陳文忠

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關(guān)于基層政協(xié)民主監(jiān)督工作現(xiàn)狀、問(wèn)題及建議
——以濟(jì)南市基層政協(xié)為例

陳文忠

摘要：在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中要發(fā)揮政協(xié)的更大作用，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話和中央及省市委有關(guān)會(huì)議、文件精神，立足實(shí)際、突出重點(diǎn)、大膽探索。為此，分析近年來(lái)濟(jì)南市及縣（市）區(qū)政協(xié)民主監(jiān)督的典型做法，進(jìn)一步探討濟(jì)南市及縣（市）區(qū)政協(xié)民主監(jiān)督成效、問(wèn)題及原因，有針對(duì)性的提出關(guān)于提高人民政協(xié)民主監(jiān)督工作實(shí)效的建議，對(duì)于完善基層政協(xié)民主監(jiān)督問(wèn)題具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理；基層政協(xié)；民主監(jiān)督

習(xí)近平總書(shū)記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上指出：“人民政協(xié)是國(guó)家治理體系的重要組成部分，要適應(yīng)全面深化改革的要求，以改革思維、創(chuàng)新理念、務(wù)實(shí)舉措大力推進(jìn)履職能力建設(shè)?！币鉀Q好當(dāng)前政協(xié)民主監(jiān)督中存在的問(wèn)題、在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話和中央及省市委有關(guān)會(huì)議、文件精神，立足實(shí)際、突出重點(diǎn)、大膽探索。為此，通過(guò)分析近年來(lái)濟(jì)南市及縣（市）區(qū)政協(xié)民主監(jiān)督的典型做法，探討濟(jì)南市及縣（市）區(qū)政協(xié)民主監(jiān)督成效、問(wèn)題及原因，并有針對(duì)性的提出關(guān)于提高人民政協(xié)民主監(jiān)督工作實(shí)效的一系列對(duì)策建議，對(duì)完善基層政協(xié)民主監(jiān)督具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

一、近年來(lái)濟(jì)南市及縣（市）區(qū)政協(xié)民主監(jiān)督的典型做法

（一）載體式監(jiān)督

1.提案工作雙向評(píng)議。這是濟(jì)南市及縣（市）區(qū)政協(xié)近年來(lái)實(shí)施的一種以提案為載體的民主監(jiān)督方式。典型代表是濟(jì)南市政協(xié)和章丘市政協(xié)。主要做法是：由政協(xié)委員對(duì)承辦單位的提案辦理情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)書(shū)面式投票評(píng)議，同時(shí)承辦單位也對(duì)政協(xié)委員提案的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)議。這樣做的好處是既提高委員撰寫(xiě)提案的質(zhì)量，也強(qiáng)化承辦單位辦理政協(xié)提案的責(zé)任心和辦理效果。

2.社情民意網(wǎng)式監(jiān)督。這是發(fā)揮政協(xié)社情民意上達(dá)中央、下通各界優(yōu)勢(shì)作用進(jìn)行的一種監(jiān)督。這種監(jiān)督關(guān)鍵在于建立覆蓋面廣泛、政治素質(zhì)高、參政能力強(qiáng)、有強(qiáng)烈社會(huì)責(zé)任感的社情民意信息員隊(duì)伍。目前濟(jì)南市及縣（市）區(qū)政協(xié)的普遍做法是：每位政協(xié)委員都擔(dān)當(dāng)反映社情民意信息的職責(zé)；指定政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員為兼職信息員；聘請(qǐng)往屆優(yōu)秀政協(xié)委員為特邀信息員。通過(guò)如此的社情民意信息網(wǎng)，既使群眾生產(chǎn)生活問(wèn)題得到及時(shí)真實(shí)反映，也對(duì)行業(yè)輿情進(jìn)行監(jiān)督。

（二）行為式監(jiān)督

1.民主評(píng)議。這是近年來(lái)濟(jì)南市和縣（市）區(qū)政協(xié)開(kāi)展的一種帶有明顯監(jiān)督特征的較為成熟的集中式評(píng)議活動(dòng)。做法是：每年政協(xié)全體會(huì)議后，從提案比較集中或群眾較關(guān)心、反映較強(qiáng)烈的黨政機(jī)關(guān)或具有公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位中，選擇2-3個(gè)單位對(duì)其提案辦理及工作情況進(jìn)行民主評(píng)議。評(píng)議內(nèi)容主要有：國(guó)家憲法與法律、法規(guī)的實(shí)施情況，黨和國(guó)家、省、市重大方針政策的貫徹執(zhí)行情況，工作情況包括班子及隊(duì)伍建設(shè)、職業(yè)道德和職業(yè)紀(jì)律、行業(yè)作風(fēng)、制度建設(shè)、廉政建設(shè)和工作人員依法行政、忠于職守、愛(ài)崗敬業(yè)、誠(chéng)實(shí)守信、文明服務(wù)等情況，政協(xié)建議案和提案的辦理落實(shí)情況。參加評(píng)議人員主要是部分政協(xié)常委、委員及專(zhuān)家。評(píng)議過(guò)程經(jīng)過(guò)成立工作組、選聘評(píng)議人員、調(diào)查研究、組織評(píng)議和總結(jié)反饋等階段，最后形成評(píng)議報(bào)告經(jīng)政協(xié)常委會(huì)審定后報(bào)送黨委、政府，被評(píng)議單位整改后再將情況向政協(xié)主席會(huì)議反饋。

2.專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督。這種監(jiān)督方式以章丘市政協(xié)為代表。方式是政協(xié)每年選取1-2個(gè)單位，就各界群眾廣泛關(guān)注的問(wèn)題開(kāi)展監(jiān)督，方式是選擇界別優(yōu)秀委員組成專(zhuān)項(xiàng)工作小組進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。監(jiān)督分為宣傳發(fā)動(dòng)、調(diào)研反饋、推動(dòng)落實(shí)、總結(jié)提高四階段，在第一階段召開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督工作會(huì)議時(shí)特別邀請(qǐng)政府分管領(lǐng)導(dǎo)和被監(jiān)督部門(mén)有關(guān)人員參加，在推動(dòng)落實(shí)階段要根據(jù)《民主監(jiān)督建議書(shū)》辦理結(jié)果組織專(zhuān)題視察。

3.委員擔(dān)任特邀監(jiān)督員、特約評(píng)議員。這種監(jiān)督方式在濟(jì)南市及縣（市）區(qū)兩級(jí)政協(xié)中較為普遍。主要做法是：由黨政職能部門(mén)根據(jù)自身工作需要向政協(xié)邀請(qǐng)委員擔(dān)任，履職方式既有集中式評(píng)議也有分散式監(jiān)督，集中式評(píng)議是每年由黨委、政府組織邀請(qǐng)人大代表和政協(xié)委員一起參與的發(fā)展環(huán)境評(píng)議，分散式監(jiān)督是由黨政部門(mén)聘任政協(xié)委員為特邀監(jiān)督員，對(duì)部門(mén)工作和人員工作作風(fēng)進(jìn)行日常監(jiān)督。

（三）借力式監(jiān)督

1.借力黨政部門(mén)開(kāi)展監(jiān)督。這種做法在濟(jì)南市及縣（市）區(qū)政協(xié)有兩種比較固定的做法，一種是由政協(xié)搭建專(zhuān)題協(xié)商會(huì)等協(xié)商平臺(tái)，組織政協(xié)委員或?qū)＜覍W(xué)者建言議政，同時(shí)根據(jù)議題邀請(qǐng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)出席，這種做法優(yōu)點(diǎn)是可以推進(jìn)委員或?qū)＜覍W(xué)者與黨政領(lǐng)導(dǎo)“零距離接觸”和更深入交流，使委員、專(zhuān)家反映的問(wèn)題更易得到黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)同而加速解決。二是以落實(shí)委員建議或提案為切入點(diǎn)，由政協(xié)會(huì)同黨委、政府就年度提案辦理工作開(kāi)展聯(lián)合檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題現(xiàn)場(chǎng)協(xié)商、現(xiàn)場(chǎng)辦理，督促承辦單位把承諾的事項(xiàng)落到實(shí)處；部分縣（市）區(qū)政協(xié)還有“黨委領(lǐng)導(dǎo)批辦、政府領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)辦”的工作機(jī)制。

2.跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)督。這種監(jiān)督方式以近兩年成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政協(xié)工作室比較突出，它以落實(shí)重點(diǎn)提案為切入點(diǎn)，對(duì)于涉及面廣、超出一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管轄范圍工作的提案由縣（市）區(qū)政協(xié)統(tǒng)一調(diào)度，指定提案涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政協(xié)工作室聯(lián)合督辦。

3.與新聞媒體結(jié)合式監(jiān)督。這種監(jiān)督方式較集中體現(xiàn)在濟(jì)南市政協(xié)工作中。有兩種方式，一種是與電視臺(tái)聯(lián)辦節(jié)目《政務(wù)面對(duì)面》、《提案追蹤》，邀請(qǐng)?zhí)岚干婕暗氖兄辈块T(mén)與政協(xié)委員現(xiàn)場(chǎng)對(duì)話，就已辦或正辦的提案內(nèi)容進(jìn)行觀點(diǎn)交流、提高提案辦理的成效；另一種方式是由政協(xié)邀請(qǐng)新聞媒體參加現(xiàn)場(chǎng)督辦提案特別是各界關(guān)注度較高、久拖不決的重點(diǎn)提案活動(dòng)，借助新聞?shì)浾摿α浚拐f(xié)提案落到實(shí)處。

二、濟(jì)南市及縣（市）區(qū)政協(xié)民主監(jiān)督成效、問(wèn)題及原因剖析

（一）濟(jì)南市及縣（市）區(qū)政協(xié)民主監(jiān)督成效典型案例

1.德國(guó)大陸集團(tuán)商用車(chē)落地濟(jì)南項(xiàng)目審批案例。這是十三屆濟(jì)南市政協(xié)借力黨政部門(mén)開(kāi)展監(jiān)督的一次成功實(shí)踐。案例源自德國(guó)大陸集團(tuán)在包括濟(jì)南在內(nèi)的3個(gè)城市同時(shí)啟動(dòng)建廠計(jì)劃，而截止2012年其他兩城市審批已完成但濟(jì)南卻審批速度較慢，該公司在濟(jì)南建廠擴(kuò)產(chǎn)計(jì)劃面臨擱淺，本打算從國(guó)外引進(jìn)的七八條生產(chǎn)線無(wú)法進(jìn)行。在當(dāng)年6月市政協(xié)舉辦的“做大做強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)”專(zhuān)題議政會(huì)上，受邀參加的市政協(xié)委員、德國(guó)大陸集團(tuán)商用車(chē)某部總監(jiān)面對(duì)市政協(xié)各主席和市委常委、副市長(zhǎng)蘇樹(shù)偉坦陳“項(xiàng)目推進(jìn)不理想”問(wèn)題，希望相關(guān)部門(mén)在提高審批效率的同時(shí)，主動(dòng)和企業(yè)“坐在一起”，定期了解企業(yè)所需所困，及時(shí)“對(duì)癥施策”，給企業(yè)創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)發(fā)展環(huán)境。蘇樹(shù)偉當(dāng)場(chǎng)表態(tài)盡快調(diào)研督促；僅1周后，該項(xiàng)目審批問(wèn)題順利解決。

2.濟(jì)南公交東延彩石大學(xué)城案例。這是濟(jì)南市政協(xié)牽手新聞媒體的一次成功監(jiān)督實(shí)踐。案例源自濟(jì)南邢村立交東駐有多所高校，因無(wú)直達(dá)市區(qū)的公交車(chē)嚴(yán)重影響出行。任職于該域濟(jì)南職業(yè)學(xué)院的市政協(xié)委員高靜歷經(jīng)數(shù)次調(diào)研后向市政協(xié)十一屆三次會(huì)議提交《將115路終點(diǎn)站向前延伸，解決濟(jì)南東部三所高校直達(dá)市區(qū)的交通問(wèn)題》提案。但由于該域處于市區(qū)公交與歷城公交接合部，該提案就不僅僅是公交線路而是觸及到了城市交管體制與城市發(fā)展不相適應(yīng)問(wèn)題，解決起來(lái)相當(dāng)困難。針對(duì)解決該域的直通公交問(wèn)題，從2005年到2007年，高靜或以個(gè)人或以聯(lián)名形式連續(xù)3年提交提案；市政協(xié)對(duì)此高度重視，經(jīng)多次調(diào)研，走訪市交通局、公用事業(yè)局、歷城區(qū)政府，向市政府提交專(zhuān)題調(diào)研報(bào)告，建議改革交通管理體制、實(shí)行城區(qū)“大交通”管理模式?！稘?jì)南時(shí)報(bào)》《生活日?qǐng)?bào)》《聯(lián)合日?qǐng)?bào)》和齊魯電視臺(tái)等媒體對(duì)此進(jìn)行專(zhuān)題跟蹤報(bào)道，加快了該域直通公交的增設(shè)步伐。2007年9月，市公用事業(yè)局、歷城區(qū)政府簽訂了市公交總公司與歷城客運(yùn)公司整合協(xié)議，同月開(kāi)通了首條直通公交306路；2009年1月又對(duì)131路進(jìn)行局部調(diào)整、對(duì)136路進(jìn)行延伸，至此該域數(shù)萬(wàn)高校師生往返市區(qū)難題得到較好緩解。

3.非典期間解決農(nóng)民麥?zhǔn)针y案例。這是濟(jì)南市政協(xié)社情民意網(wǎng)式監(jiān)督的一次成功實(shí)踐。案例源自2003年非典期間各地嚴(yán)控人員流動(dòng)的政策，而當(dāng)時(shí)正臨麥?zhǔn)?、許多外出務(wù)工農(nóng)民因政策不能返鄉(xiāng)。市政協(xié)特邀信息員孫成勤在調(diào)研時(shí)收集到“廣大農(nóng)村因勞動(dòng)力缺乏和收割機(jī)不能跨區(qū)作業(yè)普遍面臨麥?zhǔn)针y題，外出務(wù)工農(nóng)民因不能返鄉(xiāng)參加麥?zhǔn)涨榫w波動(dòng)”信息，立即撰寫(xiě)成社情民意專(zhuān)件報(bào)送市政協(xié)。濟(jì)南市政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)成立上百個(gè)夏收服務(wù)隊(duì)，并組織農(nóng)業(yè)機(jī)械在適宜地區(qū)跨區(qū)作業(yè)，確?？箵舴堑渑c夏收兩不誤，解了廣大農(nóng)村群眾的燃眉之急。

4.改造省道321線章丘段工程案例。這是章丘市政協(xié)實(shí)施跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)督的一個(gè)成功案例。案例源自省道321線章丘段的嚴(yán)重?fù)p壞。該道是貫穿章丘市南北的兩條主干道之一，長(zhǎng)期以來(lái)在服務(wù)章丘經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾出行等方面發(fā)揮重要作用。但因車(chē)流量大，道路損壞嚴(yán)重。為切實(shí)解決好沿線群眾高度關(guān)注的這一問(wèn)題，2014年多位章丘市政協(xié)委員聯(lián)名提交了關(guān)于加快省道321線章丘段改造的提案。但由于該段涉及章丘黃河、高官寨等多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為此章丘市政協(xié)充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)工作室作用，推動(dòng)沿線各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施跨區(qū)聯(lián)合，與交通運(yùn)輸、公路部門(mén)協(xié)商推進(jìn)321線改造。目前該線已完成改造，困擾群眾出行問(wèn)題得到根本解決。

（二）濟(jì)南市及縣（市）區(qū)政協(xié)民主監(jiān)督主要問(wèn)題及原因

1.社會(huì)對(duì)政協(xié)民主監(jiān)督效用的態(tài)度需要進(jìn)一步改善。雖然近些年來(lái)濟(jì)南市政協(xié)通過(guò)開(kāi)展民主監(jiān)督促成了公交東延彩石大學(xué)城、德國(guó)大陸集團(tuán)商用車(chē)順利落地濟(jì)南等成果，但在社會(huì)上仍然有政協(xié)民主監(jiān)督是“圖形式”、“走過(guò)場(chǎng)”等認(rèn)識(shí)存在。有的認(rèn)為，政協(xié)監(jiān)督歌功頌德多、真正批評(píng)少，講枝節(jié)問(wèn)題多、講原則問(wèn)題少，抽象提意見(jiàn)多、深入分析具體問(wèn)題少，注重形式多、注重內(nèi)容少；還有的認(rèn)為政協(xié)民主監(jiān)督是一種非權(quán)力監(jiān)督，與紀(jì)檢監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督相比，只是通過(guò)提意見(jiàn)、批評(píng)和建議方式進(jìn)行監(jiān)督，不具有約束力，實(shí)質(zhì)作用不大。之所以產(chǎn)生這種認(rèn)識(shí)，主要在于評(píng)價(jià)者忽視了政協(xié)民主監(jiān)督的政治性、組織性和批評(píng)性。實(shí)際上，政協(xié)民主監(jiān)督是一種帶有政黨性質(zhì)的政治監(jiān)督形式，參與監(jiān)督的每個(gè)個(gè)體都代表著某個(gè)政治性群體；同時(shí)每個(gè)個(gè)體作為中華人民共和國(guó)公民，按照《憲法》第41條規(guī)定“擁有批評(píng)權(quán)、建議權(quán)和檢舉權(quán)”，這些權(quán)利所帶來(lái)的效應(yīng)對(duì)每個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員都具有制約力，只不過(guò)“制約”沒(méi)有那么直接，“剛性”沒(méi)有那么強(qiáng)罷了。

2.操作者對(duì)政協(xié)民主監(jiān)督呈現(xiàn)形式的認(rèn)識(shí)尚需進(jìn)一步拓寬?；蚨嗷蛏儆邪衙裰髟u(píng)議、委員擔(dān)任特邀監(jiān)督員作為主要監(jiān)督形式的現(xiàn)象，相對(duì)忽視了調(diào)研、視察、提案、反映社情民意等在發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督作用上的重要性。之所以產(chǎn)生這種現(xiàn)象，主要在于操作者過(guò)重看待政協(xié)監(jiān)督的“監(jiān)察”、“治理”屬性而忽視其“協(xié)商”性。政協(xié)民主監(jiān)督雖因具有“監(jiān)督”字樣而包含“監(jiān)察”、“治理”屬性，但在對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)督過(guò)程中是把脈式的、平等式的，監(jiān)督的結(jié)果是以“建議”、“意見(jiàn)”的形式來(lái)體現(xiàn)的；而“建議”本身就含有討論、商量的意思在內(nèi)。所以忽視政協(xié)民主監(jiān)督的“協(xié)商”性，必然導(dǎo)致操作者主觀上更傾向于把呈現(xiàn)“監(jiān)察”、“治理”屬性較為明顯的民主評(píng)議、擔(dān)任特邀監(jiān)督員等行為式監(jiān)督看做是政協(xié)民主監(jiān)督的主要形式。實(shí)際上從整體而言，每類(lèi)監(jiān)督都是政協(xié)民主監(jiān)督的重要形式，無(wú)所謂哪一類(lèi)是主要的，載體式、行為式、借力式監(jiān)督三者發(fā)揮功能的角度各有特色，提案、社情民意等載體式監(jiān)督側(cè)重于政協(xié)委員或特邀信息員以個(gè)體身份通過(guò)書(shū)面建言方式進(jìn)行監(jiān)督，行為式監(jiān)督中的民主評(píng)議側(cè)重于以政協(xié)集體方式直接監(jiān)督，行為式監(jiān)督中的擔(dān)任特邀監(jiān)督員側(cè)重于以政協(xié)委員個(gè)體代表政協(xié)組織的方式直接監(jiān)督；借力式監(jiān)督則側(cè)重于以政協(xié)集體借助紀(jì)檢、司法、媒體等外在力量進(jìn)行合力監(jiān)督。

3.政協(xié)組織民主監(jiān)督活動(dòng)需要進(jìn)一步增強(qiáng)計(jì)劃性。雖然目前各級(jí)政協(xié)履行監(jiān)督職能有了一定計(jì)劃性，比如濟(jì)南市政協(xié)、平陰縣政協(xié)開(kāi)展民主評(píng)議活動(dòng)，章丘市政協(xié)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，都制定了年度監(jiān)督計(jì)劃或?qū)嵤┓桨福@種制定計(jì)劃的做法還不能涵蓋各縣區(qū)，特別是一些縣區(qū)在組織民主監(jiān)督活動(dòng)時(shí)還有隨意性表現(xiàn)。之所以產(chǎn)生這種現(xiàn)象，主要原因在于部分政協(xié)組織對(duì)“政協(xié)民主監(jiān)督是一種高層次政治監(jiān)督”的主旨沒(méi)有真正領(lǐng)會(huì)或領(lǐng)會(huì)不到位，導(dǎo)致在選擇監(jiān)督力量時(shí)針對(duì)性不夠，以致集體性監(jiān)督散發(fā)著委員“個(gè)體監(jiān)督”意味；對(duì)監(jiān)督點(diǎn)的選擇不具有代表性，使得監(jiān)督不能發(fā)現(xiàn)真正問(wèn)題；在組織委員座談時(shí)科學(xué)性不夠，使得委員監(jiān)督意見(jiàn)相對(duì)分散，智慧潛能得不到有效激發(fā)而提出的意見(jiàn)沉于平淡老套，政協(xié)民主監(jiān)督的權(quán)威性得不到有效彰顯。

4.政協(xié)委員履行民主監(jiān)督職能的熱情需要進(jìn)一步強(qiáng)化。雖然近年來(lái)特別是黨的十八大以來(lái)，社會(huì)主義協(xié)商民主較快發(fā)展、人民政協(xié)地位和社會(huì)影響顯著提升，大部分政協(xié)委員認(rèn)識(shí)到了在社會(huì)中的重要性，但仍有部分委員履行民主監(jiān)督職能缺乏政治熱情，開(kāi)展監(jiān)督的主動(dòng)性、積極性、自覺(jué)性不足，甚至部分委員潛意識(shí)存在“開(kāi)展監(jiān)督是對(duì)職能部門(mén)挑刺、增麻煩”，尤其一遇困難輒對(duì)監(jiān)督失去信心，使監(jiān)督沉于表面。產(chǎn)生這種問(wèn)題的原因，一是委員履行民主監(jiān)督的責(zé)任心不夠，認(rèn)為政協(xié)委員是界別推薦產(chǎn)生，是“要我當(dāng)”而不是“我要當(dāng)”，從而履行民主監(jiān)督職能的動(dòng)力不足；二是委員受利益制約而履行監(jiān)督瞻前顧后，委員多是兼職，有的本身就在黨政部門(mén)工作，有的是從黨政部門(mén)轉(zhuǎn)任的，有的自身所從事工作與被監(jiān)督部門(mén)聯(lián)系密切，這些因素難免造成委員因擔(dān)心提批評(píng)意見(jiàn)會(huì)影響關(guān)系、影響工作開(kāi)展而不敢監(jiān)督；三是操作政協(xié)民主監(jiān)督活動(dòng)的規(guī)范性文件缺乏，在現(xiàn)有文件中只有黨的文件、政協(xié)章程有一些原則性規(guī)定，但缺乏更為詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、配套措施和必要程序，一定程度導(dǎo)致委員因感覺(jué)難以把握尺度、無(wú)所適從而影響履行民主監(jiān)督職能的熱情。

5.黨委、政府、政協(xié)落實(shí)民主監(jiān)督成果的措施需要進(jìn)一步改進(jìn)。目前各縣（市）區(qū)中有的職能部門(mén)對(duì)待政協(xié)民主監(jiān)督存在“表面虛心接受、實(shí)際拖延擱置”等現(xiàn)象，導(dǎo)致政協(xié)監(jiān)督“表面熱鬧而不解決實(shí)際問(wèn)題”，甚至有的職能部門(mén)始終沒(méi)有制定有效的溝通反饋等措施，致使政協(xié)監(jiān)督意見(jiàn)時(shí)常無(wú)回音、無(wú)落實(shí)或流于形式。產(chǎn)生這種問(wèn)題的原因，一是部分黨政職能部門(mén)對(duì)政協(xié)民主監(jiān)督重視不夠，對(duì)政協(xié)通過(guò)民主監(jiān)督所提的意見(jiàn)具有深厚民意基礎(chǔ)、蘊(yùn)涵各界智慧、有助改進(jìn)工作的特殊作用認(rèn)識(shí)不深；二是政協(xié)組織落實(shí)監(jiān)督成果的跟進(jìn)機(jī)制不完善、跟進(jìn)措施不足，只是依賴(lài)于被監(jiān)督單位的民主覺(jué)悟，或者即使跟進(jìn)視察，對(duì)監(jiān)督成果落實(shí)情況的了解也不夠深入；三是政協(xié)組織對(duì)一體化網(wǎng)格式的現(xiàn)代監(jiān)督體系作用認(rèn)識(shí)不到位，只習(xí)慣于單兵作戰(zhàn)而不習(xí)慣與其他監(jiān)督聯(lián)合。

6.政協(xié)民主監(jiān)督成效的評(píng)價(jià)需要進(jìn)一步科學(xué)。從全國(guó)政協(xié)系統(tǒng)來(lái)看，目前大部分政協(xié)展現(xiàn)民主監(jiān)督成效的方式主要有兩種：一是形成民主評(píng)議報(bào)告，但大部分報(bào)告對(duì)被評(píng)議單位的評(píng)議意見(jiàn)過(guò)于平淡，文字表述較為溫和，以致評(píng)價(jià)者認(rèn)為是“清湯寡水”；二是政協(xié)常委會(huì)年度工作報(bào)告的表述，描繪監(jiān)督業(yè)績(jī)的文字過(guò)少過(guò)散，總結(jié)不足的一欄總有民主監(jiān)督，久而久之政協(xié)民主監(jiān)督工作“較弱”就成為約定俗成的共識(shí)。產(chǎn)生這種問(wèn)題的原因，一是政協(xié)沒(méi)有建立民主監(jiān)督第三方考核評(píng)估機(jī)制，基本沉于“自拉自唱”狀態(tài)，導(dǎo)致政協(xié)實(shí)施民主監(jiān)督缺乏創(chuàng)新、提出監(jiān)督意見(jiàn)平淡溫和；二是部分政協(xié)評(píng)價(jià)民主監(jiān)督成效的視野開(kāi)闊度不夠，沒(méi)有將提案、反映社情民意、視察、調(diào)研等業(yè)績(jī)納入衡量民主監(jiān)督成效的指標(biāo)，特別是對(duì)政協(xié)委員受邀參加民主評(píng)議優(yōu)化發(fā)展環(huán)境活動(dòng)、擔(dān)任特邀監(jiān)督員等履職情況沒(méi)有列入政協(xié)年末的工作總結(jié)視野，一定程度拉低了政協(xié)民主監(jiān)督業(yè)績(jī)的社會(huì)知曉度。

三、提高人民政協(xié)民主監(jiān)督工作實(shí)效的建議

（一）著力增強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督的權(quán)威性

權(quán)威性是威懾人信服的性狀表現(xiàn)。強(qiáng)化政協(xié)民主監(jiān)督的權(quán)威性，就贏得了順利監(jiān)督的條件。第一，要在增強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督的組織群體性上下功夫。政協(xié)民主監(jiān)督最初誕生即是政黨之間的監(jiān)督，隨著人民政協(xié)由黨派性組織向覆蓋面更廣的界別類(lèi)型的政治組織轉(zhuǎn)變，政協(xié)民主監(jiān)督就轉(zhuǎn)變?yōu)檩^普遍意義上的界別監(jiān)督。無(wú)論是黨派監(jiān)督還是界別監(jiān)督，最重要特征就是監(jiān)督主體具有組織性，監(jiān)督過(guò)程及結(jié)果代表某個(gè)群體意見(jiàn)。各級(jí)政協(xié)要充分認(rèn)識(shí)政協(xié)民主監(jiān)督的組織群體屬性，在組織開(kāi)展監(jiān)督時(shí)自覺(jué)根據(jù)對(duì)象特征邀請(qǐng)相關(guān)界別參與，通過(guò)組織的權(quán)威意見(jiàn)增強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督的權(quán)威性。第二，要在借助外力上下功夫。除了要加強(qiáng)與黨的紀(jì)檢監(jiān)督、人大監(jiān)督、上級(jí)政協(xié)聯(lián)合監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督等結(jié)合外，更重要的是要把政協(xié)民主監(jiān)督最大程度融入到黨的工作中。既然政協(xié)工作是黨的全局工作的重要組成部分，各級(jí)黨委、政府對(duì)支持政協(xié)工作下發(fā)了不少文件，那么政協(xié)監(jiān)督形成的意見(jiàn)如果能以黨委文件的形式下發(fā)，必然會(huì)增強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督的權(quán)威性。第三，要在提升政協(xié)“話語(yǔ)權(quán)”執(zhí)行力上下功夫。2010年全國(guó)“兩會(huì)”政協(xié)新聞發(fā)言人趙啟正言：政協(xié)最大的權(quán)力是話語(yǔ)權(quán)，話語(yǔ)權(quán)不只是發(fā)言權(quán)，而是發(fā)言有權(quán)威和效果。各級(jí)各部門(mén)要進(jìn)一步強(qiáng)化“接受政協(xié)監(jiān)督就是尊重人民政協(xié)話語(yǔ)權(quán)”的意識(shí)，努力在增強(qiáng)接受政協(xié)民主監(jiān)督的自覺(jué)性和主動(dòng)性上下功夫；各級(jí)黨委可以制定一些比如“通過(guò)某方面決策必須聽(tīng)取政協(xié)意見(jiàn)否則不予通過(guò)”的規(guī)定，以剛性措施強(qiáng)力提升政協(xié)“話語(yǔ)權(quán)”的執(zhí)行力，藉以進(jìn)一步提高政協(xié)民主監(jiān)督的權(quán)威性。

（二）著力增強(qiáng)政協(xié)委員履行民主監(jiān)督職能的主動(dòng)性

開(kāi)展政協(xié)民主監(jiān)督，政協(xié)委員是主體和整個(gè)監(jiān)督鏈條中的關(guān)鍵要素。委員履職主動(dòng)性如何，直接影響政協(xié)民主監(jiān)督的成效。一要切實(shí)強(qiáng)化政協(xié)委員開(kāi)展監(jiān)督的責(zé)任心?？茖W(xué)完善政協(xié)委員界別推薦提名工作機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化黨委組織部門(mén)、統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)和政協(xié)黨組三方聯(lián)合審查制度，真正讓委員體會(huì)到自身因?yàn)椤按硇詮?qiáng)、議政水平高、群眾認(rèn)可、德才兼?zhèn)洹倍蔀檎f(xié)委員，破除委員潛意識(shí)中存在的“要我當(dāng)委員”而非“我要當(dāng)委員”想法。要切實(shí)發(fā)揮好教育管理的引導(dǎo)作用，建立起諸如委員履職考核、年度述職、約談勸退等機(jī)制，通過(guò)一些剛性措施推進(jìn)委員主動(dòng)履職。二要為政協(xié)委員履行民主監(jiān)督職能創(chuàng)造條件。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政協(xié)民主監(jiān)督工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善委員開(kāi)展民主監(jiān)督的權(quán)益保障、知情反饋和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，支持委員通過(guò)協(xié)商會(huì)議、視察、提案、建議案、專(zhuān)題調(diào)研、大會(huì)發(fā)言、反映社情民意、舉報(bào)以及擔(dān)任特邀監(jiān)督員、監(jiān)察員、檢查員、督導(dǎo)員等形式履行民主監(jiān)督職能，形成的監(jiān)督結(jié)果和落實(shí)成效評(píng)價(jià)真正以委員意見(jiàn)為主，通過(guò)增強(qiáng)委員自豪感提升監(jiān)督主動(dòng)性。

（三）著力增強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督工作的拓展性

這種拓展主要是指監(jiān)督面、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式、監(jiān)督成效體現(xiàn)的拓展，四者處理不好，很容易導(dǎo)致監(jiān)督活動(dòng)社會(huì)影響小、委員產(chǎn)生監(jiān)督惰性。一要把政協(xié)民主監(jiān)督范圍拓展至各行各業(yè)。切實(shí)改變目前重點(diǎn)針對(duì)黨政機(jī)關(guān)監(jiān)督的做法，或由行業(yè)主動(dòng)邀請(qǐng)監(jiān)督，或根據(jù)群眾關(guān)注狀況選定監(jiān)督對(duì)象，推進(jìn)政協(xié)民主監(jiān)督在更大社會(huì)層面發(fā)揮作用。二要把政協(xié)民主監(jiān)督內(nèi)容由泛泛轉(zhuǎn)向重點(diǎn)。按照《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》對(duì)民主監(jiān)督主要內(nèi)容的規(guī)定，在確定監(jiān)督對(duì)象后成立監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)監(jiān)督對(duì)象涉及大局的重點(diǎn)工作進(jìn)行細(xì)化研究，協(xié)商確定監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容，特別是要將群眾高度關(guān)心的民生焦點(diǎn)列為監(jiān)督重點(diǎn)，以切實(shí)增強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督的社會(huì)影響力。三要堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)拓展政協(xié)民主監(jiān)督新方式。隨著網(wǎng)絡(luò)普及和發(fā)展，“網(wǎng)上拍磚板”成為影響較大的新的社會(huì)監(jiān)督方式。但因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)“水軍”的涌起導(dǎo)致部分素質(zhì)較低、背景復(fù)雜的群體進(jìn)入監(jiān)督隊(duì)伍，既嚴(yán)重影響“網(wǎng)上拍磚板”水平，也給社會(huì)治理造成困難。政協(xié)委員是社會(huì)各界的優(yōu)秀代表，智慧度和知名度都很高，有的甚至在社會(huì)一呼百應(yīng)。鼓勵(lì)和推進(jìn)政協(xié)委員通過(guò)實(shí)名制開(kāi)設(shè)“網(wǎng)上拍磚板”等方式來(lái)評(píng)析社會(huì)焦點(diǎn)、監(jiān)督社會(huì)萬(wàn)象，不僅可以解決委員不能進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督的缺陷，而且可以有效提升“網(wǎng)上拍磚板”層次、協(xié)助黨委政府解決網(wǎng)絡(luò)治理的一些困難。四要對(duì)政協(xié)民主監(jiān)督成效的體現(xiàn)由“膚淺”轉(zhuǎn)向“突出”。徹底改變那些只以民主評(píng)議、委員擔(dān)任特邀監(jiān)督員等履職業(yè)績(jī)作為政協(xié)監(jiān)督業(yè)績(jī)的看法，把監(jiān)督成效范圍拓展至視察調(diào)研、協(xié)商會(huì)議、反映社情民意等，尤其是要把通過(guò)督辦提案解決的一些焦點(diǎn)問(wèn)題集中起來(lái)，在政協(xié)常委會(huì)年度工作報(bào)告中充分反映，讓各界群眾真切感受政協(xié)民主監(jiān)督的功能，逐漸改變政協(xié)民主監(jiān)督在社會(huì)中的印象。

（四）著力增強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)性

與紀(jì)檢監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督相比，政協(xié)民主監(jiān)督的一個(gè)重要特色在于專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，不僅表現(xiàn)在成果匯聚各界精英智慧上，而且表現(xiàn)在能夠以專(zhuān)業(yè)性視野察補(bǔ)被監(jiān)督對(duì)象工作之“疏漏”、推進(jìn)工作完善上。一要根據(jù)監(jiān)督對(duì)象的工作屬性選擇相關(guān)界別委員作為監(jiān)督主體。既可以選擇與監(jiān)督對(duì)象的業(yè)務(wù)屬性完全相匹配的委員，也可以選擇雖專(zhuān)業(yè)性不匹配但卻極熱心監(jiān)督對(duì)象工作、對(duì)監(jiān)督對(duì)象工作日常高度關(guān)注的委員，這樣做的目的在于推動(dòng)專(zhuān)業(yè)外委員意見(jiàn)與專(zhuān)業(yè)內(nèi)委員意見(jiàn)相互碰撞，繼而產(chǎn)生一種多專(zhuān)業(yè)融合、更接近破解問(wèn)題實(shí)質(zhì)的監(jiān)督意見(jiàn)來(lái)。二要切實(shí)提升政協(xié)民主監(jiān)督工作的計(jì)劃性。努力做到年初有計(jì)劃、年中有評(píng)價(jià)、年末有總結(jié)，為委員開(kāi)展監(jiān)督留出充裕時(shí)間、提供科學(xué)程序，藉以推進(jìn)委員提出質(zhì)量更優(yōu)、專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)的監(jiān)督意見(jiàn)。三要注重精品監(jiān)督。除了年度監(jiān)督對(duì)象宜少外，在建言方式上更要注重形成精品報(bào)告：結(jié)論簡(jiǎn)明扼要，條款和篇幅宜精不宜多，突出焦點(diǎn)問(wèn)題和建議，絕少“軟和”、模糊的語(yǔ)言替代批評(píng)意見(jiàn)。

（五）著力增強(qiáng)落實(shí)政協(xié)民主監(jiān)督成果的強(qiáng)制性

雖然與民主監(jiān)督的協(xié)商性不太匹配，但這是推進(jìn)監(jiān)督成果落實(shí)最為直接、最為有效的手段。第一，要以組織名義多做推動(dòng)落實(shí)的工作。除了由政協(xié)主席會(huì)議成員領(lǐng)銜督察、與黨委政府督察室聯(lián)合督察外，還應(yīng)多用政協(xié)組織的名義探索開(kāi)展民主監(jiān)督效果“回頭看”活動(dòng)，以反復(fù)性的措施推動(dòng)被監(jiān)督單位加快落實(shí)的進(jìn)度。第二，要建立激勵(lì)約束機(jī)制。推動(dòng)各級(jí)各部門(mén)重溫建國(guó)初期毛澤東主席與黃炎培“窯洞對(duì)”關(guān)于“政怠宦成”的對(duì)話，自覺(jué)強(qiáng)化“聽(tīng)不同聲音”意識(shí)，把聽(tīng)取各界意見(jiàn)作為完善決策、改進(jìn)工作的必需環(huán)節(jié)列入重要議事日程。要科學(xué)制定好落實(shí)政協(xié)民主監(jiān)督成果的衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)落實(shí)成績(jī)較突出的單位聯(lián)合黨委、政府以三家名義予以表彰，對(duì)落實(shí)不好、敷衍了事的單位予以追責(zé)。第三，要切實(shí)提升政協(xié)民主監(jiān)督工作的社會(huì)性。不只將整個(gè)監(jiān)督活動(dòng)公開(kāi)，還應(yīng)多邀請(qǐng)一些代表性較強(qiáng)的群眾參與監(jiān)督過(guò)程，多把群眾意見(jiàn)融入監(jiān)督成效的評(píng)價(jià)之中，以群眾這個(gè)社會(huì)主體的意見(jiàn)增強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督成果落實(shí)的強(qiáng)制性。

（責(zé)任編輯 馬樹(shù)顏）

作者簡(jiǎn)介：陳文忠，濟(jì)南市政協(xié)（郵政編碼 250100）

中圖分類(lèi)號(hào)：D628.521

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-6359（2016）02-0037-06