦理；海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，可以設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。各分支機(jī)構(gòu)辦理其管轄的走私犯罪案件，應(yīng)當(dāng)依法向有管轄權(quán)的人民檢察院移送起訴。因此，海關(guān)緝私部門具有刑事執(zhí)法主體資格。但是，不能將海關(guān)緝私部門與中國(guó)海警等同?！吨腥A人民共和國(guó)海關(guān)法》中與原海上緝私警察有關(guān)的規(guī)定也將得不到適用。[7]

至此，我們回頭來(lái)看看，國(guó)務(wù)院辦公廳的上述規(guī)定能否成為中國(guó)海警取得海上綜合執(zhí)法主體資格的依據(jù)。答案是否定的。因?yàn)閺姆ɡ斫嵌葋?lái)看，國(guó)務(wù)院的上述規(guī)定肯定不屬于法律，也不屬于行政法規(guī)，它應(yīng)當(dāng)是而且僅僅只能是一個(gè)規(guī)范性文件而已。也有人可能會(huì)問(wèn)：難道第十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》不能被看作是法律嗎？答案同樣是否定的。立法法第25條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的法律由國(guó)家主席簽署主席令予以公布。因此，作為法律必須由國(guó)家主席簽署主席令予以公布，而第十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》不具備這一形式要件。由此看來(lái)，中國(guó)海警實(shí)施海上綜合執(zhí)法仍然“師出無(wú)名”。

要解決中國(guó)海警的海上綜合執(zhí)法主體資格必須要有合法且有效的法律規(guī)范作為依據(jù)。解決上述綜合執(zhí)法依據(jù)困境的出路說(shuō)簡(jiǎn)單也很簡(jiǎn)單，那就是回到起點(diǎn)，即按照第十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的決定，修改相應(yīng)的法律。這也符合黨的十八屆四中全會(huì)決定所指出的：實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。因此，改革應(yīng)當(dāng)納入而且也是可以納入法治軌道的。*有論者認(rèn)為，“關(guān)于海洋管理體制調(diào)整，究竟是先進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革還是先立法再進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，一直是有爭(zhēng)論的。這次重組國(guó)家海洋局，調(diào)整海上執(zhí)法體制的做法是機(jī)構(gòu)改革在先。因此，隨著海上執(zhí)法體制的改革和職能轉(zhuǎn)變，相關(guān)法律法規(guī)的修訂或調(diào)整已經(jīng)迫在眉睫。”參見(jiàn)劉玉海：《國(guó)家海洋局重組后相關(guān)法律修訂迫在眉睫》，載于《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2013年3月12日第T07版。

鑒于由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)中國(guó)海警海上綜合執(zhí)法所依據(jù)的法律規(guī)范分別修改不僅程序繁瑣，而且也不適應(yīng)中國(guó)海警對(duì)合法且有效的海上綜合執(zhí)法依據(jù)“渴求”的緊迫性。我們認(rèn)為，最快捷的辦法就是由全國(guó)人大常委會(huì)做出一項(xiàng)授權(quán)決定，其具體名稱可暫定為“中國(guó)海警管轄海上案件規(guī)定”。當(dāng)然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大或者由其常委會(huì)制定一部專門調(diào)整中國(guó)海警海上維權(quán)與海上綜合執(zhí)法的基本法——“中華人民共和國(guó)海警法”。正像有的專家所主張的那樣：海警從法律上定性是警察還是行政執(zhí)法隊(duì)呢？需要一部海警法來(lái)界定。[4]

[1]王金堂.中國(guó)海警發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想[J].公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，(2):49.

[2]中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng).柯俊賢與福建省公安邊防總隊(duì)海警第三支隊(duì)行政處罰一審判決書(shū)[EB/OL].http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/fj/fjssmszjrmfy/smshcprmfy/xz/201510/t20151013_11660492.htm.

[3]劉斌,譚暢,黃圣淳.中國(guó)海警局組建一年觀察——執(zhí)行任務(wù)不再單打獨(dú)斗了[N].南方周末,2014-10-09(1).

[4]董冠洋.中國(guó)海警局舉行首場(chǎng)記者會(huì)——明確海上維權(quán)職責(zé)[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2015/05-25/73001.

[5]郭倩,張繼平.中美海洋管理機(jī)構(gòu)的比較分析——以重組國(guó)家海洋局方案為視角[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014，(1):109.

[6]馬懷德.新編中華人民共和國(guó)行政法釋義[M].北京:中國(guó)法制出版社,2014:11.

[7]杜明明,徐寬,陳瑞雪.中國(guó)海警局成立后亟待解決的幾個(gè)問(wèn)題[J].公安海警學(xué)院學(xué)報(bào),2014，(1):58.

(責(zé)任編輯杜彬)

The Thinking of the Legal Basis of Sea Comprehensive Administrative Enforcement by China Coast Guard

LI Youbiao

(Department of Border-control and Immigration,The Armed Police Academy,Langfang,Hebei Province065000,China)

As part of comprehensive administrative enforcement at sea and as paramilitary forces,China Coast Guard is also entitled to comprehensive administrative enforcement at sea and to paramilitary power.As far as its power of comprehensive administrative enforcement at sea is concerned,it should be in accordance with the rule of law and governed by law accordingly.

China Coast Guard；comprehensive administrative enforcement at sea；legal basis；legal thinking

2015-12-23

李佑標(biāo)(1963—)，男，安徽巢湖人，教授。

●執(zhí)法研究

D631.46

A

1008-2077(2016)03-0044-04