彭 軍

湖北基層民政部門依法行政問題研究

彭 軍

基層民政工作處在民政工作的第一線，是民政領(lǐng)域國家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者?；鶎用裾块T依法行政水平，很大程度上決定著民政依法行政的整體水平和法治政府建設(shè)的整體推進。推進基層民政依法行政是加強民政工作法治化建設(shè)的重中之重，是民政領(lǐng)域貫徹落實全面推進依法治國重大決定的重要舉措，意義重大。

一、工作現(xiàn)狀

（一）民政法規(guī)制度逐步健全。省民政廳提請省人大常委會、省政府相繼出臺《湖北省村民委員會選舉辦法》《湖北省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》《湖北省農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》《湖北省城市生活無著的流浪乞討人員救助管理實施辦法》《湖北省發(fā)展和規(guī)范行業(yè)協(xié)會暫行辦法》《湖北省軍人撫恤優(yōu)待實施辦法》《湖北省退役士兵安置辦法》《湖北省社會救助實施辦法》。各市州相繼出臺醫(yī)療救助、臨時救助、特殊困難群眾兜底保障實施意見，加強和改進城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人救助保護工作辦法等規(guī)范性文件。

（二）各項政策制度逐步落實。全省民政系統(tǒng)積極探索，多措并舉，推進各項制度的落實。一是捋清權(quán)力清單。2015年以來，省民政廳和市縣民政部門先后開展了行政權(quán)力和服務(wù)事項清理，捋清了本級權(quán)力清單。二是加強文件監(jiān)管。2014年，省民政廳出臺《規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》，加強規(guī)范性文件的監(jiān)督、管理和清理工作。各地民政部門也按照要求對規(guī)范性文件進行清理。三是推進政務(wù)信息公開和網(wǎng)上辦事。省、市和一些縣級民政部門建立部門網(wǎng)站宣傳相關(guān)民政法律政策，開辟專欄公開社會救助、減災(zāi)救災(zāi)、社會福利、優(yōu)待撫恤、社團管理、婚姻（收養(yǎng)）登記等許可和服務(wù)事項辦事指南，并推行在線申報。四是推進執(zhí)法監(jiān)督。從2013年開始，每年對社會救助、社會組織、社會事務(wù)等領(lǐng)域群眾反映的突出問題開展專項整治，強化監(jiān)督，回應(yīng)社會關(guān)切。2015年，省民政廳對行政執(zhí)法人員進行清理，對符合執(zhí)法資格條件的139名人員重新進行登記，加強執(zhí)法隊伍管理。

（三）履職服務(wù)能力逐步提高?；鶎用裾块T進一步強調(diào)依照法律法規(guī)履行職能，不斷強化服務(wù)功能，向服務(wù)型政府部門轉(zhuǎn)變。一是依法有序推進社區(qū)居委會換屆選舉工作。2015年全面啟動社區(qū)居委會和村委會換屆選舉工作，開展社區(qū)居委會班子成員離任經(jīng)濟責任審計工作。二是逐步規(guī)范社會組織管理。開展社會組織網(wǎng)上年檢和反腐倡廉專項檢查工作，對社會團體票據(jù)使用情況進行全面清理。三是認真做好雙擁優(yōu)撫安置工作。推進退伍士兵安置改革，對退役士兵的安置資格進行嚴格審查，組織有培訓(xùn)意愿的退役士兵參加免費職業(yè)技能培訓(xùn)。落實各項優(yōu)待撫恤政策，按時發(fā)放撫恤補助金。

（四）人員能力素質(zhì)逐步提升。省民政廳根據(jù)工作需要，建立《省民政廳黨組中心組學(xué)法制度》和《省民政廳公務(wù)員學(xué)法用法制度》，每年廳黨組中心組學(xué)法3次以上。近年來，共舉辦新任民政局長培訓(xùn)班5期，基層民政干部培訓(xùn)班10期，累計舉辦專項民政業(yè)務(wù)培訓(xùn)班40余期，累計培訓(xùn)民政干部職工4000多人次。

二、主要問題

（一）民政法律體系有待進一步完善。一是部分制度規(guī)范滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展。目前，民政部門執(zhí)行的相關(guān)法律法規(guī)及部門規(guī)章較多陳舊，一些條文內(nèi)容已經(jīng)滯后于現(xiàn)實社會生活，急需加以修訂和完善。二是部分新生民政事務(wù)缺乏法律規(guī)范。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民群眾生活水平的提高，民政事務(wù)出現(xiàn)了許多新情況、新問題。但這些新拓展的民政業(yè)務(wù)，沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，給民政執(zhí)法工作帶來諸多不便。三是現(xiàn)行民政法律法規(guī)可操作性不強。一些民政法律法規(guī)，執(zhí)法主體不明確，內(nèi)容規(guī)定不夠具體，軟性約束較多、剛性標準較少，且缺乏處罰措施，執(zhí)行起來存在一定困難。四是現(xiàn)行民政法律法規(guī)層級較低。當前民政系統(tǒng)適用的法律規(guī)定多以國務(wù)院、地方和民政部頒布的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和部門規(guī)章為主，上升到法律位階的不多。民政法律制度體系的權(quán)威性和效力有待提高。

（二）行政執(zhí)法工作有待進一步改進。一是執(zhí)法體制需要進一步理順。民政部門工作牽涉面廣，有些工作界限不明，且民政部門硬性的監(jiān)管手段不多，執(zhí)法中易受其他部門牽制，從而影響到民政執(zhí)法的效力。二是執(zhí)法力量薄弱?；鶎用裾块T往往人員編制不足，不能充分滿足執(zhí)法監(jiān)管要求。三是缺乏專門的執(zhí)法機構(gòu)。一方面，民政部門的執(zhí)法力量分散，無法形成統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍，監(jiān)管執(zhí)法無法到位；另一方面，監(jiān)管執(zhí)法工作與日常行政管理工作不分離，對民政事務(wù)的管理上還存在用行政管理手段代替監(jiān)管執(zhí)法的情況。同時，基層民政行政執(zhí)法人員執(zhí)法活動缺乏權(quán)威性，執(zhí)法公務(wù)行為識別性差。四是執(zhí)法意識淡化。長期以來民政部門領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣采用行政手段來管理民政工作，執(zhí)法意識淡化。一些市、縣民政部門存在“零執(zhí)法”的現(xiàn)象。

（三）工作保障有待進一步提升。一是法制機構(gòu)建設(shè)嚴重滯后。各級民政部門多缺乏專職開展民政法制工作的人員。二是編制數(shù)量與實際工作量不相匹配，加上隊伍的普遍老化、斷層問題較為突出，影響了民政工作的深入開展。三是工作人員能力有待進一步提高?；鶎用裾块T尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）一級很難留住專業(yè)的法律人才從事民政工作，導(dǎo)致相關(guān)工作制度改革緩慢。

三、對策建議

（一）合理完善法律體系。良法是善治的前提?；鶎用裾婪ㄐ姓ぷ鞒霈F(xiàn)諸多問題，與法律法規(guī)體系不健全有極大的關(guān)系，必須深入研究，不斷完善相關(guān)的法律體系。一是要提高立法層次，增強民政法規(guī)的權(quán)威性。針對當前民政工作所適用的法律法規(guī)普遍層級較低的問題，應(yīng)當加快提高立法層級的步伐，增強民政法規(guī)的權(quán)威性。要按照更好發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用的要求，加快保障和改善民生，推進社會治理體制創(chuàng)新下的法律制度建設(shè)。及時修改或者廢止不適應(yīng)民政事業(yè)發(fā)展的法律制度，實現(xiàn)民政領(lǐng)域的有法可依。二是要從構(gòu)建科學(xué)體系的目標出發(fā)選取立法項目。深入研究民政工作的立法空白點，梳理相關(guān)規(guī)定的滯后處，尋找規(guī)定之間的結(jié)合部，結(jié)合重要改革舉措和立法規(guī)劃，立足群眾需要和執(zhí)法需求，選準立法項目，加強民政法律體系建設(shè)。此外，還要不斷加強和完善社會福利、社區(qū)服務(wù)、民間組織、婚姻登記、福利彩票銷售、福利金使用、行政區(qū)劃管理等其他民政工作業(yè)務(wù)方面的法律法規(guī)，盡快建立一套較為完善的民政法律法規(guī)體系，使民政職能規(guī)范、高效地運轉(zhuǎn)，推動民政事業(yè)法治化發(fā)展進程。三是要從增強可操作性的目標出發(fā)提高立法質(zhì)量。要開門立法，廣開言路、開門納諫，聽取各方意見和建議，尤其是來自基層一線工作人員的意見和建議，堅持問題導(dǎo)向，增強立法的可操作性，不斷提高立法質(zhì)量。

（二）推進民政系統(tǒng)內(nèi)部制度建設(shè)。加強基層民政依法行政工作還必須不斷推進民政系統(tǒng)內(nèi)部制度建設(shè)，形成執(zhí)法規(guī)范、用權(quán)合理、程序科學(xué)、問責嚴格的內(nèi)部約束體系。一是建立職權(quán)法定工作機制。各級民政部門要按照法律法規(guī)規(guī)定和《湖北省行政權(quán)力清單管理辦法》的要求，全面推進權(quán)力清單制度，明確權(quán)力邊界和責任追究，優(yōu)化辦事流程。按照法定職責必須為、法無授權(quán)不可為的要求，全面履行民政部門的職能。二是推進民政執(zhí)法行為規(guī)范化建設(shè)。2010年，《湖北省民政行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)標準（試行）》出臺，對于規(guī)范民政行政處罰行為起到了制度保障作用。當前，應(yīng)進一步推進行政執(zhí)法各項制度的建立健全，不斷加強民政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，向基層深入推進執(zhí)法責任制、評議考核制、持證上崗制等。針對民政領(lǐng)域在行政許可、行政確認、行政給付等方面存在的諸多不規(guī)范行為，建立起自由裁量基準，劃定嚴格邊界，建立科學(xué)標準，將各項民政執(zhí)法行為納入規(guī)范化軌道。充分發(fā)揮行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作監(jiān)督執(zhí)法的重要作用，暢通行政復(fù)議渠道，以案析法、以案學(xué)法，不斷規(guī)范行政行為。三是推進行政問責力度。要加強行政問責制度建設(shè)，拓寬行政問責范圍，不能局限于某些重大事件的事后責任追究，上級民政部門對相關(guān)政策在基層的落實情況、相關(guān)款物在基層的發(fā)放情況、相關(guān)對象在基層的認定情況，應(yīng)當不定期的進行檢查或抽查，形成事前、事中、事后的長效監(jiān)督機制，保證問責制度全方位約束行政權(quán)力的作用充分發(fā)揮。

（三）主動接受外部監(jiān)督。民政工作政策性強，管理服務(wù)對象多、牽涉業(yè)務(wù)多，要做好必須按照依法行政工作的要求，嚴格執(zhí)行規(guī)范的程序，接受來自多方的監(jiān)督。一是全面推進政務(wù)公開。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。推行行政執(zhí)法公示制度。要重點做好預(yù)決算和三公經(jīng)費的信息公開，加大城鄉(xiāng)低保、優(yōu)待撫恤、社會福利、慈善事業(yè)、社會組織管理等重點民生項目和公益事業(yè)、社會治理領(lǐng)域的信息公開。二是接受專門機關(guān)的監(jiān)督。針對相關(guān)款物、相關(guān)項目在基層操作不規(guī)范的情況，除了要按照要求履行主要領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計和重點工作專項審計職責以外，對于通過信訪、領(lǐng)導(dǎo)批示、媒體曝光的事件和問題，要開展個案、個別事項專門審計工作，依法客觀的作出審計報告，對發(fā)現(xiàn)的問題要及時移交監(jiān)察、檢察機關(guān)進行處理。同時，基層民政部門還應(yīng)當對相對人提起的行政復(fù)議、行政訴訟積極應(yīng)對，嚴格落實行政負責人出庭應(yīng)訴制度的要求，主動接受監(jiān)督，讓基層民政領(lǐng)導(dǎo)干部在案件審理中增強法制意識。三是接受社會監(jiān)督。加強信息公開制度建設(shè)，將信息公開的責任主體、工作流程、具體方式、公開過程的監(jiān)督等內(nèi)容進行細化規(guī)定；要加強主動公開，拓寬公開內(nèi)容。

（四）加強基層基礎(chǔ)建設(shè)。加強基層民政依法行政工作，應(yīng)當更加重視科學(xué)合理的機構(gòu)設(shè)置和人員配備，不斷提高基層民政工作人員依法行政的能力和素質(zhì)。一是要不斷加強機構(gòu)建設(shè)。加強市縣兩級民政部門法制機構(gòu)建設(shè)，關(guān)注縣級民政部門執(zhí)法隊伍的建設(shè)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）的民政工作機構(gòu)進行職能定位，明確專人專事，確保最基層的民政工作人員不因其他工作影響民政工作的開展。同時采取以錢養(yǎng)事、政府購買服務(wù)等多種方式增加人員，減輕基層人少事多的工作壓力。二是要不斷提高人員素質(zhì)。針對基層民政部門尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）民政部門工作人員素質(zhì)普遍偏低的情況，必須要廣開渠道、多措并舉加以解決，適當提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）民政工作人員的經(jīng)濟待遇和政治待遇。同時，加大對現(xiàn)有民政工作人員的教育培訓(xùn)力度，既要加強對民政業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，又要加強對法律知識、執(zhí)法技能的培訓(xùn)，既要加強工作水平的提升，更要加強黨性修養(yǎng)的培養(yǎng)，提升民政工作者的法治思維和依法工作能力及綜合素質(zhì)。

（作者系湖北省民政廳廳長）